利益集团与美国对华贸易政治——以中美晶硅光伏产品贸易争端为例

张丽娟 路 婧

政治从未离开过美国贸易政策。研究美国贸易政治，离不开两个主要角色：美国国会和利益集团。利益集团是美国政治的基石，普遍存在于国会立法和政府决策等各项活动之中。近年来，由于利益集团的分化，围绕一个贸易争端的贸易政治中常常包括多个特殊利益集团，利益集团间的分化和竞争影响着美国的贸易决策。

本文以美国对华晶硅光伏 (Crystalline Silicon Photovoltaic，以下简称“光伏”)贸易争端为例，剖析该案例中涉及的三大阵营的利益集团，他们涵盖了生产、销售、流通服务环节的主要企业及相关行业协会。而在这三大阵营中，至少有两个阵营受益于中美贸易，其中有一个阵营还明确反对对华贸易限制。这是中国产业界和决策部门值得关注和思考的。

一、利益集团何以影响美国贸易政策

美国的自由贸易是利益集团主导下的自由贸易。在美国经济发展各阶段，自由贸易的推进总是与贸易救济和贸易保护措施相伴随。研究表明，行业获得的保护水平以及行业反对贸易自由化的能力与特殊利益集团的游说总是正相关。

(一)美国贸易法为利益集团提供了贸易保护的制度优势

在关贸总协定 (GATT)成立后的贸易自由化推进中，进口贸易的增加开始对美国的部分产业工人产生威胁。于是，在特殊利益集团的游说下，1962年美国政府颁布了贸易调整援助法案 (Trade Adjustment Assistance，TAA)，旨在帮助那些因进口竞争而导致失业的产业工人。具体援助的方式就是为那些因进口竞争而失业的工人除了提供政府的正常失业救济金外，还提供额外补贴，并帮助他们在那些不受进口影响的行业安排就业。最初根据TAA要求政府援助的产业工人数量有限，而且他们必须证明“外来竞争”是导致他们失业的“主要因素”。1974年贸易法颁布后，失业工人只需要证明外来竞争是导致他们失业的“重要因素”，并非必须是主要因素。关于“重要因素”的界定是指进口增加可以不必是“唯一”或“主要”的影响产业失业的因素。这就把政府贸易援助的范围无限扩大了，其政策含义可以解释为：凡是由于政府在贸易自由化方面的努力而导致的失业问题，政府基本上可以无条件地采取援助措施对产业实施特殊保护和救济。

TAA项目从1962年设立后经历了多次调整，至今仍然是美国就业保护和产业补贴政策的一个重要部分。现在，TAA由美国劳工部的具体部门负责实施，最近的延长由奥巴马总统2011年签字生效，即2011贸易援助延长法案(TAA Extension Act of 2011)。这一法案的产生和延续与美国利益集团，包括劳工组织和行业协会的政治行动密不可分。

没有一个国家拥有比美国更为强大的利益集团体系。在美国的经济政策中，法律和制度始终发挥着至关重要的作用，如果说美国的法制和法治兼而有之且行之有效，那是因为特殊利益集团的利益取向已经被包含在美国复杂而强大的政体、立法和制度的框架之中。

(二)美国贸易政策消费者保护缺失使利益集团无所顾忌

利益集团乐于限制自由贸易从而避免外来竞争，奥尔森在《国家的兴衰》中论证了利益集团特殊利益的满足是建立在整个社会分担成本基础之上的，以此控制行业工资和价格。

在美国经济体系中，特殊利益集团对美国贸易的贡献不是使市场更加开放，而是寻求实现贸易规制壁垒合法化限制外来竞争，获取自身特殊利益。美国的贸易政策目标是保护特殊产业和产业利益集团，而不是保护消费者。结果是，特殊利益集团利益的满足是建立在牺牲大众利益的基础上，因为利益集团妨碍了因贸易自由化带来的充分竞争而形成较低消费物价水平的经济体系运行，他们把贸易竞争拒之门外的同时，客观上提高了国内消费物价水平。因此，失控的通货膨胀不是因为各国正在变得更民主，而是更不民主。物价上涨是利益集团膨胀并缺少反对力量导致的直接结果，利益集团的游说施压于政体，使得政体不得不屈从于特殊利益集团无休止的欲望①Amitai Etzioni， “Interest Groups and the United States Economy”，National Forum，Vol.LXV，No.2，Spring 1985，pp.8–11.。

