新形势下深化收入分配改革的基本思路——基于财税法治的视角

俞光远

（中国财税法学研究会，北京 100000）

党的十八大报告提出，“到2020年全面建成小康社会”，“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”的宏伟目标①胡锦涛：《在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第17页。。收入分配不仅涉及国家、集体、个人三者利益分配关系，涉及中央与地方利益分配关系，而且关系到我国小康社会全面建成、城乡居民收入倍增计划的顺利实现。深化收入分配改革，调整收入分配政策，加快财税法治建设，注重财税法治创新，调整收入分配格局，缩小收入分配差距，不仅关系到经济结构调整和发展方式转变，而且关系到社会经济持续协调发展和国家的长治久安，对于全面建成小康社会，实现城乡居民收入倍增计划，维护社会公平正义，具有非常深远的意义。

一、深化收入分配改革刻不容缓

改革开放30多年来，我国经济持续快速增长，到2010年8月，我国国内生产总值已经超过日本，跃居世界第二位。期间我国收入分配关系发生一些重大变化：改革计划经济下收入分配制度，初步建立收入分配宏观调控体系和社会保障制度，逐步增加城乡居民收入。同时收入分配领域也出现了一些亟待解决的突出问题，主要是：宏观收入分配格局不合理，收入分配差距逐步扩大，收入分配秩序相当混乱，隐性非法收入急剧增大，部分群众生活比较困难。

（一）宏观收入分配格局不合理

1.财政收入占GDP的比重不断上升。近20年来，在劳动报酬和居民储蓄所占份额不断缩小的同时，预算内财政收入占国内生产总值的比重逐步上升，由1993年的12.3%上升至2007年的32.4%，由于金融危机的冲击2008年、2009年分别降为20.6%、20.4%，2011年又上升到22.0%。加上预算外收入、政府土地出让金收入，政府全部财政收入已经占国内生产总值的30%以上。

2.居民收入占国民收入的比重逐步降低。从初次分配看，根据有关部门数据计算，我国居民收入占国民收入的比重，已由1992年的66%下降到2008年的57.2%，下降8.8个百分点，2011年下降9个百分点以上。

3.劳动报酬占初次分配的比重不断下降。从劳动报酬来看，据有关部门数据统计，我国劳动报酬占国内生产总值的比重在波动中，由1992年的54.6%下降到2008年的47.8%，2011年为47%左右，其中2002年以后逐年下降。明显低于世界平均为50%-55%左右的水平。

（二）收入分配差距逐步扩大

1.城乡收入差距不断增大。根据有关部门数据计算，城乡之间居民收入差距，已由改革开放初期的1.8倍扩大到1995年的2.71倍，2009年又扩大到3.33倍，2011年在3倍以上。

2.行业收入差距明显加大。城镇单位就业人员平均劳动报酬最高行业与最低行业的差距，已由1995年的2.2倍扩大到2008年的4.4倍，2011年在4倍以上。其中，2008年最高的证券业是最低的畜牧业的15.2倍，是全国平均工资水平的6倍。

3.群体收入差距急剧扩大。据有关部门数据计算，5%的城镇高收入户与低收入户的收入差距由1995年的2.3倍扩大到2008年的4.5倍，2011年达到4倍以上；5%的农村高收入户与低收入户的收入差距由5.5倍扩大到5.6倍。一些企业负责人薪酬水平畸高，不少高管人员与普通职工收入相差数十倍，在发达城市一些垄断企业高管年薪是基层职工平均工资的上百倍，已引起企业职工和社会的强烈反响。

（三）收入分配秩序相当混乱

1.隐性非法收入急剧扩大。一是巧立名目滥发收入。有些部门、行业、企事业单位巧立名目，滥发制度外收入，一些事业单位自行发放的津补贴名目繁杂，标准不一，渠道混乱。二是利用可乘之机化公为私。一些部门、行业、企业高管利用经济转轨、企业改制之际，大肆侵吞公有资产、寻租腐败、市场操纵等，使得一部分政府和企业收入转化为私人收入。三是小金库问题屡禁不绝。有些部门、行业、企业、单位仍然不同程度的存在“小金库”及其变相现象，变大公为小公，变小公为个人，严重扰乱了收入分配秩序。近几年由纪委系统查处的有关案件就有上千件，涉案金额高达数百亿元。

