区域经济一体化中地方政府合作问题与对策

刘书明

摘 要： 随着关中—天水经济区发展规划的实施，区域经济一体化进程加快，区域政府合作开始成为经济区发展中重要问题。区域政府合作在完善区域公共事务治理机制，应对区域公共事务治理失灵，提高区域综合竞争力等方面具有重要作用。通过调查发现，关中—天水经济区发展中，区域政府合作意识逐步增强，合作方式渐趋多样，合作成效逐渐显现。但是存在着行政区域分割、利益协调困难；合作时间晚；合作领域相对单一；合作体系不完善、合作机制不健全；合作稳定性较差等亟待解决的问题。建议进一步提高区域政府合作意识、完善区域合作机制，拓宽区域合作领域，创新区域合作方式以实现区域合作的持续推进。

关键词：区域经济；政府合作；机制创新；利益协调；关中-天水经济区

中图分类号：F061.5 文献标识码：A

文章编号：1009-9107（2013）01-0074-06

关中—天水经济区是国家《西部大开发“十二五”规划》确定的11个重点经济区之一。作为我国主要的内陆型经济区，对于培育和形成新的经济增长极，促进区域协调发展具有重要战略意义。随着发展规划的实施，关中—天水区域经济一体化进程逐渐加快。从理论分析，区域经济一体化是区域内各种生产要素通过自由流动，在区域内实现合理配置，从而达到最大利用效率的过程。在完全竞争的市场环境中，经济主体追求利益最大化的行为将自然实现区域经济一体化。而在现实的经济活动中，则存在行政区划等诸多阻碍经济经济一体化的因素。区域发展的竞争力来自于区位优势和制度创新两个方面。区域经济发展说到底是一个主要由制度创新驱动的演化过程[1]43。推进区域经济一体化需要加强区域内地方政府间的合作以消除区域内资源合理配置的障碍，提高经济运行的质量和效益。因此，研究区域经济一体化进程中地方政府的合作问题具有重要的理论与实践意义。

一、合作状况调研

本文以关中—天水经济区的陕西省西安市、咸阳、宝鸡市和甘肃省的天水市为调查对象，于2011年9至12月，历时4个月，通过问卷调查、深度访谈和实地考察等方法对省、市级政府及其相关职能部门进行调研。共发放问卷350份，回收问卷319份，回收率为91.1%。在319名接受调查的政府工作人员中， 从年龄分布分析：30岁以下占10.2%；31～35岁占21.9%；36～40岁占27.0%；41～45岁24.8%；46～50岁占13.1%；51岁以占2.9%。从职务分布分析：副科级以占8.8%；科级职务人员占43.8%；县（处）级职务人员占40.8%；地（厅）级占4.4%；省（部）级职务占2.2%。从学历层次分析，中专（高中）及以下占7.3%；大学占82.5%；硕士占8.0%；博士占2.2%。调查对象涉及文秘政研、发展改革、财政税收、劳动社保、商贸流通、工业主管、农业主管、旅游主管、科教文卫、环境监管、公安司法等11个政府部门。调查对象具有广泛性、典型性和代表性，他们多是省市级地方政府各部门的中坚力量，对于地方政府合作的关注度较高，对于地方政府合作的相关情况有着较为全面的了解，对于地方政府合作中存在的困难与问题也非常关心，问卷调查结果基本反映出目前区域经济一体化进程中地方政府合作相关情况。调研具体结果分析如下：

（一）政府合作意识逐步增强

政府合作意识主要体现在各级政府部门及其工作人员对于推进区域经济一体化进程中地方政府合作动因评价及其重要性的认识。调查发现，认为区域政府合作动因为“解决区域内政府间利益冲突”的占32.1%，“提供区域公共产品和服务”的占21.5%；“有效协调政府间行动”的占13.9%；“实现区域内资源合理利用”的占12.4%；“区域污染控制和流域治理”的占8.0%；“发挥各地自身比较优势”的7.3%；“提升区域整体综合竞争力”的5.1%。反映出多数调查者对于通过政府间合作推动区域经济跨越式发展具有很高期待，加强各地方政府间有效合作，实现优势互补、互利共赢成为共识。说明解决区域不同地方政府间的利益冲突，加强区域内不同地方政府间合作已经成为地方政府推进区域一体化中克服和消除区域利益冲突的现实选择。反映出关中—天水经济区内各级政府对行政区划对于区域经济一体化制约及影响有了清醒的认识。对于促成地方政府合作进而克服地方保护主义，提供跨区域公共产品和服务，协调政府间行动，实现区域资源合理利用；消除区域政府间利益冲突，实现区域整体协调发展的意识逐步增强。