贸易保护的结果往往以牺牲消费者利益为代价。早在1995年美国国际贸易委员会的研究报告就表明，如果取消进口关税和数量限制，每年可带给美国消费者的福利高达近115亿美元。当利益集团寻求贸易保护时，消费者的福利被政治家们完全忽略了，因为消费者享受充分竞争条件下物美价廉产品的权利被特殊利益集团的自私自利剥夺了。

(三)知名企业是产业利益集团游说的核心

在华盛顿，利益集团的游说是影响决策者的最强大力量。最有影响的游说力量包括了美国商界各个主要领域和产业。我们熟知的谷歌、苹果、亚马逊和微软等科技巨头都是在华盛顿科技游说的主要力量，2010年科技巨头们的游说开支高达1200万美元，仅微软的政治游说花费就高达690万美元。科技集团游说的主要目标是降低公司税率、网络安全立法，呼吁政府增加科技研发投入，改革移民法留住来自世界各国的创新人才等。2011年奥巴马签署生效的《美国竞争法》旨在通过联邦财政投入确保美国科技人才培养和国家科技创新能力，就是科技集团游说的成果。

美国的清洁能源发展步履维艰，也是美国煤炭企业和行业特殊利益集团游说所致。煤矿业是美国历史最为悠久的游说集团之一。由于环境保护的压力巨大，采煤业面临着越来越大的压力，尽管他们提出了“清洁煤炭”的概念，但仍不得不花费巨资游说，以取得国会立法者在劳工法、劳工安全和环境规制等方面的政治支持。农业贸易自由化停滞不前，更是美国农商利益集团政治游说的结果。农业综合企业包括食品生产加工企业、农业公司、生物燃料生产企业等是这一利益集团的主要力量，它们每年的政治游说开支大约在1.5亿美元，主要政策目标是有关补贴、食品标签和生物燃料等方面的立法。

综上所述，特殊利益集团乐于通过限制贸易避免外来竞争，而滋生美国利益集团贸易政治的基石却是美国的制度。制度性贸易保护主义也名副其实地成为美国制度霸权的主要内容。

二、中美光伏产品贸易争端的背景

2011年10月19日，以SolarWorld②文中“SolarWorld”是指德国太阳能电池巨头SolarWorld在美国的子公司。为代表的七家美国太阳能制造商向美国国际贸易委员会 (International Trade Commission，简称ITC)和商务部 (Department of Commerce，简称DOC)提起诉讼，称中国的太阳能产品制造商正向美国市场倾销光伏产品，从而导致美国国内制造商利益受损。于是，ITC和DOC启动了反补贴和反倾销调查程序。

2012年3月20日，美国商务部初步裁定认为，中国出口美国的光伏产品存在补贴。其中，中国尚德电力 (Suntech Power)的补贴率为2.9%，天合光能 (Trina Solar)为4.73%，其他中国生产企业或出口商为3.61%。5月17日美国商务部又初步裁定，上述产品同时存在31.14%至249.96%不等的倾销。

2012年10月10日，美国商务部针对上述倾销和补贴进行了最后裁决，认为中国出口美国的光伏产品存在14.78%至15.97%不等的补贴和18.32%至249.96%不等的倾销，具体产品涉及中国产光伏电池、模块、层压板、面板及建筑一体化材料等。

2012年11月7日，美国国际贸易委员会做出最终裁决，认定从中国进口的光伏电池及组件等“实质性地损害”了美国相关产业，因此，对来自中国的上述产品征收反倾销和反补贴关税，两税合并，征税比率为：天合光能23.97%，尚德电力35.97%，其他企业30.66%到254.66%不等。12月7日，美国商务部开始实施对来自中国的相关光伏产品征收反倾销税和反补贴税。

(一)美国光伏产业的背景

Solar World是美国国内最大的太阳能产品制造商，是美国太阳能制造业协会的创始会员之一。此次以Solar World为代表的美国太阳能产品制造商对中国提起“双反”诉讼有着深刻的产业背景。

中国和美国处于太阳能产业链的不同环节，美国主要提供生产太阳能光伏产品所需的上游制造设备和原料多晶硅，中国则主要生产出口太阳能电池、模块和面板等中游组件。中国约占全球太阳能电池产量的50%，模块组装约占48%①China’s Solar Industry and the U.S.Anti－ dumping/Anti－ subsidy Trade Case，A Kearny Alliance Project，May 2012，p.6.http：//www.chinaglobaltrade.com/sites/default/files/china－global－trade－solar－manufacturing_may2012_0.pdf．。

