水上旅游安全内涵界定及相关问题研究

韩慧敏 孙玉琴

(上海海事大学 经济管理学院，上海 200135)

时下水上旅游方兴未艾，不仅给游客带来了新体验，也推动了当地经济的发展。然而频频发生的水上旅游安全事故，使人们在扼腕痛惜之余，更深刻地认识到水上旅游安全管理的重要性。2012年4月4日，苏州太湖上一艘快艇撞上两艘货船中间的钢缆而发生意外，导致4 名上海高校的大学生遇难身亡。种种质疑都直指水上旅游安全管理存在的弊端。由于我国水上旅游业尚处于发展初期，不论在安全管理理论还是实践方面，都滞后于其发展速度。因此，研究水上旅游安全管理问题具有重要的现实意义。

一、水上旅游安全内涵

旅游安全有广义和狭义之分，广义的旅游安全指旅游活动中的一切安全活动的总称，既包括旅游活动中各相关主体的安全状况，也包括相关的安全事态和社会现象中与旅游活动相关的安全状况。而狭义的旅游安全指旅游活动中各相关主体的一切安全状况的总称。它包括旅游活动各环节中的安全状况，也包括旅游活动中涉及人、设备、环境等相关主体的安全状况。

作为一种旅游产品，水上旅游安全具有一般意义上旅游安全的共性，除此之外，其安全内涵还有其特殊性。根据“水上”这一特定环境，本文仅探讨“狭义”的旅游安全，“狭义”的水上旅游安全是指水上旅游活动涉及旅游者安全、水上旅游资源安全的一切事务的总称。

二、水上旅游安全事故的表现形式与特点

(一) 水上旅游安全事故的表现形式

1. 交通事故

以水上交通事故为主。水上旅游有着各种不同的载体，如以“三游”(游船、游艇、游轮)产品为主要代表的水上旅游交通载体，会由于航班时间安排的不合理、船与船间的避让和安全距离不合理等原因，导致相撞、翻沉、起火、游客落水等水上旅游交通事故。此外，由于滨水区交通条件差、公路转弯多和坡度陡等因素，还易发生滨水区公路交通事故。

2. 娱乐项目事故

娱乐项目事故指游客在参与一些水上娱乐项目时发生的安全事故，主要是各种竞技类项目，如水上摩托车、水上飞机、快艇、漂流、冲浪和潜水等，这些旅游项目新颖刺激，但本身潜在着很大的危险性，所以特别容易引发摔伤、溺水等事故。

3. 卫生安全问题

卫生安全问题主要是指游客在滨水区就餐后出现的饮食安全事件，如很多旅游者会品尝海鲜等水产品，一些抵抗力较差的游客吃了带有细菌的海鲜会出现类似过敏、腹泻和皮肤瘙痒等症状，严重的会出现过敏反应、中毒，甚至死亡等。

此外，水上旅游安全事故还表现在治安犯罪、水体中凶猛或有毒动物的侵袭、自然灾害(如台风、海啸等)而引起的人身伤亡等方面。本文仅以常见的水上交通事故和娱乐项目事故为例进行探讨。

(二) 水上旅游安全事故的特点

1. 根据旅游目的地环境不同，水上旅游可划分为水面上旅游和滨水区旅游两种形式。由于旅游目的地的特殊性，水上旅游的安全事故与气候条件、自然地理条件等关联性很强。

2. 水上旅游安全事故具有较强的季节性。通过历年水上旅游事故情况统计分析，事故多发于4—8月，这5个月发生的事故往往占全年总数的2/3 左右。因为这个时期正是水上旅游的旺季且是台风、雷暴雨、大风、浓雾等恶劣天气的多发季节，易导致水上旅游事故的发生。

3. 水上旅游安全事故救援难。水上旅游是以水文景观为主体资源开展的一种旅游产品，涉水旅游的安全事故发生情况复杂、抢救难度大。水上旅游是在水域环境(包括滨水区)这一交通与通信相对不便的目的地开展的旅游活动，且水上旅游中游客活动范围广、相对分散，旅游安全不易管理和控制，一旦出现安全事故，难以及时呼救，开展施救行动也较困难。因此水上旅游事故死亡率高，在旅游事故死亡总数中占据大部分。

