政府在发展战略性新兴产业中的作用

许秋花

（广东科学技术职业学院广东 珠海 519090）

发展战略性新兴产业对于推进产业结构升级和经济发展方式转变，提升我国自主发展能力和国际竞争力，促进经济社会可持续发展，具有重要意义。温家宝总理在中国科协第八次全国代表大会报告中指出：目前我国部署战略性新兴产业与西方发达国家几乎是同步的，从这点看机遇是抓住了。但从实施进展情况看，问题还是比较突出的。一是无序发展，一些地方热衷于铺摊子，重复投入、重复建设；二是缺乏核心技术，许多领域还处于起步和跟踪模仿外国技术阶段；三是条块分割，科技资源分散，产学研脱节。从战略性新兴产业形成与发展角度来分析，纯粹的市场自发模式或纯粹的政府培育模式在现实经济中都是不存在的。现实中新兴产业的形成与发展，是市场选择和政府政策扶持共同作用的结果。

一、政府扶持战略性新兴产业发展的理论依据

新古典主义经济学认为，在完全竞争条件下，市场能够在自发运过程中，通过自身力量的调节达到资源的有效配置。但是，完全竞争只是一种理想的条件假设，市场经济存在自身无法克服的固有缺陷，即“市场失灵”。因此，存在政府干预经济的必要性和可能性。

战略性新兴产业反映了国家战略意图，具有一系列区别于传统产业的特点。第一，准公共性。战略性新兴产业直接体现国家安全和公众利益，关系到经济社会发展全局，对带动经济社会进步、占领国际竞争制高点具有重要意义。第二，外部性。战略性新兴产业属于知识技术密集型产业，由于知识产品的公共属性，新产品进入市场后内置其中的新知识和新技术随之溢出和扩散，并在全社会范围内产生极为可观的经济效益和社会效益。虽然知识产权制度在一定程度上避免了企业的“寻租”，但市场上仍存在大量“搭便车”行为。第三，高风险性。战略性新兴产业从构想到研发再到商品化和市场化，期间要面临种种风险，包括技术风险、市场风险、金融风险以及管理风险等。上述特点决定了仅仅依靠市场机制的自身调节无法实现资源配置的最优，战略性新兴产业在发展和演进过程中不可避免地存在“市场失灵”。政府利用其独特的优势，在市场失灵方面给予了必要的补充。

二、政府在战略性新兴产业发展中的作用

政府在战略性新兴产业发展中的作用可以归纳为引导、激励、服务和规范四个方面。

1、引导作用

引导作用主要体现在以下两个方面：一方面，制定规划和计划，引导战略性新兴产业发展方向。规划和专项计划是政府解决重大社会经济问题和实现资源合理配置的重要手段。在各地相继出台有关计划的情况下，政府重点应放在顶层设计上，尽快制定出国家层面的战略性新兴产业发展的规划，在有关我国战略性新兴产业发展的纲领性文件中，要使战略性新兴产业的发展重点、战略目标、路线图和时间表更加明确，进一步对产业的发展进行指导。另一方面，政府要给予经费支持，从而降低产业风险，引导企业进入战略性新兴产业领域。战略性新兴产业研发或产业化所需经费巨大且投入绩效存在一定的不确定性，企业出于对风险的规避一般不敢贸然进入。从发达国家的经验来看，政府在新兴产业投资领域直接给予经费资助是各国政府支持新兴产业发展的重要手段。借鉴国外经验，我国政府对新兴产业的经费支持可以从三方面入手：一是直接注入资金资助新兴产业的研发活动；二是发挥政府资金的政策引导作用和杠杆作用，进一步拓宽融资渠道，如为战略性新兴产业引入风险投资机制，设立创业投资基金、股权投资基金、信贷基金以及专项贷款，重点支持种子期或初创期科技型中小企业的技术创新；三是发挥政策性金融功能，为新兴产业的发展提供贴息、无息贷款和融资担保等等。