过去十年间，全球太阳能光伏产品产量急剧增加，从2001年的3.71亿瓦特增加到2010年的240亿瓦特。2001年，日本是世界上最大的光伏产品生产国，产量占全世界的46%，而到了2010年，中国已成为最大的生产国，占世界市场的45%。同期美国的市场份额则从27%降到了5%。早在2006年，中国的太阳能光伏产品产量就超过了美国②Earth Policy Institute(EPI)数据中心，www.earth－policy.org/datacenter/xls/book_wote_energy_solar.xls和Eco－Economy Indicators，Solar Power，Solar PV Breaks Records in 2010，October 27，2011. 参见 http：//www.earth－policy.org/indicators/C47.。

与供给相同，2000年以来太阳能市场的需求也开始增加。尤其是到2004年，市场需求的急剧增加使很多中国厂商看到了机遇，迅速加大了太阳能电池和模块的生产投入，提高产能，并进入国际市场。中国太阳能光伏知名制造商如尚德电力和天合光能等均在2004年至2005年进入国际市场。迄今为止，世界上五家最大的太阳能板生产企业中有四家是中国企业：尚德电力、晶澳太阳能 (JA Solar)、英利绿色能源 (Yingli Green Energy)和天合光能，而五家最大的太阳能模块生产企业中有三家是中国企业：尚德电力、英利绿色能源和天合光能。

2011年世界光伏产品产能超过3000万千瓦，而需求仅有1700万千瓦，行业产能过剩随之显现。于是，多晶硅价格下降、竞争加剧，来自薄膜产品的竞争、生产效率的提高和政府激励的减少，使得太阳能光伏产品的价格一再下跌。以太阳能模块为例，其价格由2008年的3.3美元/瓦特下降到2011年初的1.8美元/瓦特，2011年年末又跌至1美元/瓦特①China’s Solar Industry and the U.S.Anti－dumping/Anti－subsidy Trade Case，pp.11–16.。由于2009年以来中国制造商的低价竞争优势明显，美国制造商面临生存压力，于是，美国产业利益集团发起对中国出口光伏产品的反补贴和反倾销诉讼，也是在预料之中的必然选择。

(二)大选政治利于产业保护

中美光伏产品的争端发生在美国大选之年，这对美国特殊利益集团是最佳时机，而对我国制造商则非常不利。在2012年的美国大选中，“就业”和“中国”是两个最为瞩目的辩论主题，奥巴马政府对华太阳能光伏产品的贸易制裁也是恰好融合了“就业”、“中国”和“政治”这三个关键词，使得美国贸易政治再次升级。

奥巴马第一任期主要受困于国内经济，因此在贸易政策方面没有太大作为。2012年的美国总统大选也是历届大选中最具不确定性的一次，共和党内缺乏强有力的候选人，民主党人奥巴马又因就业和经济复苏乏力受到民众质疑。尽管奥巴马在其新能源政策中强调了大力发展清洁能源，以实现促进就业、拉动经济复苏的短期目标和摆脱石油依赖、占领新能源领域制高点和能源安全的长期目标，但具体实施其新能源政策仍然面临来自国会和特殊利益集团的阻力。为获取连任，奥巴马不惜牺牲外交利益，换取“就业”承诺。在对华贸易上，奥巴马就出乎意料地对中国轮胎启动了特别保障条款，征收特别关税，这一纯粹的“政治选择”就是美国“选票政治”、“贸易政治”和“特殊利益集团政治”共同作用的结果。奥巴马借用了“创造就业”这样的名义换取利益集团的支持，但结果是，充其量可能为美国轮胎制造商创造的1200个就业岗位，早已被由此导致的轮胎零售产业链的2531个失业岗位予以抵消，而因保护每个轮胎制造就业机会的成本则高达90万美元②Gary Clyde Hufbauer and Sean Lowery，US Tire Tariffs：Saving Few Jobs at High Cost，Policy Brief PB12 –9，April 2012.Peterson Institute for International Economics.。显然，奥巴马的贸易决策中没有经济学的理性，而是政治噪音的结果。

