解决鄂尔多斯市级以下财政问题的若干构想

杨堰锟 乔永峰

一、鄂尔多斯市财政管理体制运行中存在的问题

其一，分税制下鄂尔多斯市“两税”基数过低。1994年分税制中的主要税种增值税以及消费税“两税”税收返还基数，是参照1993年各地收入基数核定的（国发［1993]85号），很大程度上延续了1993年实施分税制前各地区既得利益格局和原财政包干体制造成的地区间财力不平衡的不合理因素。1993年鄂尔多斯市“两税”返还基数较低，仅10195万元，在“存量不动，增量调整”的原则下，鄂尔多斯财政收入具有先天不足特征。

其二，财力由中央到地方层层向上集中。1994年分税制实施后，在提高中央财政占全国财政收入比重的同时，自治区对鄂尔多斯市也采取了集中财力的办法。作为主要财政收入的“两税”75%上划中央，25%留归地方，“两税”基数之上增量部分中央对地方虽然美其名曰返还，但实际返还数是在上年返还基数基础之上再按上划“两税”增长率乘以0.3系数递增返还，而不是按上划“两税”新增绝对额的比例返还地方，自治区“两税”返还鄂尔多斯市时也采用了类似的办法。结果造成中央对地方、地方上级财政对下级财政“两税”返还比例逐年下降，“两税”增量财力被上级财政集中的局面。同时，作为地方财政收入的地方税收体系十分不健全，地方税收的税基过窄，增收潜力较小，没有主体税种当作地方财政的支柱，很难形成和建立比较稳定的地方税收体系。地方政府没有必要的税收立法权，无权根据本地经济发展的实际情况，开设适应当地财源的新税种，地方经济增长点无法转化为地方财政收入新的增长点。从1994年分税制财税体制实施以来，到2003年止，上划中央税收收入累计完成51.73亿元，占十年来财政总收入131.2亿元的39.4%。上级财政依据高势权力，将财力层层集中，形成倒金字塔形的财力结构。

其三，“事权”层层下放。在市级财力被中央、自治区集中的同时，市场经济中市级政府的事权呈扩大趋势。农业、教育、科学、社会保障、环境保护等与增长挂钩的法定支出日见增大，财权与事权的统一出现了“上级点菜，下级拿钱；上级决策，下级配套”的矛盾。同时鄂尔多斯市是一座新兴城市，其城市化、工业化需要大量财政资金的支持，“事权”的扩大使市级财政面临巨大的支出压力。“财权集中向上，事权逐层下移”的财政体制，反映在鄂多斯市的财政收支上是：财政收入总量高速增长，但地方财政可用财力增长缓慢，地方政府承担的公共需求增多，财政支出压力加剧，财政收支矛盾突出，财政运动困难重重。

在鄂尔多斯市和旗区财政体制方面突出表现为：其一，现行市与旗区按企业隶属关系划分收入的财政管理体制，已经不适应经济结构调整和资源合理配置的要求；其二，税收征管条块交叉分割，造成挖抢税源、人为混库、相互挤占收入的现象，对维护税收秩序、强化了税收征管带来消极影响；其三，现有财政体制固有的既得利益格局，严重影响了市政府财权与事权的统一，妨碍了市委“集中财力办大事”决策的实施，削弱了市政府统筹调控全市经济发展、平衡东、西部财力差距的宏观调控能力，甚至危及市本级维持机构运转的基本需要。因此，市级财政管理体制改革势在必行。

二、完善鄂尔多斯市以下财政体制的必要性

现行的财政体制，是1994年国家和自治区实行分税制时结合当时的盟情确定的。十几年来，鄂尔多斯市的经济结构、税收结构以及市旗区财政收支结构发生了翻天覆地的变化，而财政却始终维系着原有体制，即使是撤盟设市时也未作必要的财权事权划分，实践证明这一体制已经严重不适应经济发展和各项支出的需要，改革势在必行。

第一，保障市本级基本支出，增强市级宏观调控能力的需要。1994年确立分税制财政体制时，也正值实施盟旗经济一体化战略的关键时期，因此，为了有效增强旗区的经济和财政实力，把主要税源基本都划归旗区管理，经济增长带来的财政成果当然也全部留给了旗区。十二年来，全市的财政支出从1994年的5.1亿元增加到2005年的64.7亿元，增长12.8倍，而市本级仅增长8.6倍，分别较全市的平均水平低4.2倍，有的旗区的收入和支出都超过了市级，市级必要的宏观调控能力越来越弱。

第二，是协调解决东西部旗区差距的需要。市内东强西弱、东高西低的不平衡问题越来越突出，以2004年的人均财力水平为例，当年东部最高的人均财力是西部最低的3倍还多。因此，西部旗区干部职工的反响大，人民群众的意见多，也是每年人大、政协会议代表和委员自发集体联名提出议案的热点和焦点问题，有的甚至引发了上访等影响社会稳定的现象。

