《松花江流域综合规划》概要

王双旺，张金萍，倪 伟

（水利部松辽水利委员会，吉林 长春 130021）

1 《规划》编制的背景

松花江流域是我国重要的工业基地和商品粮基地，行政区涉及内蒙古、吉林、黑龙江、辽宁四个省区。流域面积56.12万km2，占全国国土面积的5.8%。流域现状总人口5 353万人，耕地面积1 388.8万hm2，农田有效灌溉面积286万hm2，国内生产总值9 713亿元，多年平均水资源总量961亿m3。新中国成立以来，党中央、国务院对科学制定松花江流域综合规划高度重视，分别于20世纪50年代和80年代先后两轮组织开展了松花江流域综合规划，有效指导了松花江流域治理开发与保护工作。

进入21世纪，经济社会发展对松花江流域治理开发和保护提出了新的要求，流域发展面临以下主要问题：1）随着振兴东北老工业基地和国家粮食安全战略的实施，以及工业化和城市化进程进一步加快，对水资源需求不断增加，同时由于水资源时空分布不均，且缺乏调蓄工程，用水效率偏低，因此水资源供需矛盾日益突出；2）松花江流域防洪工程基础设施仍然薄弱，干支流主要防洪保护区防洪能力偏低，胖头泡、月亮泡蓄滞洪区尚未全面建成，防洪非工程措施尚不完善；3）松花江水环境恶化尚未根本扭转，水功能区达标率较低，局部地区地下水超采，湖泊、湿地萎缩，水土流失严重；4）农村水利基础设施薄弱，1 215万人饮水安全问题没有得到根本解决，农田灌溉和排涝设施不完善；5）迫切需要强化流域综合管理，统筹协调和规范各类涉水活动，维护河流健康和可持续利用。为保障流域经济社会的可持续发展，迫切需要按照科学发展观重新认识和深入研究制约经济社会发展的一系列水问题，对辽河流域规划进行修编，强化流域管理，统筹协调和规范各类涉水活动，维护河流永续利用。

2 组织方式及编制过程

2007年1月，国务院召开了流域综合规划修编工作会议，并以国办发［2007］44号文转发了水利部关于开展流域综合规划修编工作意见的通知，此后，水利部批复了《松花江流域综合规划任务书》。松辽水利委员会及时组织开展了松花江流域综合规划修编工作，建立了由内蒙古、吉林、黑龙江、辽宁四省区人民政府及发展和改革委员会、水利厅，交通部黑龙江和松辽水系航运规划办公室、东北电网有限公司等有关各方参加的规划协调会议制度，协调解决规划中涉及省区间及相关行业间的重大问题。同时聘请国内知名专家组成了专家咨询组，以保证规划成果的科学性和合理性。

2007年3月，松辽水利委员会组织召开了第一次规划协调会议，审议通过了规划协调会议制度、规划协调会议组成方案。2007年10月召开了第二次规划协调会议，审议通过了规划工作原则与标准。在规划编制过程中，对重大技术问题进行了专家咨询，规划成果正式征求了流域内四省区水利厅等有关各方的意见，并进行了修改完善。2010年3月召开了第四次规划协调会议，审议通过了《松花江流域综合规划》，形成了会议纪要。2010年6月和12月，水利部在北京分别召开了规划预审会议和规划审查会议，2011年5月，水利部发函征求了国务院有关部门和流域内四省区人民政府对规划报告的意见，松辽水利委员会根据有关部门反馈意见和2011年中央一号文件精神，对规划进一步修改完善。2012年5月，水利部召开了规划部际联席会，对规划进行了审议。2013年3月，国务院正式批复《松花江流域综合规划（2012—2030年）》。