2011年11月，奥巴马在接受采访时被问及如何看待针对中国光伏产品的反倾销诉讼以及是否应该采取措施保护美国就业，他明确表示：“中国在清洁能源领域采取了很多有问题的竞争手段，而我在实施贸易法律上比以往任何一届政府都要积极。我们会仔细研究，如果发现违背法律我们会采取措施”③Eric Wesoff，Obama，Suntech，and SolarWorld on the Solar Trade Rift，November 6，2011.http：//www.greentechmedia.com/articles/read/Obama－Suntech－and－SolarWorld－on－the－Solar－Trade－Rift.。奥巴马在演讲中也表示将“用法律保证中国这样的国家不会给予他们的太阳能企业超越美国企业的不公平的优势”①President Obama Speaks on Expanding Our Energy Portfolio，March 21，2012.http：//www.whitehouse.gov/photos－and－video/video/2012/03/21/president－obama－speaks－expanding－our－energy－portfolio．。

与20世纪90年代以来的历次美国总统大选一样，2012年的总统大选中，对华政策依旧是两党候选人辩论的核心议题之一，似乎赢得选举的重要战术就是鞭挞中国。因此，过去的三十年，两党总统候选人在中美贸易摩擦上展开竞赛，态度强硬者往往取胜，这已经成为美国大选年的客观规律。此案正好在大选年，也就难免受到绑架。

(三)经济衰退激发了产业保护

2008年金融危机使美国遭受了大萧条以来最为严重的经济衰退，美国经济复苏缓慢，缺乏新的经济增长点，2011年GDP增长仅为1.8%，2012年为2.2%，远低于民众预期。同时伴随经济的缓慢复苏，失业率却始终在8%徘徊，经济增长与就业增长不同步也成为是美国经济的核心问题之一。

奥巴马为刺激经济复苏推出了新能源政策，虽然这一举措顺应了低碳经济和能源结构转型的潮流，却因国内太阳能企业的相继破产和相关利益集团的反对而举步维艰。2011年以来，Solyndra等太阳能企业相继破产更是给太阳能产业带来了消极影响。虽然Solyndra在全球太阳能产业链中无足轻重，但其破产导致的拖欠联邦政府担保贷款问题却被政治化了，从而使拥有大量政府财政支持的太阳能产业，成为反对新能源政策的特殊利益集团指责的目标。新能源政策推行的困难，国际经济衰退导致的融资困难、全球下的企业管理不利、加之来自中国太阳能企业的有力竞争等等，使得美国太阳能产业面临危机。产业和企业始终是美国贸易政策的主宰者，而对于美国政府和政治家，似乎除了启动贸易保护，别无选择。

(四)反倾销法提供了重要保护伞

美国是制度霸权强国，尽管是世界贸易组织 (WTO)的成员国，但国内立法，特别是反倾销法的效力，一直高于WTO，具有明显的产业保护意图。美国的反倾销法已经成为其国内生产商贸易保护和阻止进口竞争的有力武器。美国反倾销的制度体系完全背离了公平贸易的理论假设。特别是归零 (Zeroing In)原则②当把产品在美国市场的销售价格和计算出的“正常价值”进行比较时，美国采用的是“归零原则”。即当某种产品的正常价值高于其美国市场的销售价格时，这个差额就被视为倾销额;而当产品的正常价值低于其在美国市场的销售价格时，则认为该产品倾销额为零，而不是实际计算出负的倾销额 (即不存在倾销甚至对美国竞争者有利)。然后，将所有产品的倾销额相加，再除以总出口数量，得出总倾销幅度。结果，归零原则在方法本身设计上就消除了“负倾销幅度”，等于制造出较高的平均倾销，最终成为仲裁反倾销的依据。的适用，更是以严重不公正的方法扩大了反倾销税的计算和征收，造成了更大的贸易障碍。因此，美国学者多年呼吁剥夺商务部使用的这种计算方法上的怪招，降低总体倾销幅度①Daniel Ikenson，“US to Comply with WTO Ruling on Zeroing”，CATO Institute，Feb.20，2007.。

尽管多年来欧盟、日本和其他国家不断向WTO争端解决机制起诉美国反倾销计算方法的不公平，WTO上诉机构曾多次裁定美国在与欧盟多个反倾销案例中实施的“归零原则”违反了WTO的反倾销协议和GATT，但美国始终拒绝执行WTO上诉机构的裁定。直到2012年2月6日，美国贸易代表宣布与欧盟和日本就“归零原则”争议达成一致。商务部在正式发布新规则时宣称，在特殊且确有必要的情况下，商务部有权采取其他方法，从而为重启“归零原则”留下了政策余地。