2、激励作用

战略性新兴产业发展的内在动力在于知识创造与技术创新，外部动力很大程度上依赖于政府的激励扶持政策。政府可以通过财税政策来激励战略性新兴产业领域的发展。如实行财税优惠政策以鼓励战略性新兴产业领域的研发和消费，制定政府采购政策以拉动国内市场对新兴产业产品的需求等。针对战略性新兴产业尚处于发展初期，技术研发、运营维护成本以及产品价格较高等特点，许多国家均采取了积极的财税优惠政策，同时政府的公共采购政策是激励企业自主创新的重要手段。基于我国战略性新兴产业发展实践，一方面应将税收优惠政策从生产、销售（或出口）环节向研发环节转移，并进一步加大税收优惠范围和力度。提高战略性新兴产业研发费用税前抵扣比例，加快战略性新兴产业研发设备加速折旧，对科研人员从事新兴产业研发获得的各类奖励、津贴等免征个人所得税。另一方面，可以扩大新技术产品财政补贴范围，对电动汽车、生物质能源、医疗器械等一批具有节能、环保、涉及国际民生的新技术和新产品给予消费补贴。同时，当前我国政府应制定新的促进新兴产业发展的公共采购政策，通过预算控制、招投标等形式，引导和鼓励政府部门及其直属企事业单位，优先购买国内自主研发的高新技术设备和产品，通过提高进口产品采购关税等措施限制对进口产品的采购比例，提高中小型企业参与政府采购比例和中标率，同时注意鼓励绿色采购。

3、服务作用

（1）制定人才政策，为战略性新兴产业发展提供专业人才储备。专业人才是发展战略性新兴产业最基本的生产要素。在应对全球金融危机、大力发展新兴产业的新背景下，新一轮的人才争夺已经在世界范围内展开。美国、法国和澳大利亚等国先后推出了新的移民政策，重视引进战略性新兴产业发展的急需人才。当前我国存在一般性人才结构过剩、新兴产业人才匮乏、国际化科技人才稀缺的矛盾。今后科技人才工作的重点应紧密围绕“用得上，引得来，留得住”这一核心，通过制度创新加强新兴产业专业人才储备。积极鼓励高等学校增设与互联网、绿色经济、低碳经济、环保技术、生物医药等领域相关的新专业。大力推进“千人计划”的实施，创新合作模式，从海外引进大批新兴产业领域的专业人才和优秀创新团队。改革和完善创新型人才培养选拔制度，突破以论文和专利为导向的人才评价机制，切实营造出人才辈出、人尽其才的创新环境。

（2）支持基础研究和共性技术研发，为战略性新兴产业发展提供后续力量。基础研究和共性技术研发两者都具有很强的准公共产品属性和外部性，提供公共物品和服务是政府的主要职能，这两者应是政府重点关注的领域。在基础研究环节，我国政府针对不同学科发展水平参差不齐、结构性矛盾突出、基础研究经费投入严重不足的现状，应作出前瞻性部署，加大基础研究的长周期、持续性投入。一方面成立基础研究基金，引导民间资金投向基础研究；另一方面，通过吸引企业承担国家科技计划、建立企业技术联盟等措施，积极引导企业逐步增加基础研究经费投入。在共性技术研发环节，政府可以通过资金投入、环境营造等措施，集成科技计划和重大专项等各类资源，加强产业共性技术联合攻关。对于不同层次、不同类型的产业共性技术，政府干预程度和干预方式应表现出差异性。对于基础共性技术的研发主要由国家科研院所承担，政府应给予全额支持。而对于一般共性技术的攻克，政府则主要通过鼓励企业建立技术战略联盟来完成，并相应给予一定比例的资助。

（3）完善中介服务体系，为战略性新兴产业发展搭建桥梁。科技中介组织以专业知识、专门技能为基础，与各类创新主体和要素市场建立紧密联系，是战略性新兴产业健康发展的必要保障。要大力提高创新资源的配置效率，必须充分发挥科技中介机构的桥梁作用。政府应当积极主动地承担起健全和完善中介服务体系的责任。一方面，积极吸纳社会力量，重点围绕企业技术创新咨询、技术创新成果转化、公共科技信息发布、风险投资等方面发展科技中介机构；另一方面，通过优惠政策等多种途径鼓励现有中介机构不断拓宽业务范围，提高服务水平，加速技术创新成果的商品化和市场化进程。