2.同工不同酬问题相当普遍。由于工资待遇缺乏统一标准，造成严重的同工不同酬问题：一是不同行业、不同性质企业从事相同工种的职工收入差别较大，一些垄断行业普通岗位职工收入远超过市场同类人员的工资价位；二是农民工、临时工、劳务派遣工等与相同或相似岗位正式工的工资福利差别较大；三是一些地方同一城市不同层级机关事业单位收入差距明显，同城不同待遇问题比较突出。

3.侵犯劳动者报酬权屡见不鲜。一些企业随意确定劳动定额，迫使职工超时劳动，且加班不加薪。一些企业随意降低职工劳动报酬，拖欠或克扣职工工资，甚至欠薪逃匿，侵犯劳动者报酬权益的现象时有发生。

（四）税收调节收入分配功能弱化

1.直接税比重过低，调节收入分配功能薄弱。现行税制结构不合理，偏重于组织收入功能的增值税、消费税、营业税等间接税占全部税收收入的比重偏高，约占70%；而体现调节收入分配功能的所得税和财产税等直接税占全部税收收入的比重偏低，约占30%，这与国际上以直接税为主、间接税为辅的税制结构及其发展趋势正好相反。

2.个人所得税分项征收，调节收入差距乏力。实行分项征收，可以多次扣除费用，易使高收入者、多来源收入者分解收入、隐蔽收入，又不能对高收入者综合征收超额累进税，无法加大对高收入的调节力度，造成低收入者税负较重、高收入者税负相对较轻的现象。加之税收征管存在漏洞，使工薪阶层负担个人所得税税额的60%以上，难以有效发挥个人所得税的调节作用。

3.税制结构不健全，缺乏调节收入分配的有力税种。在西方发达国家普遍存在对调节收入分配力度较大的财产税，如房产税、遗产与赠与税等，但由于种种原因，目前在我国遗产与赠与税尚未制定出台，房产税的征收范围又太窄，难以加大税收对收入分配差距的调节作用。

产生收入分配上述问题的主要缘由：一是经济体制改革不到位，收入分配不公逐步扩大；二是收入分配改革滞后，收入分配政策不配套；三是社会保障制度不完善，调节收入分配力度有限；四是税制结构不合理，调节收入分配不得力；五是收入分配政策导向不明，收入分配秩序混乱。

二、明确收入分配改革总体目标，调整优化收入分配格局

根据党的十八大报告精神，现阶段深化收入分配改革的主要目标是：城乡居民收入实现倍增，收入分配格局趋于合理，收入分配差距逐步缩小，收入分配秩序明显改善。

（一）明确收入分配改革政策导向，逐步缩小收入分配差距

党的十八大指出，“实现发展成果由人民共享必须深化收入分配体制改革”深化收入分配改革，应以科学发展观为指导，以全面建成小康社会为目标，以缩小收入分配差距为重点：一要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，加强收入分配的宏观调控；二要建立城乡居民收入合理增长的机制，适当增加城乡居民收入，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，扭转这“两个比重”不断下降的趋势；三要建立缩小收入分配差距的机制，加大个人收入分配调节力度，合理调节收入分配格局，着力提高低收入者的收入，努力提高中等收入者的比重，有效调节高收入者的过高收入，逐步形成中等收入者占多数的分配格局，在稳定提高居民收入的基础上，缩小收入分配差距，防止两极分化，坚持走共同富裕的道路。

