大连市发展现代旅游业法制建设问题探究

尹 翀

(1.辽宁师范大学 法学院，辽宁 大连 116029;2.大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

2013年4月25日十二届全国人大常委会第二次会议通过了《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)，并将于2013年10月1日开始实施。该法的制定和实施，是中国旅游业发展中的重要里程碑，为我国各地区旅游法制建设的完善提供了纲领依据。为了大连市旅游业“十二五”规划发展目标的最终实现，大连市应以贯彻实施《旅游法》为契机，全面提高依法兴旅和依法治旅的水平，以保障大连市旅游业持续健康发展，加快推动大连市现代旅游业法制建设进程。

一、大连市发展现代旅游业的现实基础与旅游立法现状

现代旅游业的发展离不开旅游立法的规范、引导和保障，而旅游法规的建设必须依据大连旅游服务业发展的实际情况而定。

1.大连市发展现代旅游服务业的现实基础

大连具有发展现代旅游业显著的地理与环境优势。山、海、岛、温泉、文物建筑、广场等资源同时拥有，使大连成为一个广受国内外旅游者欢迎的旅游城市。但是大连发展现代旅游业的压力也很大。从国外来看，一百多个国家和地区已把旅游业列入21世纪支柱产业;从国内层面看，我国也有几十个省、自治区、直辖市分别把旅游业列为国民经济支柱产业，实施政府主导的旅游超前发展战略。这就使大连市旅游业同时面临激烈的国外与国内市场竞争。随着哈大高铁的开通，旅游者能够快速地、高密度地在较短时间内进出大连，这就使大连市各景点景区、餐饮业、旅馆业压力加大，区域间旅游业竞争加剧。而大连市自身旅游资源受季节影响较大，存在季节性旅游淡季的劣势［1］，并且存在旅游业的服务水平不高、旅游从业人员的素质有待提高等问题。旅游市场秩序也比较混乱，对旅游消费者权益的保护有待加强。这些问题必须要有全面的、能够有效覆盖大连旅游市场的地方旅游法规的统一协调规范，才能真正解决。也就是说，大连现代旅游业的持续发展必须要有完善的地方旅游法律制度相配套，才能有效地解决实践中存在的问题，并在国内外旅游市场竞争中立于不败之地。

2.大连市旅游立法现状

大连市发展旅游业现有的相关地方法律规章制度主要有《大连市旅游局行政处罚自由裁量权指导标准》《大连市旅行社分支机构设立与变更程序》《大连市旅行社分支机构管理办法》《大连市风景名胜区条例(2011修订)》《大连市城市公园管理办法(2008修正)》《大连市旅馆业治安管理规定(2008修正)》《大连市环境保护条例(2011修订)》《大连市不可移动文物保护条例》《大连市旅游发展专项资金管理暂行办法》《大连市旅游公共突发事件应急预案》等。虽然有十多部，但仍不难看出，离完善的、现代化的、协调统一的大连市地方旅游法制的最终形成还有很大差距。

(1)大连市旅游基本法的缺位。尚未出台与发展现代旅游服务业相配套的、体现地方特色的综合性法律。因此，不能对大连现代旅游业的有序、长期、稳定发展提供全面的、纲领性的指导，也无法完成对已出台的旅游业相关配套法律规范文件的协调、统一，进而影响其他相关配套法律规范文件的出台，不利于全面的、协调的、完善的大连市旅游法律制度的形成。另外，法律规范层次较低，对旅游业的规范多以地方性政府与部门的规范性文件为主。

(2)规范大连旅游市场秩序与旅游市场主体的立法存在缺陷。部分法规缺乏透明度，影响与国际接轨;有的规则设定不足，不能全面规范旅游市场竞争秩序;有些法规条文可操作性差，散见于其他地方性法规中，未能突出大连旅游市场秩序的特色。关于导游人员、旅行社、旅馆业、饭店业的专门地方立法，较之国内其他旅游业发达地区的此类立法存在着法规严重缺失的情况。

(3)大连旅游资源和旅游环境开发与保护的专项立法缺失。例如大连市海岸线绵长，但尚缺海岸带开发利用与保护条例等;海岛是旅游方面的一个重要资源，关于海岛资源的专项立法也尚未出台。