3 此次流域综合规划的特点

1）《规划》由以重大工程论证、流域治理开发为主，转向以水资源的可持续利用、合理利用、加强保护、严格管理为主，更加注重协调好流域人与水的关系、人与河流的关系，协调好经济社会发展与水资源和水环境承载能力之间的关系，协调好各地区、各行业、各部门在利用河流过程中的利益关系。2）以水资源的节约和保护为重点。3）制定了流域水资源开发利用、节约、保护的主要控制性指标和流域用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制排污总量意见三条“红线”。4）突出维护河流永续利用。确定了水生态环境保护控制性指标，通过实施生态调度，保障河湖基本生态环境需水要求。提出水生态修复和水土保持规划方案，努力维护河湖健康。5）突出流域综合管理。《规划》提出了保障流域管理与行政区域管理密切结合的有关工作机制，明确了防洪抗旱、水资源管理、水资源保护、水土保持管理、河道及水工程管理的有关要求。6）建立了由四省区人民政府及发展和改革委员会、水利厅，交通部黑龙江和松辽水系航运规划办公室、东北电网有限公司等有关各方参加的规划协调会议制度，较好地解决了规划中涉及省区间及相关行业间的重大问题。

4 《规划》指导思想 原则及目标

4.1 指导思想

以科学发展观为统领，认真贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发［2011］1号）精神，遵循人水和谐的理念，按照全面建设资源节约型、环境友好型社会的要求，统筹协调城乡之间、区域之间的关系，统筹协调人与自然和谐发展，以合理配置水资源、有效保护生态环境为重点，全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理，协调好流域兴利与除害、开发与保护、整体与局部、近期与长远的关系。实行最严格的水资源管理制度，促进水资源的合理配置、全面节约、有效保护和综合利用，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，为全面建设小康社会、振兴东北老工业基地和保障国家重要粮食生产基地建设奠定基础。

4.2 规划原则

1）坚持以人为本，民生优先，着力解决群众最关心最直接最现实的水利问题；2）坚持人水和谐，顺应自然规律和社会发展规律；3）坚持水资源开发利用与节约保护并重，处理好水资源开发与保护的关系；4）坚持全面规划、统筹兼顾、综合利用，注重兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾，统筹协调流域整体与局部、近期和长远、干流和支流、左岸和右岸、上游和下游以及生产、生活和生态用水的关系，兼顾流域经济、社会和生态环境等各方面的效益；5）坚持因地制宜、突出重点，针对流域水资源开发利用保护现状及存在的问题，制定具有针对性和切实可行的规划方案。

4.3 规划目标

到2020年基本建成防洪减灾体系，重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高，完成重点中小河流重要河段治理、全面完成水库除险加固和山洪灾害易发区预警预报系统建设，加强重点涝区治理，完善灌排体系；基本建成水资源合理配置和高效利用体系，城乡供水保证率显著提高，城乡居民用水得到全面保障，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务；基本建成水资源保护和河湖健康保障体系，主要江河湖泊水功能区水质明显改善，水功能区水质达标率达到80%，城镇供水水源地水质全面达标，地下水超采基本遏制，水生态系统恶化趋势得到基本遏制，重点区域水土流失得到有效治理；基本建成最严格的水资源管理制度，初步实现水利管理的现代化。

到2030年形成比较完整的流域防洪减灾体系；建成水资源合理配置和高效利用体系，城乡供水保证率进一步提高；建成水资源保护和河湖健康保障体系，水功能区水质达标率达到95%以上，浅层地下水超采区超采量全部退还；流域江河、湖泊、湿地生态系统得到全面保护，受损的水生态系统得到基本修复，保证水生态系统基本实现良性循环和健康发展；水土流失得到进一步治理，黑土资源得到有效保护；基本实现流域综合管理的现代化。

