陕西农村重大群体性事件源头及预防处置策略

马小茹等

摘 要： 转型期陕西农村重大群体性事件呈多发趋势，究其源头有社会原因、制度原因，也有当事人法治意识淡漠的主观原因，但从根本上说是由于基层干部的官僚主义，办事拖沓，不作为，致使一些农民合法权益受到侵害，问题不能及时得到解决，由小事情演变成群体性大事件。虽然其呈现多发性态势，由单纯泄愤型或经济诉求型向经济政治复合诉求型转变趋势，但它不是要推翻党和政府，而是迫使政府满足自身诉求，应属于人民内部矛盾。只有从源头上预防和处置，构建农村重大群体性事件源头阻断机制，畅通农民利益表达渠道，建设透明公正的基层民主制度，加强农民法律意识教育与养成，完善农村社会矛盾冲突化解制度，强化重大事件源头预防、预警、预控，才能杜绝群体性事件的发生从而及时处置。

关键词：社会转型期；陕西农村；重大群体性事件；阻断机制

中图分类号：F318；C915 文献标识码：A

文章编号：1009-9107（2013）01-0016-06

在过去几年间，陕西农村群体性事件呈多发趋势，尤其是重大群体性事件频繁发生，对农村和整个社会和谐稳定造成严重影响。如何正确认识陕西农村群体性事件发生的原因特点趋势及其造成的危害，如何从源头上阻断农村重大群体性事件发生，为新农村建设和现代化发展营造良好社会环境，本文试谈一些自己的看法。

一、转型期陕西农村重大群体性

事件及源头性因素分析

转型期农村重大群体性事件，是指与农村或农民有关，但事件发生地点不一定在农村的，因人民内部矛盾而引发，或者因人民内部矛盾处理不当经过长时期积淀而积累、激发，由一定数量的公众参与，有一定的组织和目的，采取静坐请愿、群体上访、阻塞交通、集会、聚众闹事、围堵打砸党政机关等行为，并对政府管理和社会秩序造成严重影响，甚至使社会在一定范围内陷入一定强度严重对峙状态的群体性事件[1]28。自2008年陕西发生府谷事件、2009年凤翔血铅事件以来，陕西农村群体性重大事件呈多发趋势。经网络媒体报道的就有十余起。重大群体性事件多发的原因何在，源头究竟在何处？

（一）陕西农村社会正处于改革深化、快速转型的关键时期，各种社会矛盾凸显并激化这是重大群体性事件多发的社会原因

伴随着改革开放的发展，农村社会正处于改革深化、快速转型的关键时期，农村社会的整体结构、区域结构、组织结构及农民群众的身份结构都在发生着重大转变，农民群众的民主、平等和权利意识不断增强，利益纠纷增多；群众维权意识增强，利益诉求趋同趋众，聚合效应明显。但同时社会转型中新旧社会管理制度转换间出现制度性欠缺，保障农民权益的政治体制和相关制度还不够完善，法治还不够健全，导致觉醒的权利主体找不到行使和救济的通道，往往被逼采用过激的手段表达不满或寻求自我救助。

（二）农民的合法权益受到损害是陕西农村群体性重大事件多发的根本原因

随着市场经济体制的建立和发展，中国正在从一个意识形态型的社会转变成为利益导向型社会。伴随着农村社会各阶层、群体和组织的分化，不同社会群体和阶层的利益意识会不断被唤醒和强化，利益的分化也势必发生，多元化的利益群体不可避免地相互竞争和冲突。就经济方面而言，因征地搬迁补偿偏低及补偿不到位、林木矿藏产权纠纷、企业拖欠农民工工资以及农村金融组织不规范经营、农村农民之间民事纠纷等引发多起群体性抗争，比如 2010年咸阳市秦都区政府无国家审批文件私自强征强拆双照镇南上召、北上召等村上千亩耕地及宅基地引发当地农民与镇政府严重对抗。而据笔者调查，Z县D村因秦岭国家植物园建设征用农民土地每亩2.5万元，山阳县政府在法官庙乡僧道关建设酒店式豪华农家山庄征用农民土地每亩1.8万元，再未给农民任何补偿，也没有为村民办理养老保险[2]。2010年5月，府谷县境内的神府高速公路七标段接连发生两起因讨薪引发的冲突事件，农民工被打伤住院；2011年11月西安培华学院拖欠农民工工资引发农民工堵校门。2012年2月14日发生陕西杨凌区揉谷镇姜嫄村农民怀疑村干部疑私分土地承包款烧毁村支部办公室，直接造成村委会损失十几万[3]。就政治方面而言由于村官“贿选”、暗箱操作等导致农民民主权利受到损害。2011年年底村官选举中Z县D村两个候选人一个给村民100元现金外加80元购物券，一个给村民100元外加一袋面粉，选举当天动用了170名警力维持秩序。至于在选举过程中请客送礼、发短信拉票甚至大打出手的村子不在少数，严重影响了选举的公平公正和正常进行。就生存发展而言，主要是农村环境污染严重威胁农民生存，2009年陕西凤翔县因部分儿童血铅超标引发农民冲击企业，而2011年又传出泾阳云阳镇声威水泥厂污染多、噪音大，引发村民不满[4]，凤县温江寺铅锌冶炼企业污染百余名儿童血铅严重超标事件[5]，至于像彬县小章镇坡头庄村因河北中达煤矿挖煤造成地陷房裂，村民有家不能住的现象还有多起[6]。这其中有些虽未造成严重群体性冲突，但都有可能为群体冲突事件发生埋下隐患。