（二）合理调整收入分配格局，城乡居民收入实现倍增

党的十八大提出，“提高居民收入在国民收入中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”合理调整收入分配格局，一要逐步调整政府、企业与居民的收入分配关系。要将城乡居民收入年均增长速度和“两个比重”的提高幅度作为政府主管部门的约束性指标列入国家五年发展规划，适当降低财政收入占国民收入的比重，控制财政收入过快增长，利用结构性减税机会，适当降低企业、居民的税费负担，逐步增加城乡居民收入。二要继续加大对“三农”的支持力度。实行更加倾斜的支农惠农政策，特别是加大财税对“三农”的支持力度，完善财政对农业补贴和价格支持政策，适当提高粮食最低收购价格，逐步提高农村扶贫标准，同时积极引导农村富余劳动力向城镇有序转移，促进农民增产增收。三要尽快健全职工工资正常增长机制，逐步提高最低工资标准。

（三）加快健全社会保障体系，有效缓解城乡贫富差距

党的十八大提出，“统筹推进城乡保障体系建设”。健全社会保障体系是收入分配的调节器，社会保障覆盖面扩大到城乡全体劳动者，不仅可实现劳动者劳动报酬的大幅增长，而且可有效缩小贫富差距。加快社会保障体系建设，到2020年全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系：一要不断扩大社会保障覆盖面。调整基本养老保险制度、基本医疗保险制度、最低生活保障制度的参与范围，提高社会保险的统筹层次，逐步将社会保障扩大到乡镇农村，惠及全体城乡居民。二要收缴社会保障费改为征收社会保障税。通过征收社会保障税，替代现行社会保障收费办法，提高社会保障收入的征收效率，确保社会保障基金的稳定来源，促进社会保障资金的有效使用。三要加大对社会保障的财政投入。加快公共财政体系建设，促进财政转向公共服务职能，调整财政支出结构，加强公共服务功能，促使财政资源更多地用于改善民生和社会福利事业，增强城乡居民的公共福利和社会保障。

（四）整顿收入分配秩序，维护社会公平正义

党的十八大指出，“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。”整顿收入分配秩序，必须真正做到：有力保护合法收入，合理调节过高收入，有效规范隐性收入，坚决取缔非法收入。为此，一要强化垄断行业收入分配监管。适当降低垄断行业市场准入门槛，逐步引入市场竞争机制，同时制定垄断行业收入分配改革总体方案，建立垄断行业与社会平均水平调查监控制度，加强对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控，严格控制其收入的不合理增长，减少行业分配不公现象。二要严格国有资本收益管理。完善国有企业负责人薪酬分配监管办法和职位消费管理制度，合理确定高管层收入与普通职工收入的适当比例关系，加强国有企业高管薪酬管理，提高透明度，便于职工监督。三要维护劳动者报酬权益。采取切实可行的有效措施，解决同工不同酬问题，健全劳动力市场工资指导价位制度，扩大其覆盖的行业、企业类型和工种范围，引导缩小不同行业、企业相同工种的工资差距。四要加大资源税的调节力度。逐步扩大资源税的征收范围，适当提高资源税的负担水平，合理调节企业因资源优势获得的级差收益。

三、加强财政法治建设，强化财政分配宏观调控职能

加强财政法治建设，必须强化财政分配调控功能，充分发挥财政宏观调控作用。现阶段加强财政法治建设，强化财政宏观调控职能的重点应当是：理顺财政分配关系，加快财政法治建设，加强财政宏观调控职能，加大收入分配调节力度，缩小收入分配差距，加快发展方式根本转变，促进小康社会全面建成。其主要内容包括以下几方面：

（一）及时制定中央财政与地方财政关系法，理顺和规范财政分配关系

规范财政分配关系是调节财政分配的重要前提。合理调节财政分配，必须理顺政府间的分配关系，首先理顺中央财政与地方财政间的分配关系。党的十八大指出，“加快财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。为了理顺政府间财政分配关系，合理调节各级政府财力分配，构建中央和地方财力与事权相匹配的体制，必须制定中央财政与地方财政关系法。