（4）加强基础设施建设，为战略性新兴产业发展提供良好的硬件环境。现代化的基础设施是战略性新兴产业参与国际竞争不可缺少的条件。我国基础设施建设的重点是通过系统规划和投资建设实现产业基础设施、产业服务体系的配套，为战略性新兴产业发展提供良好的硬件环境。例如，针对电动汽车运行的基础设施不成体系问题，建立一定数量的公用充电站，并配备专用电缆及充电桩；针对太阳能发电和风电发电并网遇到的电网基础设施问题，积极部署配电、输电环节的智能电网研发，规划智能电网在我国的应用。

4、规范作用

加强立法，通过立法明确规定我国战略性新兴产业的范围、技术标准、发展方向以及相关扶持措施，为战略性新兴产业发展提供法律保障。提高产品质量，增强品牌意识，并加大对知识产权的保护措施，不断提高新兴产业知识产权保护经费投入，加大《知识产权法》、《专利法》的执法力度，打击剽窃、盗版等不正当竞争，对市场环境进行规范，促进企业的公平竞争。与此同时，建立技术标准体系，健全监管制度体系，进一步加强监管机构中人、财、物的投入，积极调动各方，形成监管合力。技术标准是规范生产行为、加快技术进步、推进自主创新、维护市场经济秩序的重要手段，也是赢得国际竞争优势、占领产业发展制高点的关键要素。政府部门应进一步加强对标准化工作的组织领导，推进新兴产业领域标准体系建设，引导和扶持企业通过自主创新形成高的技术标准，赢得国际竞争话语权。

三、促进战略性新兴产业发展的主要手段

政府促进战略性新兴产业发展的手段主要有经济手段、法律手段和行政手段。

1、经济手段

经济手段是指人们通过国家和经济组织，利用经济中本身存在的内在联系和物质利益关系来调节控制社会经济运行的一种手段，是在充分利用价值规律的基础上，政府对经济运行的引导。经济手段主要包括财政、金融、价格、工资等经济杠杆。

财政杠杆调节经济主要是通过对财政收入和财政支出的调节来实现的。财政收入主要通过税收对经济进行调节。财政支出通过政府直接投资、转移支付和政府预算直接对经济进行调节，配合财政收入，共同完成对经济的调控。

金融杠杆调控经济主要是通过控制货币流量的多少和调节利率的高低来引起经济收缩或扩张。中央银行一方面运用法定准备金率、公开市场业务和贴现率三种手段控制流通中货币供应量的变化，预防通货膨胀或通货紧缩；另一方面，直接调节利率水平，抑制经济的过快增长或者防止经济衰退。

2、法律手段

法律手段是指政府通过经济立法以规范市场经济活动，进而实现宏观调控目标的一种手段。用法律手段调控经济可以实现市场经济的规范化和有序化，为市场经济的正常运行以及健康发展提供法制环境，是对市场机制的一种有力的保障。具体来说，法律手段通过规范市场竞争、界定和保护市场经济的基本制度和基本经济行为以及规范政府的经济行为，以保障各个主体能均等地分享市场效能，抑制特权对市场机制的破坏。

3、行政手段

行政手段是指政府根据实际形势的需要，通过制定一系列的强制性命令来调节经济活动，进而实现调控目标的一种手段。行政手段以国家的权威为后盾，以下级对上级的绝对服从为前提，是政府对社会经济活动实施的强制性直接干预。行政手段以其快速的、立竿见影式的特点，在特定的阶段能发挥重要作用。

政府运用行政手段还需注意两点：第一，政府对经济的行政干预和调节，要以经济运行的客观需求为依据。第二，政府运用的行政手段也必须是适度的。行政手段的力度不能损害市场机制，否则，市场不能发出真实的信号。在某些经济手段和法律手段难以发挥作用的领域，使用行政手段能起到很好的作用。同时，行政手段的使用必须配合经济手段和法律手段，不可单独使用。

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