4. 水上旅游安全事故具有隐蔽性。许多水上安全事故具有突发性和不可预见性，而一些游客对水上旅游的安全知识、安全事故后果的认知还不足，甚至不以为然，因此常常会发生由于缺乏安全意识或麻痹大意而造成的安全事故。

5. 水上旅游生态环境脆弱。由于滨海水区地理环境空间和环境承载力有限，存在很多安全事故隐患。

三、我国水上旅游安全管理现状

水上旅游安全管理是指为了保障水上旅游者的安全(包括人身安全、财产安全、精神安全、名誉安全等)，对水上旅游安全工作进行的计划、组织、协调、控制活动。目前，水上旅游安全管理的内容涉及宏观的行业安全管理、微观的水上旅游企业管理及水上旅游者安全管理三个层面。宏观的行业安全管理主要体现在政策法规、信息指导、监督和控制等方面;微观的水上旅游企业管理主要体现在企业内部的安全管理机构设置、规章制度、管理方式等方面;水上旅游者安全管理主要为旅游者自身安全认知方面。

(一) 政策法规层面

目前，我国已出台了一些水上安全管理方面的法规。从1997年7月1日交通部颁布《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监督管理规则》开始，陆续颁布了《水上安全监督行政处罚规定》(交通部1998年7 号令)、《水上安全监督管理体制改革实施方案》(国务院，1999年6月5日)、《中华人民共和国内河水上交通安全管理条例》(国务院，2002年8月1日起实施)、《内河旅游船星级的划分与评定》新国标(国家旅游局、国家技术质量监管局，2009年3月实施)、《中华人民共和国船员培训管理规则》(交通部，2009年10月1日起施行)、《中华人民共和国内河船舶船员适任考试和发证规则》(交通运输部，2011年1月1日起施行)、《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》(交通部，2010年12月30日颁布，2011年3月1日起实施)等。

从上述法规可以看出，近年来我国水上安全管理的相关立法越来越趋向从一般管理到具体管理的转变，努力填补水上安全管理的空白，但是，尚未形成一个完整的体系。当水上旅游安全事故发生时，只能援引旅游安全和水上交通安全等低层级法规来予以解决，缺乏权威性和统一性。

(二) 行政管理层面

水上旅游安全管理涉及安全、交通、海事、旅游、水利、建设、技术监督等多个部门以及各级地方政府，根据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》(国务院，2002年8月1日起实施)等相关法律法规，在水上旅游安全监管中遵循“职责法定，依法行政”及“谁审批、谁发证，谁主管、谁负责”的原则，即各部门在各自职责范围内负责本地区水上旅游安全监督管理工作。但由于这些职能多有交叉，甚至还有很多不明确的地方。导致管理部门一般都从各自部门利益出发，各行其是，互相之间缺乏有效的沟通与合作，对有利的事轮着管，而对要负责任的事，互相推委扯皮，这种多头管理和无序管理的局面极大降低了水上旅游安全管理的效率。

(三) 企业层面

1. 投资主体复杂

目前，水上旅游项目设施的投资者大体有五种:一是国有;二是集体;三是合资合作;四是合伙;五是私有投资者。有的甚至是由几个村民拼凑几条竹排、木筏或皮艇就搞起了水上漂流。经营者鱼龙混杂，使水上旅游从源头就埋下了隐患。

2. 硬件设施等安全隐患多，管理不到位

水上旅游经营企业(者)中大量存在着急功近利的思想，对水上旅游项目设施的安全性投入不足，麻痹大意，主要表现在以下方面:

首先，对以“三游”产品为主要代表的水上游览设施安全管理不到位。目前水上旅游业仍存在着为数众多的“三无”船舶，一些没有经过安全资质认证的低质船只以极低的成本投入了运营，出现这种现象的主要原因是多头管理下所导致的监管缺位造成的，使得硬件设施存在安全隐患。

其次，安全基础设施的建设和维护投入不足。由于水上旅游发展水平不一，一些水上旅游景区的路灯、栏杆都存在一定的老化和损坏现象，尤其水上安全救护、消防器材、救生设备、安全警报装置等均未得到及时维护，甚至部分景区连起码的堤岸台阶都没有。

第三，水上旅游娱乐项目缺乏科学、规范的指导。目前水上旅游区的许多娱乐项目缺乏科学、严格的规范和管理，如对游客的娱乐活动缺乏规范性的技术指导，对硬件设施配备和维护缺乏科学的规划;对项目缺乏科学和系统管理与监督等，因而安全隐患较多。