除了国内立法外，美国还是WTO贸易争端解决机制最积极的使用者。既是积极的上诉方，也是主要的被诉方。根据WTO的数据，至2013年1月，美国是104个贸易争端的起诉方，119个贸易争端的被诉方，100个贸易争端的第三方。在美国被诉的119个争端中，起诉美国反倾销法违反了WTO反倾销法的案例占到45个。美国运用WTO争端解决机制的经验之一是美国为起诉方往往胜诉，美国被诉则往往败诉②Stuart Malawer，“The US and the WTO：Lessons Learned for the Trade Litigation and Global Governance”，Virginia Lawye，Vol.32，2003.。自中国加入WTO以来，中美贸易在反倾销、反补贴、知识产权和人民币升值等方面的争端不断增多，与美国业已存在的制度性贸易保护及其贸易政治密切相关。

上述背景决定了中美光伏贸易纠纷的复杂性。但与以往案例不同，此案例涉及的利益集团和利益攸关者出现了明显的多元化倾向。

三、利益集团分化的三大阵营

光伏产品是新能源产品，在美国“双反”调查中，类似的“朝阳产品”以前并不多见。将此案作为美国对华贸易政治的典型案例，除了政治和经济的复杂性之外，还因为此案在美国国内的利益集团内部也存在很大分歧和争议，对华“双反”实际上并没有得到美国商界的一致支持。在美国，与此案有关的利益集团大致可以划分为三大阵营：支持者、反对者，还有夹缝中的利益攸关者。

(一)第一阵营：起诉方和支持对华反倾销的利益攸关者

在这一阵营里的利益集团主要是美国制造商和制造商协会，具体包括：

1．美国光伏制造商

以SolarWorld为代表的美国国内太阳能产品制造商，是中国太阳能电池板和太阳能模块在美国市场的直接竞争者。根据ITC的数据，2011年美国消费的所有光伏模块中有57.4%来自于中国。2010年以来，有七家美国太阳能制造公司先后倒闭或缩减规模，因此这一阵营里的利益攸关者将产业下滑甚至倒闭归因于中国进口的激增。SolarWorld等认为，从2008年至2010年，从中国进口的晶硅太阳能电池和面板的增量超过300%。而仅2011年7月的进口量就超过了2010年一年。在2011年前8个月里，中国出口到美国的总量高达16亿美元。大批公司的倒闭和经营规模的缩减造成太阳能产业的大量失业。在亚利桑那州、加利福尼亚州、马里兰州、密歇根州、纽约州和宾夕法尼亚州，中国为瓦解美国太阳能产业而发起的倾销战已经使成千上万的美国人失去了工作①SolarWorld and coalition of U.S.solar manufacturers petition to stop unfair trade by China’s state－sponsored industry，Group led by SolarWorld aims to stop loss of U.S.manufacturing and jobs，Washington，D.C.，Oct.19，2011.http：//www.solarworld－usa.com/news－and－resources/news/domestic－solar－manufacturers－petition－to－stop－unfair－trade－by－china.aspx．。

SolarWorld在诉讼中宣称，中国的金融机构、公共事业机构和与太阳能产业相关的其他机构均由政府控制，使得太阳能产品制造商能够全面利用土地补助、合同签订、贸易壁垒和供应链补贴等各方面的便利来降低产品价格，增加出口优势。因此进一步辩称，中国光伏产品的价格优势来源于大量的政府补贴和资助，这些补贴使得中国的制造商具备了向美国市场进行倾销的能力，“美国太阳能制造商能够跟任何中国制造商竞争，但是不能和整个中国政府竞争”②US Manufacturers of Solar Cells File Dumping and Subsidy Petition Against China，Illegal Practices by China Government and State－ Sponsored Producers Cause Bankruptcies，Plant Shutdowns，Job Losses in US Solar Market.CASM Release，October 19，2011.http：//www.americansolarmanufacturing.org/news－releases/10－19－11－casm－files－illegal－dumping－subsidy－petition.htm．。

俄勒冈州参议员罗恩·怀登 (Ron Wyden)③罗恩·怀登 (Ron Wyden)是参议院金融委员会下属国际贸易、关税和全球竞争委员会主席。的办公室发布了一份政策概要，指出中国太阳能制造的增长是得益于中国的“十二·五规划”，规划中对太阳能产业的补贴鼓励了太阳能板和太阳能模块的生产和出口，使他们能够进行低价倾销。