（二）政府合作方式逐步多样

合作方式是政府间合作内容的外在表现，选择适当的政府合作方式对于提高合作成效具有重要作用。在对相关地方政府调查后发现，在关中—天水经济区发展中，对于地方政府间合作的主要方式而言，调查对象选择“学习考察”，占22.6%；其次为“项目合作”，占20.4%；第三为干部交流，占19.0%；再次为“信息共享”的占13.9%；最后为“合作协议”、“人才支持”和“政府协商”人数非常少，所占比例在10%及以下。说明目前关中—天水经济区发展中政府间合作主要以学习考察、项目合作和干部交流方式推进，而以信息共享、人才支持、合作协议以及政府协商等方式开展合作相对较少。适应区域经济发展的需要，应在权衡各种合作方式的利弊基础上，选择合适的、多样化的合作方式。合作方式不应仅仅局限在学习考察、项目推进和干部交流等传统方式，而应在信息、人才等诸多领域以协议或政府协商等方式推进合作向纵深推进。

（三）政府合作力度逐步加大

随着该经济区发展规划的实施，关中—天水区域经济一体化进程加快。区域政府间的合作力度逐步加大，政府合作的协议、会议、规划等数量不断增加。2009年8月24日，关中—天水经济区涉及的西安、宝鸡、铜川、咸阳、渭南、杨凌、商洛和天水等8个市（区）共同签署了《关中—天水经济区城市人才合作联盟章程》。2009年9月4日，西安市人民政府和天水市人民政府签署了《关于进一步加强两市战略合作的框架协议》和旅游合作协议。2010年6月3日，天水与陕西省及西安市签署了文化、旅游、科教、卫生等合作协议11项。2011年6月18日，甘肃省人社厅和陕西省人社厅在签署《关中—天水经济区人力资源开发合作框架协议》。 2011年7月4日，召开关中-天水经济区第11次市长联席会议。2011年11月21日，陕西和甘肃两省签署《实施关中-天水经济区发展规划战略合作框架协议》，协议明确了双方的合作内容，确立了合作机制，标志着两省实施《关中-天水经济区发展规划》进入了新的阶段。2011年12月2日甘肃省定西市、天水市和陕西省宝鸡市、杨凌示范区、咸阳市、西安市、渭南市等六市一区政府签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，决定共同建立渭河流域水环境保护联防联控、流域生态补偿、区域联席会商和信息共享、污染处理及生态保护项目申报联动、跨界环境事故协商处置等多项机制，是国内首创城市间自发联盟、联防和联控政府合作机制。

（四）政府合作成效逐步显现

自2009年6月《关中-天水经济区发展规划》颁布实施以来，陕西、甘肃两省加强沟通合作，共同推动规划的贯彻落实，取得了阶段性成效。特别是2011年11月陕甘两省战略合作框架协议的签署，标志着两省在省级层面上建立起了实质性协调推进机制。陕甘两省将打破行政区划，加快产业对接，共同实施重大项目，实现产业融合发展。根据工业和信息化部与陕西、甘肃两省政府共同制定的《关中-天水经济区先进制造业基地发展规划》，甘肃省共计有236个重点项目进入关中—天水经济区先进制造业基地发展规划，总投资1 153亿元，新增119个项目，新增投资921亿元。其中，天水市169个项目，总投资320亿元，新增52个项目，新增投资88亿元；新增平凉、庆阳、陇南三市67个重点项目，新增投资833亿元。根据《渭河流域综合治理规划》，甘肃省定西市、天水市和陕西省宝鸡市、杨凌示范区、咸阳市、西安市、渭南市等六市一区政府签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，建立渭河流域水环境保护联防联控、流域生态补偿、区域联席会商和信息共享、污染处理及生态保护项目申报联动、跨界环境事故协商处置机制。天水与陕西省及西安市签署了文化、旅游、科教、卫生等合作协议11项。甘陕两省在区域技术转移和知识产权保护、建立科技资源和科技专家库的开放和共享机制、共同组织申报国家科技项目、共同推动区域产学研结合和战略联盟建立等七个方面展开科技交流与合作。重点推进航空航天、新材料、电子信息、先进制造、石油化工、现代农业等领域的新产品开发和成果转化，发挥政府的引导和带动作用。

