房产税社会化的三维视角及政策建议

胡建美

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

一、房产税社会化的内涵及其必要性

税收是联系公民与国家的最直接、最宽泛的纽带。合理的税种、税率有利于经济发展，财富增加，财政增收；但不良的税收，不但难以筹集足够的财政收入，诱发财政危机，甚至威胁国家稳定与安全。因此，税收问题不仅仅是一个筹集财政收入的问题，也不只是一般意义上的经济问题，其社会属性凸显。房产税是以房屋为征税对象，向产权所有人征收的一种直接税。在当前房地产市场波动剧烈、社会贫富差距拉大、地方政府主体税源缺失的形势下，房产税被赋予了很多的期待，并将在很大程度上影响固有的利益格局。2011年初，上海、重庆两地先后颁布《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》和《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》，我国开始了房产税改革的试点工作。然而，经过两年试点后，房产税扩围遭遇尴尬，业内人士普遍认为房产税试点收效甚微。那么，收效不显的原因何在呢？本文认为，十分重要的一点便是房产税社会化没有到位。所谓的房产税社会化，是社会个体对房产税的认识与适应并逐步内化为自觉行为的过程。换句话说，就是房产税的征纳不仅是政府独自决策的问题，作为社会个体的纳税人是否能有效地参与其中，至关重要，某种程度甚至决定着改革的成败。

房产税社会化受国家税收文化、经济发展阶段、国家政策方针、税种属性以及社会舆论、纳税个体对税收的认知程度等的影响。房产税作为直接税，其征缴社会化的必要性体现在以下几个方面：

首先，房产税社会化是我国经济社会发展的必然要求。熊彼得曾经指出，现代国家一般为税收国家，国家征税的目的在于满足公共需要；国家也只能以税收作为唯一的财政来源。我国是一个有着几千年封建农业史的国家，“普天之下，莫非王土”，农民种田缴粮被认为是天经地义的事。新中国成立以来，尤其是随着我国工业经济的发展，我国从农业型社会向工业型社会转型，从“自产国家”向“税收型国家”过渡，一方面，我国民众的自觉纳税意识不强；另一方面，我国目前的税收征管机制是建立在对间接税征收的基础上，即使是个人所得税这种直接税，也是施行代扣代缴方式，因此，房产税的征收社会化过程，是培育民众纳税意识，增强房产税税种有效性的过程。

其次，房产税社会化是财政体制改革的必然结果。1994年分税制改革以来，形成了地方以营业税为主体的财政收入体制。然而，随着2012年“营改增”的试点并扩围，地方主体税种改革面临“倒逼”情势；同时，土地财政退出“历史舞台”，地方债务风险加大，且缺少社会化监督，因此，建立现代化税制、完善制度建设是财政体制改革的必然要求。从地方财政收入的可持续发展来看，房产税终将成为地方的一大主体税种。房产税的改革必须通过系统的、深入的改革，重建“社会化”的游戏规则。

再次，房产税社会化是税收史经验借鉴的必然选择。从税收法治史来看，“无代表则无税”、“未经承诺不得征税”的思想自1215年英国《大宪章》之后即逐渐形成了。在随后1789年法国大革命以及1776年美国独立革命战争，税收无不成为战争的导火索。因此，温总理精辟地总结到，“其实一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”房产税涉及到千家万户的实际经济利益，属于实实在在的“国计”和“民生”的重大问题。从房产税征收已有百余年历史，做法成熟的澳门成功案例来看，注重完善纳税人的利益保障机制，特别是建立健全体现公众参与和民主协商精神的房屋应税价值评估机制，确保评估结果科学、公正，从而为公众所接受。

二、房产税社会化的三维视角分析

维度一：房产税社会化的公众参与

所谓公众参与是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为，它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。

2011年，在房价的一片“涨”声中，以及调节收入和财富差距的呼声下，上海和重庆的房产税开始改革。虽然涉及的征税对象是重庆的高端房产和上海的部分新增房产，数量有限，但是两地的房产税新政，从酝酿到公开，不但没有公开征询纳税人意见，甚至到政策公开的前天，广大纳税人都不知情，更不用说将房产税立法。那么，房产税社会化的公众参与究竟包括哪些呢？