制定中央财政与地方财政关系法：一要按照集权和适当分权相结合的原则，合理划分中央政府与地方政府之间的事权和财政支出范围，中央政府主要负责全国性的事务，地方政府主要负担地方性的事务；二要按照受益范围原则、公平与效率兼顾原则，划清由中央政府承办的事务、由地方政府承办的事务、由中央承办地方协助的事务、由地方承办中央资助的事务，在此基础上明确各级政府的行政管理权限、经济管理权限、科教文卫等事业发展方面的权限；三要按照财权、财力与事权相适应的原则，明确划分中央财政、地方财政与事权相匹配的财权、财力，理顺中央财政与地方财政的分配关系，确保各级财政正常履行相应职能和提供公共服务的基本需要。

（二）抓紧制定财政转移支付法，促进财政公共服务均等化

促进财政公共服务水平均等化既是财政分配的主要目标，又是公平收入分配的有效途径。党的十八大提出，“完善促进基本公共服务均等化……的公共财政体系”。为了合理调节财政分配，公平收入分配，实现财政公共服务均等化目标，缩小收入分配差距，必须抓紧制定财政转移支付法。

制定财政转移支付法：一要改革目前的财政转移支付办法，以公共服务支出均等化为目标，将“基数法”改为“因数法”，采用规范化、公式化的计算方法，测算出标准收入和标准支出及其差额，并根据各地的实际情况，核定各地转移支付的规模，健全规范转移支付办法，减少转移支付的随意性，提高透明度；二要在规范转移支付办法的基础上，尽快制定财政转移支付法，促进财政转移支付的规范化、法制化，逐步实现公共服务支出均等化；三要逐步扩大财政转移支付的规模，加大对中西部地区转移支付的力度，提高中央对地方的一般性转移支付的比例，适当降低专项转移支付的比例，以加强地方政府自主使用财力的能力，增强欠发达地区财政的造血功能，促进区域经济持续协调发展。

（三）全面修改预算法，合理调节预算分配

理顺预算分配关系，合理调节预算分配，既是深化收入分配改革的重要内容，又是公平收入分配、缩小收入分配差距的必要途径。十八大报告提出，“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。”为了理顺预算分配关系，合理调节预算分配，缩小收入分配差距，必须全面修订预算法。

全面修订预算法：一要正确处理效率与公平的关系，按照初次分配和再分配都要兼顾效率和公平、再分配更加注重公平的原则，理顺预算分配关系，调整预算收支结构，通过预算的初次分配和再分配，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重；二要加大对“三农”、低收入部门和贫困地区的投入，运用财政支出、税收、财政补贴、转移支付等多种财税杠杆，调节不同部门、不同地区之间过大的收入差异，着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，促进由少数先富转向共同富裕；三要将实践证明成功的预算改革成果，如政府采购改革、部门预算改革、转移支付改革、国库集中支付改革等，用法律形式固定下来，巩固改革成果，精简预算级次，改进预算编制，加强预算管理，提高预算效能；四要将各级人大加强预算审查监督的成功经验纳入预算法，明确人大审查监督预算的重点内容，加强人大对预算的实质性审查，严格预算调整行为，加强预算超收收入使用监督，强化预算监督管理，严肃预算约束，提高预算资金的使用效益；五要增强预算公共服务功能，加大对科教文卫、环境保护、社会保障等社会服务的公共投入，使全体城乡居民都能共享改革发展的巨大成果。

（四）抓紧制定部门预算法，加强部门预算审查监督

部门预算既是国家预算的有机组成部分，没有部门预算，国家预算是不完整的预算；部门预算又是细化政府预算的重要内容，缺乏部门预算，政府预算就缺乏透明度和可操作性。实行部门预算改革，不仅有效增强了国家预算的完整性、综合性和科学性，而且大大增强了预算的透明度，有利于加强人大对预算的审查监督。为了巩固部门预算改革成果，规范部门预算管理，必须制定部门预算法。