对华反倾销的其他支持者也认为中国政府参与倾销违背了WTO规则，最终会造成中国制造垄断太阳能市场。如果这种垄断是市场优胜劣汰的结果，则无可厚非;但是如果是政府补贴的结果，就意味着中国的政府官员决定着哪家公司和哪种技术占领全球市场，将会带来诸多问题④Melanie Hart and Kate Gordon，5 Myths and Realities about U.S.－China Solar Trade Competition，Our Nation Cannot Capitulate to China’s Solar Technology Ambitions，May 16，2012.http：//www.americanprogress.org/issues/green/news/2012/05/16/11592/5－myths－and－realities－about－u－s－china－solar－trade－competition.。

2．美国太阳能制造业协会

美国太阳能制造业协会 (Coalition for American Solar Manufacturing，以下简称CASM)由七家美国太阳能电池和模块制造公司组成，代表绝大部分美国多晶硅太阳能电池和太阳能面板制造商的利益。CASM认为，近年来世界太阳能市场价格下降了40%，中国太阳能制造和出口的繁荣是造成价格下降的首要原因。因为在过去的三年里，中国在全球太阳能市场所占的份额已经从10%激增到60%。CASM认为，近几年来中国产太阳能模块价格骤降50%，超出了任何原材料的价格变化。此外，太阳能市场非常强劲，2010年和2011年需求每年增长100%，正常来说需求增加会迫使价格上升。因此，原材料和需求变化都不是导致价格骤降的原因，而是中国的廉价光伏产品涌入美国市场，用低于成本30%–250%的价格抵消了需求增长本应带来的价格上涨。2011年美国太阳能制造业的损失高达1.7亿美元，“中国的倾销和补贴显然已经伤害了美国的太阳能产业，中国已经依靠直接损害美国企业占领了相当大部分的市场份额，反倾销和反补贴税的生效显然是非常重要的”①参见Stage Set for new episode in US－China solar flap，Platts inside energy，October 1，2012.http：//www.platts.com.。

(二)第二阵营：反对对华反倾销的利益攸关者

在这一阵营里的主要是美国安装和零售商及其行业协会，具体包括：

1．美国平价太阳能联盟

美国平价太阳能联盟 (Coalition for Affordable Solar Energy，以下简称CASE)及其同盟 (包括美国安装商、开发商、主要系统平衡运营商等)主要致力于太阳能在美国的普及，主张平价太阳能对美国的太阳能产业、经济和环境均有利。CASE会员包括190个太阳能公司，其中包括太阳能面板制造商、太阳能开发商、系统所有者、零售商、安装商、工程师和参与创新、工程、生产的公司，涉及就业人数占美国太阳能产业的97－98%。CASE认为自由贸易和产业竞争对太阳能发电的普及至关重要，因此强烈反对对华征收反倾销税和反补贴税。

事实上，美国是太阳能产品的净出口国，每年向中国的出口净额达2亿美元，向全世界出口净额约为20亿美元②Gary Clyde Hufbauer and Martin Vieiro，US Anti－Dumping Duties on Chinese Solar Cells：A Costly Step，May 25，2012.http：//www.piie.com/blogs/realtime/?p=2900．。美国市场上太阳能电池、模块和面板价格的提高将减少太阳能安装需求，进而增加失业。因为太阳能电池、模块和面板制造处于整个太阳能产业链的上游，而太阳能产业的劳动力大部分分布在下游太阳能安装领域，2012年从事太阳能安装的就业人数占整个太阳能产业总就业人数的比例高达48%③NationalSolar Jobs Census 2012， The Solar Foundation， November 2012， p17. http：//www.thesolarfoundation.org/sites/thesolarfoundation.org/files/Final% 20TSF% 20National% 20Solar% 20Jobs%20Census%202012%20Web%20Version.pdf．，因此安装需求的减少将带来更多的失业。CASE委托著名咨询公司The Brattle Group做了一项研究，该研究指出，如果征收50%的关税，即使将生产领域的就业增加计算在内，也将导致美国在2014年失去14877至43178个就业岗位。此外，2010年美国向中国出口大约8.63亿美元的多晶硅，因贸易战导致该部分出口的减少将使失业额外增加10881人，从而使得总失业人数达到6万。

2．太阳能安装企业

太阳能安装企业认为，中国进口的太阳能面板已经使众多美国家庭有能力安装太阳能系统，美国市场上太阳能面板价格的提高将直接提高安装成本，从而减少太阳能安装需求，影响国内安装企业的利益。