首先，在政策制定方面，虽然由于受我国经济与社会发展阶段的限制和历史惯性的影响，普遍认为，国务院和地方行政机关较之于全国人大或地方人大决策更具有效率。但是纳税是从国家税收的最终承担者——纳税人口袋中掏钱，尤其是直接税，既便律定例成，纳税人还有缴与不缴的“议价权”。以我国20世纪80、90年代的农业税收缴为例，由于部分地方政府的农业税附加超出部分农民的经济承受范围，因此，农民选择用“弱者的武器”——软拖硬抗拒缴农业税。首先是部分特困的农民无力承担而不缴，然后扩大到部分的强硬派有钱也不缴（因为有例不缴也行），最后扩大到大部分原来缴税积极的农民也拖欠农业税。与农业税不同的是房产税具有的累进效应，而且将来是地方筹集财政收入重要来源的税种，因此，从开征到扩围，必须充分尊重民意，让民众参与进来，获得民众的认可与支持，宁肯慢节拍，也不要跑偏。

其次，公众参与房屋计税价值评估。房屋计税价值的评估看似是一项具有很强专业性和技术性的作业。其实，低成本、高效率的计算机批量评估系统（CAMA）等现代技术手段，已经为多个国家和地区广泛采用。倒是对于评估结果，涉及到不同主体的利益，而且信息技术手段也不一定客观，因此，公众参与房屋计税价值评估则成为保障纳税人利益、畅通多方利益表达机制的不二选择。

再次，公众参与房产税征缴结果的监督。公众对房产税征缴结果的监督有利发现和纠正征缴过程中的错误和违法行为，是保障房产税征缴公平的重要举措之一；同时，也有利于公众自觉维护房产税征缴的公平、公正。

维度二：房产税社会化的房产信息公开

公开是公平、公正的前提和保障。信息公开是指政府和各种组织机构向公众公开或开放所拥有的信息，使其他组织机构和个人可以基于任何正当的理由和采用尽可能简便的方法获得上述信息。房产税改革的重点在信息公开，难点也在信息公开。

首先，政府信息公开。政府信息作为最重要的信息资源，涵盖全社会信息的80%，它既是公众了解政府行为的直接途径，也是公众监督政府行为的重要依据。在房产税扩围方面，政府需要公开的信息主要包括保障性住房、棚户区改造和中小套型商品房用地面积时空分布图表；廉租房、公租房、经济适用房、限价房等政策性保障住房的动态信息要及时公开和更新；同时，官员财产信息公开，其中包括手持政策决策和执行大权的政府官员。

其次，各种组织机构房产信息公开。长期以来，对国家机关、人民团体、军队、财政部门拨付事业经费的单位、宗教寺庙、公园等的自用房产免税，房产税改革后，这部分房产若被纳入征税范围，也要信息公开。

最后，家庭房产信息公开。家庭房产信息，不仅包括家庭常住住房信息，还包括非常住或经营用住房信息。因此，要摸清家庭房产信息，做到全面、详尽。

维度三：房产税社会化的立法保障

在西方，社会契约论的观点认为，为保障生命、财产的安全，人民以社会契约的方式产生国家，并以牺牲自己的财产即支付税款为代价，这就是权利的成本。而税收法定以及立法保障则成为制约国家权力演化为“利维坦”的利器。其主要包括：

第一，课税要素法定原则。即课税要素必须且只能由代议机构在法律中加以规定，并依此确定主体纳税义务的有无及大小；同时，课税要素必须明确、细致，以避免出现不必要的歧义。

第二，稽征程序法定原则。关涉纳税人权利义务的程序法要素均必须由法律予以明确规定，税收行政机关必须严格依据法律的规定稽核征收，而无权变动法定课税要素和法定征收程序。

第三，责任追究法定原则。责任追究法定原则包括两方面：一是在稽征过程中，不能以权代法、以权压法，粗暴执法；要建立、健全民众房产税申诉机制，确保民众合法、正当利益不受侵犯；另一方面，对于无理拒缴、有意阻碍执法的纳税人，要明确各类具体违法行为应受处罚的细则，轻则罚款，重则追究其刑事责任，确保房产税收应缴必缴。

三、促进房产税征缴社会化的政策建议

（一）完善制度、拓宽渠道，实现公众充分参与

第一，充分发挥人民代表大会制度的优越性，扩大公众参与。人大及其常委会是权力机关，也是民意机关，是连接国家机关和人民群众的桥梁和纽带。在人大工作中注重扩大公民有序政治参与，最广泛地动员广大公民参与到房产税立法制定中来。

第二，拓宽制度化的公众参与渠道，提高公众参与的制度化和组织化水平。随着经济和社会的发展，公众表达自己的想法的方式方法越来越多，公共权力部门应因势利导，畅通公众参与渠道，逐步将其制度化、常态化，实现公共参与的程序化和规范化，保证公众参与的有效性和稳定性。同时，公共权力部门也应建立起制度化和规范化的回应机制，与公众之间形成良性互动，最大限度地满足和平衡各种不同的利益要求，提高公众参与的有效性。