4.4 主要控制指标

为促进流域水资源的可持续利用，协调治理开发与保护的关系，规划确定用水总量、用水效率指标和限制排污总量意见作为流域管理的三条红线。到2020年，流域用水总量控制在405亿m3以内；农田综合灌溉水利用系数不低于0.59，农田每公顷用水量不高于6 720 m3，万元工业增加值用水量降低至65 m3；COD，氨氮年入河量分别控制在23.92万t，1.92万t以内。到2030年，流域用水总量控制在430亿m3以内；农田综合灌溉水利用系数不低于0.61，农田每公顷用水量不高于6 195 m3，万元工业增加值用水量降低至36 m3；COD，氨氮年入河量分别控制在23.76万t，1.92万t以内。

5 总体规划布局

规划以合理配置水资源、提高洪水防御能力、有效保护水资源及水生态为重点，建立防洪安全、供水安全、生态安全的综合水利保障体系。

5.1 防洪减灾

流域已初步形成了以堤防为基础，以尼尔基、白山、丰满等大型控制性水利枢纽为骨干，支流水库调蓄以及其他非工程措施构成的综合防洪体系。按照“蓄泄兼筹，综合治理，突出重点”的防洪方针，加快防洪工程建设，提高哈尔滨、长春、齐齐哈尔、吉林、乌兰浩特等重点城市和重点地区的防洪能力。通过尼尔基、丰满、白山等水库的合理调度，胖头泡、月亮泡蓄滞洪区安全建设，文得根、毕拉河口等水库的建设，堤防加固、河道整治及防洪非工程措施等，形成较为完善的防洪减灾体系。

5.2 水资源开发利用

流域已初步形成以丰满、尼尔基等水库为控制的水源工程和北引、中引、引松入长、磨盘山水库引水等引调水工程组成的水资源调控体系。在加强节约用水的基础上，推进文得根水利枢纽、毕拉河口水利枢纽、中部城市引松供水等工程的建设，构建“东水中引、北水南调”的较为合理的水资源配置格局；严格限制发展高耗水、高污染工业，提高用水效率；在缺水地区大力发展现代高效节水农业，加快大中型灌区续建配套与节水改造；松嫩平原建设松原灌区、引嫩扩建骨干工程、引嫩入白供水工程，结合以稻治碱，适度发展水田灌溉面积，三江平原实施挠力河灌区引水等工程，通过“两改一提高”，大力发展水田灌溉面积；有条件的地方加快河湖水系连通工程建设，进一步提高水资源调控水平和供水保障能力，恢复湖泊湿地水源补给条件；推进水电和航电枢纽工程建设。

5.3 水资源及水生态保护

流域水生态保护与修复规划重点是保障河湖生态水量和重要湿地生态用水和水生生物资源保护，其中松嫩平原西部及大兴安岭南部以修复湿地生态系统和保护生态脆弱区为重点，其余地区以加强河湖水资源保护和水生态环境综合整治为重点。水资源保护要按照“在保护中开发”的原则，以水资源配置方案和规划水平年水功能区纳污能力为约束，提出入河污染物限制排污总量意见及其治理配套措施，分阶段完成入河污染物限制排放总量控制指标，逐步实现地表水功能区水质目标和水源地水质目标。地下水资源以保护为主、利用为辅，重点针对集中式供水水源地，建设地下水水质保护工程；对有替代水源的超采区，结合替代水源建设，采取现有地下水开采井限采或限期封存等措施，逐步压缩地下水开采量，实现地下水功能区达标和地下水资源的可持续利用。加强湿地的生态保护，保障重要湿地的生态用水，修复湿地生态系统平衡，保护湿地生境和湿地生物多样性。加强水生生物资源保护，重点开展生境修复和水生生物增殖放流，加强水产种质资源保护区和水生生物自然保护区建设，促进水生生物的可持续利用。

5.4 水土流失综合防治

以保护耕地和黑土资源、控制面源污染、改善流域生态环境为目标，建立水土流失综合防治体系，对坡耕地和侵蚀沟进行综合治理，因地制宜地进行自然与人工修复，突出重点进行分期防治。