即使通过征收关税迫使中国进口的太阳能面板价格提高，安装企业也会选择市场上最便宜的太阳能板，这些太阳能面板往往来自台湾、韩国等低成本国家和地区，国内太阳能面板制造企业的困境仍然存在，因此SolarWorld和其他美国多晶硅太阳能板制造商无法与外国制造商竞争的真正原因在于其自身。

太阳能利用成本的提高也将影响到可再生能源的发展前景。太阳能安装企业和其他关税反对者认为，太阳能要想与化石燃料平起平坐，唯一的办法是保持低价，而保持低价的唯一办法是保证中国低价产品的进口。只要有利于太阳能能源的发展，“不必在意是否是中国政府造就了这种低价，也不必深究是否确实违背了国际贸易法规”①Melanie Hart and Kate Gordon，5 Myths and Realities about U.S.－China Solar Trade Competition，Our Nation Cannot Capitulate to China’s Solar Technology Ambitions，May 16，2012.http：//www.americanprogress.org/issues/green/news/2012/05/16/11592/5－myths－and－realities－about－u－s－china－solar－trade－competition.。

然而，在美国现行的反倾销和反补贴法律框架下，相关进口惩罚性关税产品的下游使用者 (太阳能安装企业、项目开发商等)在美国国际贸易委员会的听证中没有相应的法律地位。一旦征收惩罚性关税，他们无法主张自己可能遭受的损失，从而不得不为进口光伏产品支付惩罚性关税，成为关税的实际支付人②Gary Clyde Hufbauer and Martin Vieiro，US Anti－Dumping Duties on Chinese Solar Cells：A Costly Step，May 25，2012.。因此本案涉及的经济利益有两个对立面：一是低价的外国产品对SolarWorld等国内相关竞争企业的影响，二是惩罚性关税对太阳能安装和项目开发等下游企业可能产生的不利影响。因为对后者来说，较低的太阳能电池板价格意味着较低的项目开发成本，而这些开发商是中国光伏产品进口的受益者。

3．供应链和零售商

以SunEdison为代表的美国光伏产品零售商是中国进口光伏产品的直接购买者，对华反倾销和反补贴税的征收将直接提高美国市场上光伏产品的价格，使零售商面临两种选择，或者保持售价不变压缩自身利润，或者跟随市场价格提高售价减少销售量，两者都会损害零售商的既得利益。

SunEdison认为，美国太阳能产业发展迅速，目前面临的挑战不是来自中国，而是如何实现与其他传统能源利用的成本大致相当。SolarWorld的商业活动遭受重创的原因也并非中国，而是因为“它不当的商业决策和对美国太阳能价格的运作缺乏认识”③Sun Edison，US Solar Companies Oppose Anti－Dumping Complaint In Hearing，Posted by Kathleen Zipp on Thursday，October 4，2012.http：//www.solarpowerworldonline.com/2012/10/coalition－for－affordable－solarenergy－briefing－on－itc－hearing.。同时，贸易战对于美国的太阳能产业毫无益处，如果ITC关注的是美国整个太阳产业是否受到损害，则应该采取更为公平的立场。

中国太阳能光伏产品的价格降低是因为生产力的提升和多晶硅价格的下降。实际上对于任何高科技产业，随着竞争加剧，单位成本随之下降都是一种趋势，这是规模经济的效应。太阳能产业也不能回避这一客观规律。

(三)第三阵营：夹缝中利益受损的第三方

在这一阵营里的主要是美国太阳能产业联盟、上游多晶硅和设备供应商以及消费者和用户。具体包括：

1．太阳能产业联盟

太阳能产业联盟 (Solar Energy Industries Association，以下简称SEIA)拥护以贸易规则为基础的全球贸易体系，认为诉讼是维持全球贸易自由和公平的重要方面，一个国家有调查不公平贸易行为的权利，但应合理使用反倾销反补贴诉讼等强制机制。针对太阳能产业日益增加的贸易纠纷，中美两国政府应该共同努力以便早日达成共识。

SEIA认为，美国太阳能市场的增长离不开稳健而灵活的能源政策和激励机制。合理有效的税收激励机制对于促进国家能源目标的实现和鼓励私人领域投资新能源非常有效。自从2005年的投资税抵免 (Investment Tax Credit，即商业和个人投资太阳能可以享受30%税收优惠)和2009年的1603财政资助计划实施后，美国太阳能安装增加了七倍，消费者的成本显著下降，并且逐步形成了雇佣超过十万人的产业价值链①Rhone Resch，Hearing on “China and Clean Energy”，Senate Energy and Natural Resource Committee，June 14，2012.http：//www.seia.org/research－resources/seia－statement－china－clean－energy．。这些激励措施使得美国获得了巨大的能源、经济和环境利益。因此，诉讼和贸易救济不是兼顾美国太阳能制造商和消费者两方利益的选择。在全球贸易体系下，同样重要的是对话和协商，避免贸易纠纷升级符合国内太阳能制造企业的利益，因此诉讼和贸易救济措施的使用应该明智而慎重。