（三）农村基层政府干部的官僚主义，办事拖沓，不作为，是农村群体性事件多发的直接原因

一些地方基层政府软弱无力，对农村存在和农民中反映的矛盾和问题，不愿管，不敢管，从而导致农民的正常利益无法实现；一些地方基层政府干部不给好处不办事，收受贿赂，腐败严重，引发农民不满；一些基层干部对农民通过正常途径和合法渠道反映问题，久拖不决，使一些原本极小的事情演变发展成群体性大事件；一些地方基层干部胡作为、乱作为，使本来极小的问题激化，引发群体冲突。这时的农民群众极易将矛头指向基层政府，基层政府往往成为民众冲击的对象和攻击的目标，极易演变成为重大群体性事件。

（四）转型期相关法律制度衔接不上，制度不够健全和完善，是群体性事件多发的制度原因

首先是相关法制不健全，对社会转型期农村新发生的事件处理起来无法可依。法制建设明显滞后于社会和经济的快速发展变化，造成许多新的矛盾和问题难以找到相关法律作为解决依据[7]。其次是政府部门相互推诿，农村中产生新问题后找不到相关政府负责部门和机构解决，政府行政部门之间相互推诿，导致问题积聚，最后爆发冲突；再就是司法不公、执法困难等问题，使农民对法律的公正性产生疑虑，对诉诸法律解决矛盾的信心不足。当法律不能成为农民信赖的解决问题的工具时，当打官司的成本高居不下时，当上访闹事能够解决问题而带来示范效应时，农民自然而然会放弃法律来选择集体上访等群体性闹事的方式找政府解决。

（五）农村政治参与渠道不畅通，基层组织建设薄弱是导致农村群体性事件多发的重要原因

一些地方村官选举或按上级意图或被宗族和金钱操纵， 金钱势力或村霸等进了村委会，这些人只会侵占农民的利益，只顾自己掌权捞钱，对于农民合理诉求不能及时回应，农民寻求上级政府解决问题的努力也被一拖再拖，甚至置之不理。当农民的利益受到损害，多次反映解决不了情况下，就容易成为矛盾爆发点，2012年2月14日杨陵区揉谷镇姜嫄村农民烧毁村支部办公室事件，此前农民因怀疑村干部私分土地承包款，曾多次向相关政府部门反映，但都未引起重视，直到事件发生，造成村委会损失十几万时，政府才组织多个部门进驻该村联合调查。而与此相联系是，近年来随着农业税及各种乡统筹、村提留的废除， 农民对基层组织的经济依赖减少，基层政府对农民的行政管理和控制力严重弱化，而一些地方农村基层组织和干部由于不能依法公平公正调处村民事务，保护农民切身利益，在农民中的威信大大降低，对群众的号召力、凝聚力和说服教育作用大大减弱。长此以往，自然就会疏远民心。由于政府公信力严重丧失，基层政权自然难以化解矛盾纠纷，驾驭复杂局面。

（六）基层政府和农民法治意识淡漠是导致农村群体性事件多发的主观原因

首先是基层干部法制意识淡漠。当农民提出要求需要解决实际问题时政府往往不予重视，一拖再拖，而当群体性事件发生以后，为稳定局面，担心事件闹大累及自身前途，往往不是按相关法律程序来办事，而是以行政手段解决冲突，一味满足处于激愤状态的农民的诉求，这就进一步助长了一些农民“集体上访来得快、有人管”、“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的思想，在一定程度上鼓励了农民这种群体性行为。其次是一些农民群众法治意识淡漠，法律知识模糊，不善于运用法律武器来维护自身合法利益，不善于通过合法途经主张权利，参与民主管理，当自己利益受到损害时，不懂得用民主、法律的手段维护自己的合法权益，缺乏用民主、法律方式解决问题的信心和耐心，当自己的愿望和要求在短期内得不到满意的解决的话，头脑发热冲动，产生对立不满情绪，错误认为“法不责众”，搞起群体上访、群体闹事，采取激烈的、甚至违法的手段向政府施压。