制定部门预算法，一要理顺部门预算分配关系，合理调节部门预算分配，规范部门预算监督管理，严格部门预算约束；二要将部门预算改革的成功经验用法律形式固定下来，明确部门预算的适用范围、编制原则、审查监督、资金管理等的要求；三要将部门预算内外收支综合起来，统一编制到部门预算中来，增强部门预算的完整性和科学性；四要增强部门预算的公开性和透明度，加强人大对部门预算的审查批准，调节部门收入分配差距，加强部门预算监督管理，提高预算资金使用效益，促进各部门、各方面持续协调发展。

（五）及时制定财政补贴法，调整优化财政补贴

改革完善财政补贴制度，既是改革财政分配制度，加强依法理财的重要内容，又是合理调节财政分配，促进各方面、各地区均衡发展的重要手段。党的十八大指出，“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度”，“加大强农惠农富农政策力度”。为了改革完善财政补贴制度，加大财政对“三农”和欠发达地区的补贴力度，必须制定财政补贴法。

制定财政补贴法：一要改革完善财政补贴管理制度，划分财政补贴管理权限，规范财政补贴的来源、规模、使用方向，明确财政补贴管理的原则要求、监督检查；二要适当增加财政补贴规模，合理调整财政补贴方向，不断优化财政补贴结构，提高财政补贴资金使用效果；三要加大对农业、农村、农民财政补贴力度，加快发展现代农业，增强农村活力，逐步缩小城乡差别，促进城乡居民共同富裕；四要加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区财政补贴力度，促进欠发达地区增强造血功能，加快区域经济均衡发展。

（六）抓紧制定财政监督法，遏制违法乱纪活动

强化财政依法监督管理，既是加强依法理财、依法治税的迫切需要，又是严肃财经法纪，遏制违法乱纪活动的重要手段。党的十八大提出，“规范收入分配秩序。”为了严格财政监督管理，严肃财经法纪，促进依法理财，提高财政资金的使用效益，必须制定财政监督法。

制定财政监督法：一要明确财政监督的适用范围、基本原则、主管机关，规范财政监督的实施主体、重点内容和运行程序；二要加强财政监督管理，严格依法理财，强化财经法纪；三要整顿规范收入分配秩序，堵塞国家收入流失，严厉打击非法暴富活动，坚决取缔非法收入，从源头上遏制违法乱纪活动，促进收入分配秩序的根本好转，同时保护合法收入，增加低收入者的收入，调节过高收入，为全面建成小康社会提供良好的法治环境。

四、加强税收法治建设，强化税收调节收入分配功能

加强税收法治建设，充分发挥税收分配调节作用，必须合理调节税收分配，核心在于公平收入分配。这既是调整优化税制结构，加快税收法治建设的主要目标，又是加大对收入分配的调节力度，缩小收入分配差距的重要手段。党的十八大指出，“……形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。现阶段加快税收法治建设，强化税收调节收入分配功能的重点应当是：调整优化税制结构，加大收入分配调节力度，缩小收入分配差距，促进发展方式转变，加快小康社会全面建设。其主要内容包括以下几方面：

（一）全面修改个人所得税法，加大收入分配调节力度

个人所得税是对个人所得额征收的一种直接税，是调节收入分配的有效手段。为了充分发挥个人所得税对收入分配的调节作用，尽快缩小收入分配差距，必须全面修改个人所得税法。

修订个人所得税法，一要科学调整税前费用扣除标准，以不能影响广大纳税人的基本生活，特别是不能降低低收入者的生活水平为基本要求，可在一定期限内（如3-5年），在居民消费价格指数上涨超过一定幅度（如累计超过5%），相应提高税前扣除标准；二要完善税前费用扣除办法，除了考虑个人基本生活费用的扣除以外，还应考虑居民家庭负担费用的扣除，如子女老人的抚养、教育医疗、社会保障等费用支出；三要实行综合与分项相结合的个人所得税征收模式，将经常性的、数量较大、比较稳定的所得项目，如工薪所得、劳务所得、财产所得汇总计算、合并征税，并课以超额累进税率征收，加大对高收入的调节力度；四要合理调整级距及其税率，以适当减轻低收入者税负、加大高收入者税负为主要原则，适当增加应纳税所得额档次（如九档），拉开级距及其税率，相应设置最低5%到最高45%的九档税率，以增强对收入分配调节力度，有效缓解收入分配差距。