第四，水域、航道管理不科学。有些旅游经营单位在内河航道上设置旅游项目，由于未划定旅游专用水域，使得旅游船舶与其他船舶在同一通航水域混合航行，侵占、妨碍后者的正常航行;有的在水库设立旅游经营场所;有的在山区溪水没有得到必要的疏通，设置必要的航标或安全标识就开展漂流活动。这些现象都埋藏着巨大的安全隐患。2012年4月4日苏州河上酿成悲剧的主因之一就是旅游船只与货船在同一通航水域内混合航行。

3. 水上旅游从业人员素质不高，法治观念和安全意识淡薄

旅游船经营大多属于个体经营，即使是实行公司化管理的企业，由于非专业化经营，安全意识也不强。对船员的业务技能、职业道德等从业资格的要求不高，对水上旅游从业人员也缺乏培训教育，持证上岗率很低。再加上一些从业人员麻痹大意，遇到紧急情况往往不知所措。

(四) 水上旅游者层面

许多旅游者安全意识薄弱并缺乏水上旅游安全知识，仅凭着兴趣爱好，遇到安全事故不懂得自救常识，导致事故的扩大。据统计，每年发生的水上旅游安全事故中，多数都可归结为安全和危机意识淡薄而造成的。如越过安全线或者在未开发水域游泳;在船头、甲板等地打闹、追逐;食用不新鲜或生海鲜;参与水上飞机、高速游艇等活动时不听从工作人员的指挥安排等。

四、加强水上旅游安全管理对策

(一) 建立健全水上旅游安全管理的法规体系

虽然目前陆续出台了一些涉及旅游安全和水上交通安全的法律法规，但没有专门规范水上旅游安全的，使得面对水上旅游安全事故常常无法可依。因此，国家应尽快制定一部权威的水上旅游安全管理法，有关部门应加快制定系统的配套法规，从旅游船舶的检验与登记、船员培训、考试和发证管理、通信和导航、救生等航行安全设备的配备要求、特殊通航水域的特别要求等各方面予以规范。

(二) 加强管理部门间的沟通协调

目前我国还设立专门的水上旅游安全管理部门，而是归属于多部门共同管理。一旦事故发生，各部门之间关系难以协调，导致出现多头管理、无序管理现象。因此，应该在当地政府的支持和引导下，按照“政府同意领导，交通综合管理，海事依法监管，各相关部门配合”的总体方向，形成长效责任落实机制、信息通报机制和协调配合机制，形成各司其职、齐抓共管的管理合力，从根本上解决水上旅游安全的规范化管理问题。

(三) 规范经营者行为，提高从业人员素质

按照公司化管理的有关要求，企业应建立安全管理责任制，健全内部安全管理制度体系，并切实保障这些制度得以有效执行。管理部门应监督水上旅游经营者切实履行安全责任，在限定的营运水域，在具备安全措施和配备合格船员的基础上，经检验合格再发运营许可证。同时，应对从业人员开展业务技能、法律法规、职业道德和事故应对等培训教育，经考试合格并获得从业资格证书后才允许其上岗。另一方面要对从业人员实施跟踪管理，使其履行安全规范，杜绝违规操作。对“三游”船员应配备充足，按标准核定载客额。

(四) 强化游客旅游安全和危机意识

确保水上旅游安全的最有效的途径之一就是要加强公众的安全意识教育。政府管理部门、水上旅游企业和游客都要树立“凡事预则立，不预则废”的意识及应对危机的敏锐性。严格管理，在源头上避免安全事故的发生。可以通过经常性、系统性的危机意识教育来树立并提高各主体的能力素质。在危机意识教育中，不但应注重技术层面上的强化，更要加强危机发生前的心理准备，从而提高水上旅游各主体承受和处理各种危机的能力，建立起面对危机的必胜信念。

五、结语

“没有安全就没有旅游”。可以说旅游安全是旅游业最敏感的神经，是旅游产业的生命线。水上旅游安全管理是一项综合庞大的系统工程，牵涉到上至政府国策，下至每一名普通游客。为了切实保障水上旅游安全，保障每一个游客的生命财产安全，安全管理体系中的每一个环节都不能放松，要齐抓共管，标本兼治，实现水上旅游的长治久安。

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