二、转型期陕西农村重大群体性

事件的特点、趋势、性质及功能 近年来在陕西农村发生的多起重大群体性事件，尽管在现实中的表现不尽相同的，但大都具有以下一些特点和趋势：

1.由于偶然突发因素导致，事件发生具有突发性。陕西农村近年来发生的多起重大群体性事件，往往是由于较小事情引起，而又没有得到相关政府部门领导足够重视，在长期积累后因一些偶然因素突然爆发。

2.由于自身诉求未及时满足，具有明确的目的性。陕西各地农村发生的群体性重大事件多是因为部分农民群体利益受损害。包括经济政治生存等各方面利益。所以在事件的起初他们往往要求维护自己的既得利益，迫切希望获得自己未得的利益，因此，农村群体性事件的发生往往具有较为明确的目的性。

3.由于情绪激动失控，具有过程中破坏性。群体性事件中不少群众大多抱着“小闹小解决、大闹大解决”和“闹得越大，解决的越快”的思想，因而在群体性事件中他们往往借机对基层政府各类办公用品、办公设备进行破坏，借以发泄个人情绪，有的甚至公然袭击处置事件现场的民警，焚烧各级政府机构的办公大楼，砸、打过往行人、阻断交通要道等，借以制造社会混乱，具有较强的破坏性和暴力性。

4.由于农民诉求的多面性，表现方式具有多样性。陕西农村群体性事件轻者主要表现为群众集结上访、静坐、抗议、在互联网等媒体上发表不实言论等；重者主要表现为游行示威、围堵、围攻党政机关、攻击政府执法人员等；更为甚者是堵塞高速公路、国道，对党政机关、企事业单位进行打、砸、抢、烧等方式。

5.由于社会转型矛盾凸显，事件呈现多发性态势。陕西农村社会转型是一个较为漫长的过程，这个过程中改革不断深化，农村社会利益关系会发生重大调整，这就不可避免地产生出许多新的社会矛盾和问题，各种社会矛盾和问题的相互交织、碰撞和叠加，甚至在一定条件下激化，使得农村群体性事件短期内难以真正根除，仍将保持多发态势。

6.由于经济社会的发展，农民见识的增长、法律意识和公民意识的增强，事件出现由单纯泄愤型或经济诉求型向经济政治复合诉求型转变趋势。以往群体性事件的参与者大多出于泄愤或者出于经济方面的诉求，并没有涉及政治方面的诉求。但在近年来陕西农村发生的群体性事件中既有提高征地搬迁补偿费，解决企业拖欠农民工工资，解决环境污染的诉求，也有维护农民合法民主选举权利，惩罚贪官等方面的要求。而随着农民见识的增长和公民意识的提高，农民开始组织起来进行集体维权，甚至呼吁外界尤其是利用互联网给予支持与互动和声援，以把事件的规模及影响扩大，从而给政府施加更大的压力，以实现其利益最大化。这些都需要我们予以正视和重视。

转型期陕西农村重大群体性冲突事件是农民群众的利益受到损害后得不到赔偿和救济时不得已的选择，是农民维权实现自身利益诉求的一种方式。虽然形式激进，冲突激烈，后果严重，但它的目的不是推翻党和政府，而是通过这种方式迫使政府满足自身诉求。所以应属于人民内部矛盾。陕西农村群体性冲突事件是社会改革深化中各种复杂因素聚合的产物，是社会转型不可避免的阵痛，它包含着制度创新中社会矛盾合理释放的诸多因子。因而既具有危害社会稳定动摇基层政权的副功能，也可通过释放积聚的不满情绪，在新的基础上构建更加稳定和谐的社会关系，在社会系统中具有一定正面功能。我们可以将其看作是中国农民维权活动中迫不得已采取的一种方法。它的发生向我们社会发出了及时纠偏的警告，我们哪些地方需要完善制度，那些地方工作需要进一步改进。政府只有把社会矛盾压力转变为社会进步动力，才能推动社会前进发展。