（二）抓紧制定房产税法，缓解收入分配不公

房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值为计税依据，向房产保有者征收的一种财产税。为了发挥房产税调节社会财富分配的功能，缓解收入分配不公，抑制房价过快上涨，缩小收入分配差距，必须制定房产税法。

制定房产税法，一要从我国的现状出发，对房产保有的不同情况实行差别政策，征收重点是两套以上房产保有者和豪华别墅保有者，加大对收入分配的调节力度；二要合理确定房产税计税的房产面积，科学界定税前扣除标准，即在税前扣除标准以下的部分房产免征房产税，以上的部分房产则征收房产税；三要合理确定房产计税价格，针对不同用途采取不同的计税模式：对自住用的房产，以房产评估价为基准，征收较低税率（如1%）的房产税；对出租、投资用的房产，以投资回报为基准，征收较高税率（如20%）的房产税，以利于调节贫富悬殊差距，缓解收入分配不公。

（三）及时制定遗产与赠与税法，调节贫富悬殊差距

遗产与赠与税是调节贫富悬殊差距的有效手段。为了加强对继承人继承遗产而获个人所得的调节，防止被继承人生前通过赠与方式转移财产非法避税，同时作为个人所得税的重要补充，既加大对收入分配的调节，又有效防止个人所得税的流失，缩小财富分配差距，必须制定和开征遗产与赠与税。

制定遗产与赠与税法，一要按照受益原则，实行分遗产税制，即按每个继承人继承的遗产数额征税，以体现税收合理负担。二要加大收入分配调节力度，实行超额累进税率，即按遗产或继承、受遗赠财产的数额，划分若干等级，设置由低到高的超额累进税率。三要与个人所得税协调配套，合理设置相应的档次、级距和税率，以利于加强税收征管，堵塞收入流失。

（四）尽快制定资源税法，调节资源级差收益

在全球发展低碳经济的大潮下，推进我国的资源税改革，对于完善资源产品价格形成机制，促进资源节约使用，引导经济结构调整，缓解中西部地区财力紧张，促进区域经济持续协调发展都有重要意义。党的十八大提出，“建立……资源有偿使用和生态补偿制度。”为了建立健全资源有偿使用制度和生态补偿机制，积极推进资源税改革，必须制定资源税法。

制定资源税法，一要建立资源有偿使用制度，扩大资源税的征收范围，从目前七个税目（原油、煤炭、天然气、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等）扩大到水资源、黄金、地热资源、森林资源等；二要改变资源税的征收方式，由资源分类从量计征改为从价计征，促进资源节约利用和有效保护，提高资源的使用效益；三要体现资源的稀缺程度，健全资源补偿机制，合理调整资源税的税率；四要加大资源税的调节力度，适当提高资源税的负担水平，调节企业因资源优势获得的级差收益，提高资源税占税收总收入的比重；五要加强对自然资源垄断行业的监管，防止通过不正当手段无偿或低价占有公共资源，同时建立健全公共资源出让收益全民共享机制，出让收益主要用于公共服务支出。

（五）抓紧制定增值税法，按产业政策结构性减税

在改进完善增值税转型改革的基础上，及时制定增值税法，由生产型增值税转向消费型增值税，消除重复征税弊端，提高企业的有机构成，加快企业设备更新和技术升级，促进企业技术进步，同时按照产业政策实施结构性减税，适当降低增值税的总体税率。