第三，是依法治税和强化征管的需要。随着市场经济的快速发展，政府职能进一步转变，各类企业投资多元化格局的形成，按企业的行政隶属关系划分收入级次的办法已经很不适应区域经济的协调发展和经济结构的合理调整，从而使税收征管难度大，不利于企业依法纳税，一定程度上影响到企业的快速发展。

第四，是从全区来看，其它十一个盟市都对旗区财政管理体制进行了完善，个别盟市已经调整了好几次，唯有我市只做过一次微调。建立与之相适应的市与旗区财政管理体制势在必行。

从以上分析可以看出，尽管鄂尔多斯市财政收入的发展速度迅速，但由于上划中央财政的收入逐年增加，同时市以下财政需求逐年也增加，导致鄂尔多斯市本级以及市以下级可用财政与支出的差距反而越来越大。鄂尔多斯市经济发展，财政增加，却由于旧的财政管理体制，使依靠集中转移支付增加财力无法实现，这就要求必须相应的改变和完善现有的财政管理体制。可以断定随着鄂尔多斯市经济的迅速发展，原来的财政体制已经不能适应当前的经济形势。同时，在完善鄂尔多斯市财政体制时，着重考虑以下几个问题：如何解决三农问题，促进社会主义新农村的发展？如何缓解各级政府的财政压力、解决其财政困难？如何避免发展与潜在的财政风险？在国家实行九年义务教育免费的情况下，如何加大财政对地方基础教育的支持力度？我们借鉴国外发达国家的地方财政管理体制，与鄂尔多斯市实际情况相结合，针对以上问题分别提出相应的解决策略，简单讲就是从财政收入和财政支出两方面进行改革，从根本上我们要建立与经济发展相适应的具有中国社会主义特色的公共财政管理体制。

三、完善鄂尔多斯市与旗区财政管理体制的构想

财政管理体制的核心是上、下级财政之间的财力分配，各级财政之间财权、事权的划分是体制的基本内容。同时，财政管理体制是一种制度安排，制度设计应该具有完整、系统、周密的规范特征。按照我国财政体制设计的经验做法，分别就鄂尔多斯市与旗区财政管理体制的指导思想、基本原则、具体内容、配套措施几个方面进行探讨。

（一）完善市与旗区财政管理体制的指导思想

1.党和国家的大政方针。新一代中央领导人关于经济社会发展“五个统一”、“构建和谐社会”、“以人为本”、“可持续发展”的执政理念，是新财政管理体制必须遵守的政治路线和完善的基本方向。

2.财政部和自治区已经出台的完善财政体制政策。这些政策规定了鄂尔多斯市与旗区财政划分财力的范围和基本方法。包括：《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发〔2002〕26号）和《内蒙古自治区人民政府关于进一步完善自治区与盟市财政管理体制的通知》（内政发〔2005〕101号）。

3.在国家财政管理体制改革提出的“省管县”路径的背景下，内蒙古自治区作为少数民族自治区，由于管理地域的广阔性（一个市的面积比内地一个省的面积都大）、民族发展历史性以及地域性、经济社会发展差异的显著性，鄂尔多斯市财政管理体制完善，还是以“分税制”下由市来管理旗区财政的方式最为稳妥，而不是“省管县”。

（二）完善市与旗区财政管理体制的基本原则

1.统一性原则。新体制要符合国家分税制财政管理体制的总体构思，要贯彻分税种、按比例划分财力精神，改变过去按企业隶属关系划分收入的做法，实行税收收入属地管理。体制安排既考虑市与中央、自治区分税制财政体制的衔接，又要为市以下财政体制完善提供范例，以维护国家分税制财政体制的统一性、连续性和严肃性。

2.统筹兼顾原则。统筹兼顾有两方面的考虑，一方面是体制的公平性，要以平等的制度将鄂尔多斯市七旗一区放在发展的同一条起跑线上，尽可能减少利益调整中的阻力。另一方面是适度集中，在保证旗区现有财力的前提下，对增量财力合理确定分配比例，增量财力适当集中市级，增强市政府宏观调控能力，为市委、市政府“集中财力办大事”提供可靠财力保障。具体做法是全市统一确定基期年，统一确定税收共享的范围和比例，并按照“存量不动、增量调整”的总体要求，通过存量留用，保证旗区既得利益；通过增量共享，既要增强市级的宏观调控能力，又要充分调动旗区发展地方经济和增收节支的积极性。

3.协调增长原则。这一原则是根据鄂尔多斯市财政收入总量不断扩张、屡创新高，同时地方可用财力逐渐萎缩而提出的。新体制应该促进旗区加快发展地方经济，积极培植地方财源，切实优化收入结构，规范税收秩序，有效提高财政收入质量，从而实现财政总收入和地方财政收入协调增长的长效机制。具体实施时可以设置共享收入，把市与中央、自治区共享收入作为市与旗区的共享范围。然后，设定适当的分享比例，促进旗区政府主动优化税源结构，发挥财政体制的政策导向作用。

4.简明规范原则。制定财政管理体制要便于执行，体制要素中基数核定、税种划分和分成比例的确定、财政年终结算事项的计算、库款报解，力求简便，公正透明，严谨规范，便于操作。