三、转型期陕西农村重大群体性

事件预防处置策略分析 搞清楚了陕西农村近年来发生多起重大群体性事件的原因，需要我们从源头上预防和处置，这就需要构建农村重大群体性事件源头阻断机制。我们认同学界提出的所谓冲突源头阻断，是在重大群体性事件发生之前，通过疏导积怨、缓和矛盾、化解冲突等方式，把重大群体性事件化解在萌芽状态，把冲突阻断在爆发之前。所谓冲突源头阻断机制，是指能够把冲突化解在萌芽状态、阻断在爆发之前的应急管理体系及其有效的运行机理。所谓群体性事件源头阻断，就是针对群体冲突事件形成的一系列因素链和促使事件形成的各要素及时进行果断干预，防止大规模冲突爆发，或者阻止冲突升级扩散[8]。笔者认为构建陕西农村重大群体性事件源头阻断机制应结合实际，做好以下工作：

（一）建立畅通的农民利益表达机制

据笔者在新华网省市领导回复民众诉求栏目中看到，陕西农村农民的诉求占了相当一部分，但各地领导对农民诉求回复率并不高。我们觉得农民向各级领导写信反映自己愿望要求，是对政府的希望和信任。只有政府领导及时回应农民诉求，把反映的问题解决了农民也决不会没事找事。因此省市县乡镇各级政府应设立专门机构受理农民诉求，对农民的合理诉求一一回应.同时完善相关制度，为农民说话，给农民代言，在发挥农村人大代表作用的同时，需要改革民间社团管理制度，支持建立农民协会或者种养植业协会等民间社团，让其发挥利益聚合与表达功能，使农民自己有制度性代言人；在乡镇企业政府应引导工人组织工会表达农民工声音，解决劳资冲突问题；在基层建立畅通的利益表达渠道，强化公共利益表达。运用政府邮箱、政务微博、QQ群、热线电话等多种现代化手段回应农民诉求。

（二）建设透明公正的基层民主机制

农村群体性事件多发，是一些地方农村做事情做决策没有经过民主程序，领导干部暗箱操作，个别人决策，把农民蒙在鼓里。一旦事情败露，农民知晓了实情，自然极为气愤，导致群体性行动，要求真相。说到底还是一些地方的村民自治流于形式，基层民主没有落实。为此，需要切实完善村民选举制度，用法制来阻止惩罚村官选举过程中的一切违法行为。同时借鉴一些地方的有效做法，把村民代表大会做实，就是在村级组织的议政和行政之间建起一种民主制衡的机制，由村代会对执行机构（村委会）进行有效的监督和制约，防止违背民意、权力腐败等问题的发生。进一步可把乡镇人民代表大会做实，由它来监督和制约乡镇政府的决策和行政。只有在乡村两级建立起有效的制衡机制，农村的公共财政体制才能真正落实，民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式，农村基层才能真正做到“有人办事，有钱办事，有章理事”。

（三）构建重大经济项目监督检查机制

近年来，陕西对新农村建设投入了巨额资金，包括新农村建设的产业发展、基础设施建设、医疗卫生、教育、文化、社会保障等多个领域。未来10年陕西省还将投入1 000多亿元实施中国有史以来规模最大的避灾扶贫移民搬迁工程，279.2万人将告别地质灾害多发和极端贫困缺水的山区。这是陕西统筹城乡发展，创新减贫避灾实施的一项战略性举措，是大好事。但如何保证工程款的合理公开透明使用，这需要有相关的制度和措施予以保障。省市县政府应该成立相应机构，对县乡镇和村上使用情况定期检查，进行工程审计，并公布结果。各村也应成立由农民代表组成的理事会，进行监督，确保国家的钱真正用在新农村建设上，农民自己的钱花得明白。

（四）完善社会矛盾冲突化解机制

要充分发挥县乡村组调解组织的作用，组织人员定期深入到村队户和社区对矛盾纠纷排查摸底，做到底子清、情况明；对一些重大疑难的矛盾纠纷，要做好应急预案，牢牢掌握调处矛盾纠纷的主动权；要推进社会矛盾排查化解常态化、规范化，确保各类社会矛盾发现得早、化解得好。基层政府党政主要领导要定期对重大不稳定问题排查进行研判，把大量社会矛盾及时排查出来，化解在基层。建立健全维稳信访调解工作新机制。建立大调解机制和大接访工作机制，综合调处矛盾纠纷，及时发现突发事件的早期征兆，有针对性地采取相应的科学措施，防止危机扩大，防患于未然[9]。