在大连发展现代旅游服务业的进程中，大连市旅游相关法律规范的缺失，已经影响到大连市旅游业的持续、健康发展。

3.制定和完善大连市旅游法律制度的必要性

通过完善的旅游立法可以将大连市相关旅游业政策规章文件转化为地方性法规，赋予其法的权威性，增强对政策稳定性的预期，是在国际化、法制化和市场化大背景下贯彻落实政策所必需的。地方性立法针对性强，能够针对本地方的实际情况进行规范与调整，区别于国家立法的宏观调整与规范，能真正有利于促进、发展与保障本地方的旅游业。上面已经分析过，大连是一个半岛城市，有自己的资源与地理特点，只有针对这些特色与优势进行旅游专项立法与调整，才能更准确地满足保护旅游资源、规范旅游市场秩序、保障和平衡旅游者和旅游经营者权益的要求。因此，即使在有国家以及省级旅游立法的情况下，建设与完善大连市旅游业法律制度仍然成为加快大连市现代化旅游业发展的必需。

二、国外旅游发达国家与地区有关旅游基本法立法经验的借鉴

通过旅游立法保护旅游者权益，支持旅游资源开发，保障旅游产业发展是国外一些旅游发达国家发展旅游业的成功经验和重要手段。鉴于大连市尚未出台具有自身特色的旅游基本法，以下拟重点对几个有代表性的旅游大国的旅游基本法进行对比、分析。

1.立法模式

参考旅游业发达国家和地区的立法模式，发现大多数都制定了旅游基本法，以明确发展旅游业的目标和宗旨、旅游活动中各主体的权利义务、旅游资源开发与保护以及旅游相关各单位之间的协调等内容;同时，辅以各旅游单项法规来具体规定某一领域的事项。这就形成了以旅游基本法为主、旅游单项法为辅的旅游立法体制。在这种立法模式下，旅游基本法制定后，诸如旅店、餐饮、旅游景点(区)等相关旅游方面，就可据以制定相配套的单行法律法规。目前，大多数旅游发达国家与地区采取的是这种立法模式，纷纷制定了本国与本地区的旅游基本法，如美国的《全国旅游政策法》、英国的《英国旅游发展法》、日本的《日本旅游基本法》等。

2.旅游基本法的内容安排

综观美国、英国、日本等几个有代表性的旅游大国的旅游基本法的文本架构，主要涉及以下几个方面内容:

(1)旅游发展的根本目标与宗旨。旅游业发展目标与宗旨的确定是旅游基本法的首要任务，也是对本国或本地区旅游业发展基调的设定。例如，日本旅游基本法确定的政策目标是，发展国际旅游并普及正常的国民观光旅游，加强国际友好，发展国民经济，提高国民生活水平和帮助改变日本各个地区之间存在的各种差距。［2］美国联邦政府则重视旅游和娱乐及与之相关领域的鼓励、发展与协调。巴西作为发展中国家，其旅游业发展的根本宗旨与原则设定为必须有利于国家的经济发展，在此前提下，制定协调性和鼓励性的条例。

(2)旅游促进与发展。为了促进与发展旅游，各国普遍倾向于从资金方面进行规定，如财政资金的来源安排和投入方式、贷款的提供等。美国规定，专门设立非营利的“美国旅行游览发展公司”，并在每一财政年度，由联邦政府向其提供经费来资助其各项活动，以促进旅游业发展。在墨西哥，专门对如何促进旅游客源的增加与旅游产品的开发作出了规定，并通过灵活采用发行证券的方式设立旅游发展基金以促进旅游业的发展。英国规定对旅馆业发展提供资助金与贷款。巴西则规定，巴西旅游公司将拥有由联邦政府通过捐款和特别信贷筹措其总额为五百亿雷亚尔的资本。［3］

(3)旅游规划与旅游资源保护和开发。各旅游发达国家普遍重视旅游规划的制定与资源保护。旅游发展目标的实现离不开旅游发展规划的制定，有效的旅游发展规划是旅游业发展目标实现的根本保证。如美国旅游基本法中的旅游规划侧重合理地、科学地协调联邦、州、地区之间的关系，协同保护与利用旅游资源，贯彻旅游业的可持续发展战略。墨西哥旅游基本法的“旅游规划与安排”一章，既规定了创造、保存、改进、保护并利用全国旅游资源的总原则，又确定了符合其国家旅游业发展现状与目标的总体规划，使得国家旅游事业能够合理、有序地发展。而日本则针对其旅游发展目标从八个方面确定了其旅游发展规划。

(4)旅游行政监管与协调。旅游活动中涉及景点、住宿、饮食、运输、环境卫生、资源开发与管理等多方面问题，必然也涉及多部门的协调监管。首先应对旅游行政部门监管的作用与权限作明确规定。其次，应对各行政主管部门的分工与协作明确责任。如美国建立了“全国旅游政策委员会”，在有关娱乐和国家文物古迹资源的政策、计划等方面，协调联邦各部门、各机构和其他单位的主要机关。［4］