（三）完善市与旗区财政管理体制的具体思路

第一，财权划分的设想。一级政府行使政治、经济、社会等管理职能，必须有财政收入保障。财政收入包括税收和非税收入，税收是财政收入的主要形式和最重要的来源。在全国统一的“分税制”框架下，鄂尔多斯市与旗区财政管理体制的核心是税种的划分，财政收入分配范围是中央、自治区分配后财力的再分配。在税种上、下财政归属划分的依据方面，西方财政理论提出若干标准，主要有：（1）效率原则，该原则是以征税效率为划分标准。（2）适应原则，该原则以税基广狭为划分标准，税基广的税种归上一级财政，税基狭的税种归下一级财政。（3）恰当原则，该原则以租税负担分配公平为划分标准。（4）经济利益原则，该原则是以便利经济发展，不减少经济收益为标准。除了理论上的借鉴之外，结合鄂尔多斯市实际，鄂尔多斯市与旗区税种划分，应该从以下方面着眼，其一，将市级收入下划。其二，将全市一般预算收入划分为市级固定收入、旗区固定收入和市与旗区共享收入。其三，涉及全市经济社会发展和城市建设的税种要作为市级收入。其四，同旗区地方经济发展联系密切、规模小、税源分散的税种要作为旗区级收入。其五，有利于全市经济职能转变和能够发挥财政管理体制政策导向作用的税种作为共享收入。

第二，事权划分的设想。组织财政收入的目的是满足政府行使各项管理职能支出需要的，政府财政支出管理是财政管理的一个重要内容，财政管理体制作为基本财政制度，事权的划分是其应有之义。地方财政管理体制事权的规范有两层含义，第一层面是从政府与市场关系的角度，从满足公共需要出发，合理划分公共产品和服务的供给范围。市场经济机制的健康运行，是市场自主调节和政府合理干预的结果，即“看不见的手”和“看得见的手”配合驱动市场经济发展。在经济、社会发展中，由于市场本身的缺陷，其资源配置的基础作用会发生缺失，出现市场失灵，这就需要政府用“看得见的手”干预。财政支出是政府调节经济、社会发展的强大杠杆，发挥作用的前提是合理解决财政支出的“越位”、“缺位”问题。第二层面是从地方政府上、下级关系的角度，从上、下财政职能的差异性出发，合理划分上、下级财政事权。地方政府事权划分，理论上有原则：（1）集权和分权相结合原则，政府提供的公共产品和服务，按其活动涉及范围划分支出责任。凡政府公共产品和服务的实施必须统一规划、具有宏观调控职能，则其支出属于上一级政府财政支出，政府提供的公共产品和服务必须因地制宜，则其支出属于下一级政府财政支出。（2）受益原则，即谁受益谁支出。政府提供的公共产品和服务，按其受益范围划分支出责任，凡是全地区居民受益，则支出属于上一级政府财政支出，凡是地区内的地方居民受益，则支出属于下一级政府财政支出。（3）效率原则，哪级政府处理行政效率更高，则其支出归属哪级政府。

第三，转移支付的设想。地方政府间财政财权、事权划分后，由于纵向财政失衡、横向财政失衡、经济社会发展调控等原因，上、下级财政之间的财力移动——转移支付的安排就成为财政管理体制的重要内容。转移支付通常分为一般性转移支付和专项转移支付两大类，一般性转移支付是为调剂财力余缺而安排的上、下级财政之间的财力移动，按财力转移方向分为上转移支付和向下转移支付。一般性转移支付的目的是实现财政公共产品和服务平均化的。专项转移支付是上级财政为特定用途而对下级财政的单方向专用资金补助，按照是否需要下级财政配套资金分为配套性转移支付和非配套性转移支付，专项转移支付的目的是实现经济社会发展调控的。转移支付制度的安排应该考虑转移支付的资金规模、受益范围、目标、计算方法等要素。

第四，和原体制衔接。新财政管理体制是在原体制基础上完善的，这就需要考虑新、老体制的衔接问题。其一，原体制补助、体制上解、所得税基数返还、增值税和消费税税收返还等继续按原有规定执行。其二，市核定旗区的出口退税基数不变，基数内出口退税部分的退税额继续由中央财政负担；超基数部分的退税额，由中央与地方按照92.5∶7.5的比例分级负担，旗区应该承担部分，由有关旗区财政在办理年终决算结算事项时专项上解市财政。其三，归并较为固定的补助和上解。原旗区收入超亿元定额上解财力的规定停止执行。对现有财政结算中其它较为固定的项目统一归并。

[1]杨抚生，县级财政收支问题研究[J]，财政研究2003（2）.

[2]陈纪瑜，地方财政体制权责不对称问题研究[J]，河南财经学院学报2004（5）.

[3]鄂尔多斯市经济社会发展汇报.

[4]鄂尔多斯市2003年财政工作总结.

[5]鄂尔多斯市2001、2002、2003年决算资料.

[6]鄂尔多斯市七旗一区2004—2005财政体制和经济税源调查汇报.

[7]《完善鄂尔多斯市财政体制之探论》，中国人民大学硕士生论文，刘建勋。2006年.