第三，保障信息公开，确保公众全过程参与。在房产税税法制定、执行和监督的任何一个环节，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公众参与的广度和深度，以及公共权力部门的公信力。因此，必须保障信息公开，扩大、便捷公众知情权，确保公众全过程参与。

第四，培育公民的民主和法治精神，提高公众参与能力。公众参与房产税立法，是公众熟悉房产税税法的过程，也是公民民主和法治精神逐步提高的过程。同时，公众真正参与到房产税税法制定的过程也必须以公众的民主法治意识为前提，尊重法律、遵守法律，才能增强公众参与的能力，确保公众有序参与。

（二）树牢意识、政府主导，提高房产信息公开的透明度

第一，确立房产信息必须公开的意识。与房产税信息系统建立的难度相比，更困难的是破除害怕房产信息公开的意识障碍。以美国为例，几乎所有的住宅，只需要输入房屋地址，都可以在网站中查询到房屋包括账户、交易历史、结构、市场估价、历史价格，甚至业主房产税记录等具体信息。一方面，地方政府会主动提供该区域内与房产有关的“房屋账户历史、数字税收地图、豁免与减免信息”等。另一方面，个人住房的信息也被批准详细地公开。如微软公司总裁比尔盖茨的豪宅在著名的Zillow房产信息查询网站中，明确标注出这栋位于美国西雅图的华盛顿湖畔，占地面积约6600平方米、经过7年时间精心打造的湖滨别墅建筑，属于比尔盖茨和他的太太，于1995年与1996年分3次购入，根据2010年房产税预估值，建筑价值约为10316.4万美金，土地价格约为2312.1万美金，总和为12728.5万美金，约合人民币近8亿元。在香港，政府网站只需注册就能查询任意物业信息，不仅为公民全面提供相关的资料，更能防止违法占有双重福利。

第二，建立全国房产信息联网系统，分步公开房产信息。2010年4月17日，国务院办公厅发布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，提出：住房和城乡建设部要加快个人住房信息系统的建设。住房和城乡建设部随后要求，要在2011年10月底完成40个大、中城市的个人住房信息系统建设，并实现联网查询，到2013年，要实现全国住房信息系统联网。由于利益相关人太多，房产信息公开不可能“毕其功于一役”。笔者认为，先公开政府工作人员的房产，一方面，可以起到示范带头作用；另一方面，有利于防止手握实权的政府工作人员抬高房产价格。其次，公开拥有两套或两套以上的住房和高档住宅的家庭住房信息；再次，依次公开城市房产信息和农村房产信息。

第三，各级政府要成为辖区内房产信息公开的主导力量。从房产税征收的可持续发展看，房产税不仅将要成为地方财政收入的主要来源，而且房产信息的公开将成为政府信息公开的职责和职能。正如美国的政府“不公开信息属例外”一样，各级政府要成为辖区内房产信息公开的主导力量，而非利益相关的阻碍者。

（三）逐步化解、逐层推进，完善房产税社会化的立法保障

2011年，于上海和重庆启动的房产税改革试点的核心就是要对个人住房征收房产税，是对我国现行有效的法律——1986年国务院颁布的《房产税暂行条例》中明确规定的个人所有非营业用的房产免征房产税规定的突破；而且，其他与房产税相关的税种没有整合，因此，房产税立法难度大，涉及到全国人大的立法程序，程序上非常复杂。而且开征新税，不确定性增强。

因此，笔者建议，首先，删除“个人所有非营业用的房产免税”的规定，这样，即简化程序，又具可操作性。同时，对房产税实行累进税率。先对高端住宅和多套住宅的家庭房产超过一定数额的设定税率征税；其次，清理整合所有涉及房地产的相关税费后，逐步将城镇住房、农村住房纳入征税范围，并设定减征和免征房产，实现量能课税和公平税负，既保证纳税人的合法权益，又确保地方政府的财政收入。同时，建立和完善房产税征缴的责任追究机制立法，确保房产税改革有坚强的法律保障。

〔1〕季苏平.沪渝房产税试点满两年业内人士评价：收效甚微.http：//house.ifeng.com/news/detail_2013_02/15/22147563_0.shtml.

〔2〕冯克利等译，「澳」布伦南等著.《宪政经济学》[M].中国社会科学出版社，2004，P6.

〔3〕马骏.中国财政国家转型：走向税收国家[J].吉林大学社会科学学报，2011（1）.

〔4〕包振羽.澳门特别行政区的房屋税制度及其借鉴[J].税收经济研究，2011⑹.

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〔6〕范信葵.物业税评估制度的国际比较及借鉴[J].北方经济，2006（9）.

〔7〕刘剑文主编.民主视野下的财政法治[M].北京大学出版社，2006，P100.