制定增值税法，一要规范增值税抵扣制度，改变企业新购进设备所含进项税额采用的退税办法，采取规范的税收抵扣办法，企业购进设备和原材料一样，按正常办法直接抵扣其进项税额；二要适当扩大增值税的范围，将邮电通信、建筑业、交通运输业等服务业的营业税改征增值税，相应缩小营业税的范围；三要为了适应国际税制改革的发展趋势，更好发挥税收调节收入功能，适当降低增值税的总体税率，降低间接税占税收收入总额的比例，使之逐步低于直接税占税收收入总额的比例；四要按照产业政策实施结构性减税，适当下调产业政策鼓励发展行业的税率，加快企业结构调整，优化产业结构，同时适当下调小规模纳税人的税率水平，减轻中小企业税收负担，鼓励中小企业加快发展。

（六）及时制定环境税法，促进生态环境保护

目前国内一些行业、企业的业绩尽管高速增长，它们的产品生产却与高污染、高耗能有关。党的十八大指出，“加大自然生态系统和环境保护力度”。为了有效保护生态环境，引导经济结构调整，促进生态环境建设，必须尽快制定环境税法，及时开征环境税。

制定环境税法，一要按照“谁污染、谁负责”的原则，及时开征环境税，促进生态环境保护，加快经济结构调整，加快改造传统制造业，振兴装备制造业，加快发展高新技术产业和现代服务业，正确处理经济增长与节能、减排、降耗和保护环境的关系。二要按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立资源有偿使用制度和生态补偿机制，鼓励企业在优化结构、提高效益、降低能耗、保护环境上下功夫，促进生态环境和美丽中国建设。

（七）抓紧制定社会保障税法，确保社会保障资金稳定来源

十八大报告指出：“统筹推进城乡社会保障体系建设。”社会保障是收入分配的调节器和社会稳定的安全网。为了切实保障人民群众的基本生活，以严格规范的税收征管办法取代社会保障费征集办法，保证社会保障基金的稳定来源，需要制定社会保障税法，开征社会保障税。

制定社会保障税法，一要明确规定政府、法人团体、个人在承担社会保障费用方面的义务，使社会保障筹资方式法制化。二是规定社会保障资金由政府、团体、个人三方出资、均衡负担的筹资方式，体现各利益有关方共同负担的原则。三是注重社会保障筹资方式与税收制度的协调一致，以严格规范的税收征管办法取代社会保障费征集办法，切实保证社会保障基金的高效征收和稳定来源。四是明确规定社会保障税的专门用途，有效保证社会保障资金的专款专用，促进社会保障制度的健全完善，严格社会保障资金的监督管理，促进社会保障资金的有效使用，确保人民群众的基本生活。

（八）适时制定税法通则，夯实依法治税基础

十八大报告提出：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。”依法治税首先必须有法可依，必须有一个健全完善配套的税法体系作保障。为了健全完善税法体系，使依法治税有一个良好的法治环境和坚实的法治基础，同时规定结构性减税的基本原则，促进税制改革向民生倾斜，使税收更好服务改善民生，必须制定税法通则。

制定税法通则，一要明确规范税收立法、税收执法、税收司法等方面的基本原则，促进以法治税；二要调整确定税制结构，根据现阶段全面建成小康社会和美丽中国的要求，适当增设一些促进环境保护、节约资源和综合利用的税种，扩大资源税的范围；三要明确规定税务主管部门的主要职责和权限，规范税收征管的主要原则，理顺税收分配关系；四要明确规定纳税人的基本权利和义务，确定纳税人具有与税务机关同等重要的法律地位，维护纳税人的合法权益；五要明确规定结构性减税的基本原则和修改法律法规的权限，及时修改与人民生产生活密切相关的税法，如所得税法、增值税法，根据生产成本上升、物价上涨和改善生活的需要等因素，实施结构性减税，不断提高所得税税前扣除标准，适当降低纳税人特别是低收入者的税收负担，同时适当降低产业政策鼓励发展行业的增值税税率，既体现税收向民生倾斜，以保障和改善民生为重点，维护纳税人的权益，又更好发挥税收对收入分配的调节作用，促进小康社会全面建成。