流域的北部林区以保护现有天然林和人工林为主，加强预防监督和水源地保护，严禁开发利用原始森林，减少人为活动对冻融侵蚀地区的影响；中西部农牧区以保护现有耕地、提高草场质量、加强林缘草甸草原的管护和退化草场的恢复重建为规划重点；丘陵区和漫川漫岗区以坡耕地治理、沟壑治理为防治重点，在坡面综合治理的基础上，布设完整的沟壑防护措施，建立耕地保护体系，提高耕地产出能力；中低山区以预防保护为主，加强天然林保护和自然保护区建设，对已受到破坏的低效林和新迹地的森林生态系统进行恢复与重建，提高水源涵养能力，防治水土流失，减轻面源污染；平原区合理保护和开发利用农业资源，建设农田防护林体系，加强“三化”土地改造，增强土壤的抗蚀能力，保护和恢复现有湿地，减轻面源污染，改良更新退化草原，为保护草原和大面积植被恢复创造条件。

6 主要规划内容

6.1 防洪减灾

流域内已建成有防洪任务的大型水库24座，干流和主要支流堤防总长8 422 km。流域重点防洪城市有哈尔滨、长春、乌兰浩特、吉林、松原、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆、伊春共10座，现状堤防总长875 km。目前，流域防洪工程基础设施仍然薄弱，部分地区防洪能力仍然偏低，部分河段未达到规划防洪标准，干流堤防达标率仅为34.9%，城市防洪的达标率也只有38.2%；险工险段多，部分河道存在行洪障碍，防洪非工程措施不完善，防洪减灾体系亟需进一步完善。

规划遵循“蓄泄兼筹，综合治理，突出重点”的防洪方针，通过尼尔基、丰满、白山等水库的合理调度，胖头泡、月亮泡蓄滞洪区安全建设，堤防加固，河道整治及防洪非工程措施等，形成较为完善的防洪减灾体系。加快干流、支流和重点城市的堤防建设，规划干流河段堤防长3 124 km，重点城市堤防长980 km；新建毕拉河口、阁山、文得根等大中型水库工程；完成胖头泡、月亮泡蓄滞洪区安全建设，改建、扩建阻水桥梁、河道险工治理、河道清淤清障；完成病险水库除险加固，加大中小河流治理和山洪灾害防治力度；进行防汛指挥系统、山洪灾害易发区预警预报系统及水文基础设施建设；通过对现有涝区进行整修加固、挖潜配套，完善排水系统，使涝区达到5年一遇及以上治理标准。

6.2 水资源综合利用

现状年流域总供水量301.75亿m3，其中地表水供水量192.66亿m3，地下水供水量109.09亿m3。全流域现状水资源开发利用程度为32.89%，其中地表水开发利用程度为25.02%，地下水开发利用程度为64.29%。现状流域有效灌溉面积289.73万hm2，0.33万hm2以上大中型灌区有效灌溉面积67.33万hm2。流域人均水资源量为全国平均值的85%，每公顷水资源量仅为全国平均值的30%，且与生产力布局不协调。现状多年平均情况，在不考虑水质性缺水情况下，缺水接近50亿m3，主要表现在农业灌溉供水不足。流域内供水保障程度低，缺乏调蓄工程，现状蓄水工程供水能力仅占地表水供水能力的21%；农村水利设施基础薄弱，农村饮水安全问题尚未得到根本解决，灌排工程设施不完善，用水效率偏低，用水浪费现象依然存在。

规划以解决流域水资源供需矛盾，实现水资源优化配置为目标，实施吉林省中部城市引松供水及文得根、毕拉河口水利枢纽等引蓄水工程建设，构建“东水中引、北水南调”的水资源配置格局。以保障城乡供水安全为目标，近期共解决1 215万农村人口饮水安全问题；到2020年，流域新增供水量110亿m3，到2030年，再新增供水量25亿m3。以保障粮食安全为目标，加快大中型灌区续建配套与节水改造，加快北中引、挠力河等骨干灌区建设，在流域中西部地区积极发展高效节水灌溉；松嫩平原结合以稻治碱，适度发展水田灌溉面积，三江平原在湿地不减少，耕地不增加的原则下，大力发展水田灌溉面积。到2030年，流域内有效灌溉面积由现状的289.73万hm2提高到520万hm2，灌溉水利用系数提高到0.61。