（五）健全基层政府考核机制

必须推进深化基层政府治理创新，促进政府从全能型、多功能的政府向有限功能的政府转变，建设服务型政府。突出围绕农村基础设施建设、九年义务教育、计划生育、维护社会治安、推进合作医疗、村民自治等方面开展工作，重点是提供公共产品和公共服务，变领导为指导，变指示为示范，变命令为协调。要提高基层政府机关工作人员的素质和科学执政的能力，改变官僚作风，真正树立公仆意识。坚持依法行政，依法决策。同时要在农村加强对农民的法律知识的宣传和教育，增强农民的法律意识，让农民知法守法。要全面建立领导干部综治维稳实绩考核档案，在年度目标责任考核中，把社会矛盾化解情况作为评价一个县区、一个部门政法维稳工作好坏的一项硬指标，加大社会矛盾化解在年终考核中的比重。根据社会矛盾化解工作的状况进行奖惩。对因没有搞好社会矛盾化解引发不稳定问题，造成不良影响的，按照有关规定坚决予以“一票否决”，同时进行责任倒查。

（六）推进完善利益共享机制

社会转型期，由于农村利益主体的分化、利益冲突的加剧及表面化，再加上国家尚未建立起完善的社会利益均衡机制，致使城乡贫富差距越来越大，严重威胁着社会的健康运行。因此要采取有效措施，缩小城乡贫富差距，完善利益共享机制。首先要加快农村经济快速发展，培育职业农民、专业农民，让新一代有技术、会经营的农民在农村或回到农村从事农业生产的现代化经营。对青年农民回乡创业，在财税、信贷政策上都应给予相应的支持；要大力推进农业产业化经营，促使农业从粗放走向集约经营，传统农业向现代农业“变身”，壮大农村集体经济实力，以此吸引村民关注村庄公共事务；更多地关注农村弱势群体，赋予其更平等的发展机会，让他们有尊严的生活，消除公共资源获取和使用过程中的特权现象，防止贫富进一步分化，要妥善安置失地农民，解决他们的就业、社会保障问题，提高土地征用的补偿标准。各级政府要投入更多地农村民生项目，建设“全方位、多角度、高标准、广覆盖、可持续”的城乡民生保障体系，让农民得到实实在在的利益，共享改革发展的成果[9]。

（七）强化重大事件源头预防、预警、预控机制

要以“超前”意识，坚持“抓苗头、抓小事、抓初期”的原则，把抓好群众反映强烈的热难点问题作为防止群体性事件发生的着眼点。切实加强对群体性事件的预防，进一步完善经常性走访联系群众的工作机制，充分借助现代科技手段，通过建立政务微博、QQ群等方式，着力搭建联系群众、体察民情的新平台，不断拓宽民情表达的新平台。及时了解群众各类诉求，及早排查认真分析各种社会纠纷发生的特点、规律和发展趋势，增强预控能力，减少群众纠纷特别是群体性事件的发生。要健全应急指挥系统，在冲突大规模爆发之前实行预控，平时负责预防工作，组织理论研究、协助相关政府部门制定法律法规、组织宣传工作、干部培训工作、物资储备、提高技术水平等。一旦发现大规模冲突征兆，常设应急机构立即转为指挥中心，主要领导靠前指挥，迅速果断予以处置。

只要我们构建好处置转型期陕西农村群体性事件源头阻断机制，就能及早发现农村中的各种矛盾纠纷，及时化解民怨、民愤，就能实现农村社会和谐，努力开创科学发展、富民强省新局面。

参考文献：

[1] 中国行政管理学会课题组.中国转型期群体性突发事件对策研究[M].北京：学苑出版社，2003.

[2] 薛辉，胡小宁.山阳县天竺山景区屡现——蹊跷的“度假山庄” [N].陕西农村报，20111027（A4）.

[3] 谈春平，张长贵.杨凌干部疑私分土地承包款 村民怒烧村委会[EB/OL].[20120215].大秦网.http：//xian.qq.com/a/20120215/000292.htm.

[4] 泾王军，王琦.一纸“拆迁通知”惹民怨[N].陕西农村报，20111014（A4）.

[5] 白兆东.陕西再曝血铅村 凤县百余孩子血铅严重超标[EB/OL].[20111201].三秦网.http：//www.sanqin.com/article483771.html.

[6] 于忠虎.地下挖煤致村庄地陷房屋开裂 彬县坡头庄村村民有家不能住[N].西安晚报，20111015（8）.

[7] 杨莉芸.新型农村治理结构的重塑[J].四川理工学院学报：社会科学版，2011（6）：14.

[8] 黄顺康.论构建重大群体性事件的源头阻断机制[J].国家行政学院学报，2011（3）：5256.

[9] 张全省.构建转型期西部农村重大群体性事件源头阻断机制的思考——以陕西农村为例[J].西北民族大学学报：哲学社会科学版，2012（3）：8286.