(5)旅游活动中各主体的权利与义务。对于各类旅游企业权利与义务的规定，各国各地区情况不同，存在差异，但一般都在其基本法中明确了各旅游企业的设立、经营范围、行为规范等。对于旅游者的权利与义务，从各国规定考察，旅游者合法权益一般包括旅游者的知情权、人身安全权、财产安全权、自主选择旅行权、索赔权、寻求法律保护权、享受服务权、残疾人享有旅游便利权等。旅游者享有权利的同时也承担相应的义务，如不得损害其他公民、旅游活动主体的合法权益的义务。

(6)法律责任。当旅游活动中的主体不能依法履行义务时，就必然要接受相应的法律制裁。为了保证旅游基本法被有效执行与遵守，多数国家在其旅游基本法中规定了法律责任一章，尽管章节名称有差异。如《韩国旅游事业振兴法》的第五章以“罚则”为名称，规定了不履行法律义务的后果。

三、制定与完善大连市现代旅游法律制度的构想

如香港、北京、上海等中国旅游发达城市，大都已建立了一套相对比较完备的旅游法律制度，并在促进地方旅游业发展中起到了积极的作用。这些对大连市旅游法制建设提供了良好的参照范本。在借鉴国内外旅游立法经验的基础上，以促进大连市旅游业的健康有序发展为目标，大连市现代旅游业立法应着重考虑以下几个方面:

(一)树立正确的立法理念

面对国际旅游的发展、经济全球化的现状与我国已加入世界贸易组织的实际情况，大连市旅游业发展要树立国际化的立法观念。在立法时，要注意遵守与利用WTO规则，以有利于大连市旅游业发展的国际化与现代化。要与国际旅游发达国家接轨，借鉴国际上先进的旅游法律制度，立足国情、省情、市情加以移植，为我所用。同时，在立法中树立法治理念，就必须要有一个全面、周详的法律规范体系，要求对各类配套的法律法规进行细化，使其具有可实施性，以期更有效地以法来规范各类行为，调节、平衡现实旅游活动中产生的各种关系。［5］

(二)合理科学地确定立法框架

结合国际成功立法模式，根据大连市旅游业系统化发展需求，大体上可以将旅游业立法项目分为两类:旅游业综合性、基础性法规与促进和保障旅游业发展的专门性单项法规。在制定了大连市旅游基本法后，再根据旅游基本法的指导性规则，协调制定或完善旅行社、餐饮业、酒店、景区景点、导游、旅游交通运输、海岛旅游开发与保护等方面法规，使纲领性基本法与各个单项专门法规相配套相协调，能覆盖大连市旅游业发展的各个主要方面。

(三)对大连市旅游基本法内容结构的设想

大连旅游基本法的设置应主要考虑以下方面:

1.法规名称

在这方面，《上海市旅游条例》与《北京市旅游管理条例》的名称比较有代表性。分别名为“旅游条例”和“旅游管理条例”的上海和北京的地方综合性旅游法规，它们的确体现了两种不同的立法指导思想和政府角色模式。上海是一种以促进为主、管理为辅的模式，北京是管理与促进并重的模式，基本上转变了旅游业发展初期管理为主、促进为辅的状态。［6］近些年来，我国各地方的旅游基本法规大都以“旅游条例”命名，鉴于此，建议大连市基本法也以“旅游条例”命名，即“大连市旅游条例”。

2.文本结构安排

结合上文分析与上海、北京、辽宁、四川、青岛、海南等地方的旅游基本法的特点，大连旅游基本法从文本结构上也应从以下几个方面考虑设置:

(1)总则。这部分一般应包括大连发展现代旅游业的根本目标、宗旨、基本原则以及该法的适用范围等内容。经过比较，我国《旅游法》以及各地方旅游法规的立法目的与宗旨大致相同，一般都包括保障旅游者和旅游经营者的合法权益、规范旅游市场秩序、保护和合理利用旅游资源、促进旅游业持续健康发展等四个方面。根据大连市的实际情况，建议应该在总则部分增加“促进大连市旅游相关领域协调与发展”的目标与宗旨，为相关旅游领域专门性法规协调、统一提供依据，减少相互矛盾、内容不一致等现象，进而使各相关旅游行政部门共同协调、顺畅、有序地开发旅游资源、管理旅游活动。在适用范围方面，一般都限定为对在本行政区域内进行旅游活动与监管的组织与个人适用。