二、合作问题分析

（一）合作规则体系不完善与合作机制缺失导致合作稳定性较差

在关中—天水经济区一体化中地方政府间合作中存在的主要问题调查分析发现，调查对象中选择“政府合作意识不强”的占14.6%；选择“政府合作与领域单一”的占20.4%；选择“政府合作规则体系不完善，合作缺乏制度保障”的占28.5%；选择“政府合作机制不健全；合作稳定性差”的占27.7%；选择“政府合作缺乏权威性，合作成效不明显”的占8.6%。总体分析，目前主要问题政府合作规则体系不完善，缺乏制度保障以及政府合作机制不健全，合作稳定性差等方面，反映出在经济区发展早期，尽管地方政府间自觉开展了一些领域和层次的合作，但是与合作相关的一系列制度体系缺失合作保障机制不完善，导致合作稳定性差，合作随意性大是目前地方政府合作中存在的主要问题（见图1）。

图1 关中—天水区域经济一体化进程中

政府间合作存在的主要问题

在区域经济一体化进程的早期，区域政府主体虽有合作之意愿，但是都还处于摸索试探阶段，多采用比较松散型的合作方式，不大可能采用比较正式和具有较强约束力的协议区限制各方主体[2]41。从理论分析而言，地方政府间合作是建立在共同利益目标导向基础上的，共同利益目标的实现以及利益互补性使得地方政府合作成为可能，但是政府间合作离不开一系列制度体系及规则机制的保障。与政府合作相关的制度安排可以实现政府合作的规范化与保证合作的稳定性，而与合作相关的规则机制则可以保证政府间合作的有效进行，合作机制的激励与约束作用发挥，对于合作中违背协议与偏离共同利益目标的行为予以约束，对于信守合作协议以及合作突出成效的行为予以鼓励和褒奖，使得政府间合作始终围绕共赢目标有序持续推进。基于以上分析，在推进关中—天水经济区建设中，建立良好的政府合作关系，需要从制度安排、规则体系和体制机制实现突破，特别是构建跨省区的政府间合作规章制度与体制机制，应是目前摆在地方政府特别是省、市两级政府的主要任务。

（二）政府合作起步时间较晚，合作领域相对单一

相对于长三角、珠三角等经济区，关中—天水经济区获批时间较晚。随着经济区发展规划的实施，地方政府开始推进在各领域的合作。调查中发现，多数调查对象认为目前合作主要领域是“商贸流通”，占调查总人数的37.2%；其次为“旅游开发”，占调查总人数的20.6%；再次为“产业调整”，占调查总人数的12.4%；此外选择城市规划、文化教育、交通运输、环境保护和流域治理各有一定比例。反映出目前关中—天水经济区发展中，地方政府合作的主要集中在与经济发展紧密相关的“商贸流通”、“产业调整”和“旅游开发”等3大领域（见图2）。

在经济区发展的早期阶段，以与经济密切相关的领域开展合作，是各地方政府必然的首要选择。相对而言，目前在文化教育、公共安全、交通运输、城市规划、环境保护和流域治理等诸多设计经济区长远发展的领域的政府合作才刚刚起步。随着关中—天水经济区整体发展水平的不断提高，适应区域经济纵深发展需要，在上述诸多领域积极开展各种层次的合作将是地方政府间合作的主要趋势。

图2 关中—天水区域经济一体化中

政府间合作的主要领域

（三）行政区划分割与利益协调困难制约和影响地方政府间合作

在调查中发现，目前制约和影响关中—天水区域经济一体化进程中地方政府间合作因素比较多。在被调查对象中，选择“行政区划分割，政府间利益协调困难”的占48.2%；选择“区域内地方恶性竞争，地方保护主义严重”的占18.2%；选择“区域产业结构同构，基础设施重复建设”的占17.5%，选择“地方发展水平差异大，政府合作执行力不强”的占16.1%。

地方政府目标相对于社会目标来说更加短期化，在片面政绩评价标准的激励下，地方政府本身固有的有限理性和追求租金最大化的冲动得到释放[3]。反映出行政区划分割以及政府间利益协调困难是阻碍政府间合作的最主要障碍，其实这既是政府间合作的动力也是阻碍因素，正是由于行政区划与经济区划的冲突对于要素自由流动和资源配置效率的影响，区域政府间才有合作的需要与可能，而这又是制约和影响政府合作的因素。除此之外，区域内地方保护主义、恶性竞争；产业结构趋同、基础设施重复建设以及地方发展水平差异也是影响因素。在以上诸多因素中，地方发展水平是由于长期各种因素导致的客观现实，也是影响政府有效合作的重要因素；其他诸多因素则根源于行政区划的人为因素以及在此基础之上的政绩观和政府绩效考核目标导向所致。