2．上游多晶硅和设备供应商

美国是多晶硅和太阳能产品制造设备的净出口国，2010年美国向全球多晶硅净出口额高达23亿美元，向中国净出口高达8.73亿美元;制造设备全球净出口额达9.76亿美元②U.S.Solar Energy Trade Assessment 2011：Trade Flows and Domestic Content for Solar Energy－Related Goods and Services in the United States，A GTM Research Study，August 2011.http：//www.seia.org/sites/default/files/resources/GTM － SEIA%20U%20S%20%20Solar%20Energy%20Trade%20Balance%202011.pdf．。向中国出售多晶硅的美国公司大都支持第二阵营，反对对华反倾销。但在具体游说行动中，这些上游企业难有作为，只能被动受困于贸易政治的夹缝中间。部分企业反对“双反”并不是因为它们支持中国，站在中国一方，而是因为担忧一旦开征反倾销税和反补贴税则会引发中美贸易战，那么，在中国可能选择的报复措施中，这部分企业还会被动地成为报复措施的实施目标。

3．美国消费者

如果反倾销和反补贴税提高了中国制造的太阳能电池和面板的价格，那么美国消费者就不能再消费廉价的太阳能产品，成为最终受害者。正如2009年的轮胎特保案一样，消费者总是不得不承担由于贸易限制和特别关税而增加的消费成本。根据SEIA的报告，轮胎特保案后，美国消费者因轮胎保护性关税而不得不支付更高的价格，结果2011年由此带来的经济损失高达11亿美元。

对于主张环保和清洁能源的美国消费者而言，他们已经成为实实在在的替罪羊，而如前所述，因为美国利益集团的强大，消费者利益并不是美国贸易保护的目标。这使得消费者在贸易纠纷中始终处于夹缝之中，既无能为力，也不得不承受利益集团政治博弈的任何结果。

四、启示

中美贸易纠纷已经成为常态，中美贸易政治正在变得更加复杂。美国根深蒂固的国会政治和利益集团政治在中美贸易中的表现会随着中国崛起愈加突出。依据美国宪法，国会掌握着贸易政策的最终决定权，美国的国会政治、利益集团政治和贸易政治都将延续下去。

通过以上分析我们也应该看到，在对华贸易政策上，美国利益集团之间也存在分歧。在中美太阳能光伏产品贸易纠纷中，包含了一个产业链上的每个利益攸关者，既有生产商、安装商、开发商和供应链零售商，还囊括了CASM、CASE、SEIA等众多行业协会和特殊利益集团。这些利益攸关者的特殊利益不同、策略和游说目标也不同。其中CASM代表美国太阳能光伏产品制造商寻求贸易保护，而CASE则本着保护下游安装和零售企业的原则，希望太阳能光伏产品维持低价。因此，各利益集团之间的博弈，将在今后的中美贸易纠纷中更多地展现出来。美国对华贸易政策的取向，也会更多地取决于各特殊利益集团的经济实力和政治游说能力的相互竞争。

我国光伏产业既是新兴产业也是具有全球竞争力的产业，但产业发展受到重挫的主要原因不是产品的竞争力，而是企业间低价竞争诱发欧美反倾销、企业对美国贸易缺乏战略所导致的。因此，中国要赢得反倾销，赢得贸易竞争力，不仅要在完善自身竞争制度和产业政策方面努力，还要现实地解读在美国的那些具体的利益攸关方。要能够与那些支持中国贸易的利益集团形成合力，并逐步学会与美国相关利益集团建立产业联盟，开展合作与交流。产业间的商务外交将有助于规避美国的国内的政治和制度性贸易保护，有利于我国企业进入美国市场。中国政府部门和主要产业应当共同筹划具体的贸易策略应对美国的利益集团政治，随着中美经济依存度的加强，中国企业和产品竞争力的实现必须以贸易制度和国家竞争力为前提，中国开放经济的内涵不仅是开放市场，还要保护国家和企业利益的实现。