(2)旅游促进与发展。本章应根据大连市总体旅游发展规划，对大连市具有地方特色的具体旅游项目编制宏观发展促进措施，如海岛游、采摘游、温泉游、海洋游、森林游等方面需给出指导性规定。还可参照国外经验，对财政资金的来源与投入、贷款援助、税费优惠等方面给予规定，以促进旅游事业的快速发展。

(3)旅游规划与旅游资源。实施旅游规划才可以真正落实旅游资源的保护、合理开发利用以及旅游业的可持续发展，真正实现旅游资源经济价值、社会文化价值和生态价值的协调和统一。建议本章应分为两个方面:一方面是确定全市旅游活动的规划，使地区旅游发展合理化，并应确定预算安排的原则。应规定旅游规划的公示，以征求公众意见。在制定具体规划时，日本的相关规定可以借鉴。例如日本关于缓解旅游观光客短期内过度集中在旅游景区、旅店入住难等问题的规划。哈大高铁开通后，大连旅游业旅客短期内过度集中等问题加剧，在制定大连市旅游规划时，这是一个不得不考虑解决的方面。另一方面要制定利用与保护旅游资源的基本原则，科学地协调旅游资源开发利用中的各种关系，使旅游业可以持续发展。

(4)旅游经营。参考上海、四川的做法，建议本章要最大限度地包括旅游活动中的经营者，将其纳入到有法可依的范畴。应从旅行社、导游、旅游景区、旅游客运、旅游饭店旅店、旅游购物场所等几个方面进行规范。如果条件允许，要尽可能地体现立法前瞻性，把网络旅游、旅游信息服务等内容也纳入其中。

(5)旅游者的权利与义务。从各国规定考察，本章也应具体规定旅游者享有旅游活动知情权、人身安全权、财产安全权、自主选择旅行权、索赔权、寻求法律保护权、享受服务权、残疾人旅游便利权等。享有权利的同时也应规定相应的义务。在这一点上，国内各省、市旅游基本法规定大致相同。

在文本的最后部分，大多地方性法规涉及了旅游监督管理、法律责任和附则，部分省份还专门设置了“旅游安全”与“旅游行业协会的总体性规定”一章。在旅游监督管理方面，可以参照《北京市旅游管理条例》的规定，主要对政府主管部门的作用与权限等进行规定。在法律责任方面，我国地方综合性旅游法规多数重行政责任、轻民事责任，大连市旅游立法时要注意此问题。有关罚款金额的确定还要考虑到本地区的经济发展水平。

(四)制定与基本法配套的旅游专门单项法，完善大连市旅游法律制度

如上所述，大连市目前在旅行社、旅店、饭店、旅游景点、旅游环境卫生等领域大都存在立法空白或不完善。建议在出台大连市旅游基本法后，依照旅游基本法的指导性规定，应相继出台“大连市旅行社管理办法”、“大连市旅馆业管理办法”、“大连市导游人员管理办法”等规定。并应针对具有大连旅游特色的重点项目，出台专门法律规章，如有关“国际会议促进”、“国际旅游温泉文化建设与保护”、“海岛开发与保护”、“海岸开发与保护”等方面的规定。

总之，为了大连现代旅游业发展目标的实现，解决大连旅游市场中存在的问题，协调发展大连旅游业相关领域，建议参照海南做法，制定一个“大连市旅游立法专项计划”。在计划中，应优先考虑制定并颁布“大连旅游条例”，将未来大连市旅游整体规划确定下来并具体化。然后根据基本法的总体指导，逐渐有序地制定旅游单项法规，同时修改现有法规，最终形成一个以基本法为主导、其他单项法律规章协调规范的大连现代旅游法律制度。

［1］大连市社科联(院)，大连市旅游局课题组.大连发展现代旅游业的研究报告［EB/OL］.(2010－05－25)［2012－11 － 28］.http://www.dlss.cn/ContentDetail.aspx?ArticleId=1203＆CategoryId=53.

［2］殷作恒.日本旅游立法的主要内容及法律体系的特点［J］.外国经济与管理，2000(5):30.

［3］范能船.世界旅游新发展和旅游基本法建设［J］.旅游科学，2004(1):13.

［4］夏 冰.对完善我国旅游服务贸易立法的探讨［D］.大连:东北财经大学，2007:32.

［5］褚晓路.海南国际旅游岛法规架构初探——兼议以国际旅游岛立法为契机提高立法质量［J］.海南人大，2010(7):14－15.

［6］韩钧雅.我国地方综合性旅游法规立法体例比较研究［J］.旅游学刊，2005(3):61.