6.3 水资源及水生态保护

流域现已初步形成了以水功能区管理为平台，以入河排污口监督管理为手段，推进城市饮用水水源地安全保障规划实施，为实施最严格的水资源管理提供了有保障的水资源保护体系。但目前流域城镇污水处理率仍然较低，地表水污染程度没有明显改善；监测体系不健全；湿地萎缩和生物多样性下降的现象依然严重；部分大中城市地下水严重超采，形成大面积地下水漏斗；水土流失综合治理机制尚不配套，水土流失严重。

强化水资源和水生态环境保护及修复的规划内容，设定控制节点最小生态环境需水量、重要断面水质控制目标和污染物入河控制量等控制性指标，充分体现了水资源和水生态环境保护及修复的要求。

规划以确保松花江流域水功能区水质达标为目标，全面开展流域主要江河湖泊水功能区水质监测，强化水资源保护措施，严格控制污染物入河量，加强饮用水源地保护，保障饮水安全；全部压减浅层地下水超采量，严格控制深层承压水开采，将深层承压水作为应对突发事件的资源储备。严格控制水生态敏感河段的开发活动，科学实施重点水库生态调度，保障河湖湿地最小生态环境需水量，强化水污染控制和水生态保护措施，建立和完善水生态补偿机制，逐步实现水生态系统自我修复。通过水土流失综合治理，2020年完成治理面积5.63万km2，2030年再新增治理面积3.69万km2。

6.4 流域综合管理

随着《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律法规的颁布实施，流域依法管水取得了很大的进展。但目前松花江流域尚未形成以流域为基础的权威、统一、高效的水资源管理体系，依法治水、管水的能力和水平需要进一步提升。

以实行最严格的水资源管理制度、加强流域综合管理为目标，逐步完善流域涉水法律法规体系，建立流域民主协商决策机制、执行和监督机制；建立健全防洪管理制度体系，建立节水型社会管理制度体系，完善水功能区管理制度体系；严格用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污控制；严格执行水工程建设规划同意书、水资源论证、取水许可、防洪影响评价和入河排污口设置审批等水行政许可制度；加强水利信息化等能力建设，开展水利科技重大问题研究，提高流域综合管理能力。

7 结语

《规划》以科学发展观为统领，遵循以人为本、人水和谐的理念，促进了水资源的合理配置、全面节约、有效保护和综合利用，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。

规划根据对流域环境现状和规划方案的分析，提出了环境影响评价及环境保护对策措施。规划总体布局和重大工程建设不存在大的环境制约因素，规划的实施不会导致松花江流域主要环境问题恶化。对河道断流、水污染、水资源时空分布不均、湿地萎缩、土地沙化、草场退化等突出的环境问题具有一定的改善作用。规划实施也将对相关区域水环境与生态环境产生一定不利影响，但通过采取措施可以得到减免或减缓。从流域生态整体性和环境保护角度分析，总体规划及各专项规划方案合理可行，规划实施有利于松花江流域水质及生态环境改善，缓解水资源供需矛盾，对环境保护总体有利。

松花江流域作为我国重要的工业基地和商品粮基地，在我国经济发展中占有重要的战略地位。规划的实施，将进一步健全与流域经济社会发展相适应的防洪减灾体系、水资源开发利用体系、水资源及水生态保护体系、流域综合管理体系，社会效益、生态环境效益和经济效益显著，保障流域内社会稳定和防洪安全、饮水安全、粮食生产安全，推动流域经济社会又好又快发展，促进人与自然和谐共处，维系优良生态，保持水资源的可持续利用，为经济社会的可持续发展提供有力支撑。