制度经济学视角下我国人口政策调整问题探讨

陈少暖 谢俊烨

内容摘要：本文对我国人口政策进行制度经济学视角的分析，主要分为我国人口制度的形成和演化、人口制度的执行成本和效益分析两部分。文章的主旨是在笔者研究我国人口结构发展时所衍生的，根本目的是探究我国现存人口制度的合理性和合法性基础以推动我国人口制度的调整。由于我国人口政策带来的人口总数削减效应已经为众人所熟知，故本文略过不提。正如正式制度往往需要非正式规则如社会氛围等加以推动和维持，笔者希望本研究为学者及实践者提供参考，以形塑社会上对此问题的关注氛围并进而影响上层思维。

关键词：人口政策 制度经济学 调整

问题的提出

传统的认知是：中国人口众多，过多的人口消耗了大量的资源，同时也对人们的生产生活造成了不利影响。在现代方法解读下，这句话是有问题的。首先，“过多的人口”是指人口总量还是人口密度？到底多少的总量或多大的密度才可以被称为“过量”？其次，从现代的管理学理论来看，人本身也应该被视为是一种社会资源。人类消耗生活/消费资源，但同时也创造更多的生产资源、尤其是科技和知识资源。

诺斯认为，人口的绝对数量是推动经济发展的必要物质条件之一，而人所开发的知识技术、创新创意产品则是另一必要条件。自20世纪80年代正式实施一胎化的计划生育制度以来，我国人口结构发展趋势经历了由高出生率、低死亡率向低出生率、低死亡率的转变，同时我国社会发展的物质基础——经济也获得了突破和成功。然而，经过30多年的实践，计划生育制度是否科学合理值得深入探讨。

基于此，笔者试图对此问题作出一个试探性的抛问，以求引起更多关注。需要说明的是，人口制度事实上包含了许多门类，如人口管理制度、人口流动制度、社会养育制度等，但由于主旨所向，本文的人口制度大多数时单指计划生育制度。

我国人口制度的形成和发展

（一）酝酿阶段

早于1957年，马寅初就在《新人口理论》中向政府建议控制生育率、提倡两孩化，以既保持未来我国人口的时代演替又遏制人口快速发展。事实上，马寅初是受到悲观论者马尔萨斯的影响，继而又在其所观察到的中国20世纪50年代初期人口快速发展现象的基础上提出的新人口论。在我国，他的观点在当时是先进的，但是却因为政治上的原因而被摒弃。后来，毛泽东同志在渐渐认清人口国情之后，开始转变态度，提出建立计划生育制度，但当时并没有提出具体可行的措施。应该说，马寅初和后来的毛泽东在控制人口的过快发展这一点上是终于统一了意见。于是，在这一看似科学合理的决策背后，一个重要的命题被掩盖了，该命题导致了后来计划生育政策的两大错误。

文革结束后邓小平开始主政之时，学界开始重视起生育控制制度。时任中组部部长的胡耀邦感叹道“……要是肯听马寅初一句话，中国今天的人口何至于会突破十亿大关啊！”。1977年8月12至8月18日中共第十二次全国代表大会提出：“到本世纪末，必须力争把我国的人口控制在十二亿以内”。至此，正式的计划生育制度已经开始萌芽。

（二）施行阶段

1980年《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》发表，“一孩化”计生政策正式启动。不久后，计划生育制度成为我国的一项基本国策。

我国计划生育制度的第一个错误因此产生：以严格的一胎化政策试图在短时间内用强力强制结束人口快速发展的趋势。但是，马寅初提出控制人口的时候，是希望以一个妇女生育两个孩子的鼓励政策来达到人口的均衡发展。“一胎化”的决策现在看来是矫枉过正的，以达到近期效应为目的而完全忽视了未来人口发展结构的问题，带来了现在的低发展水平下老龄化和无子化的恶果，也引发了许多性质恶劣的社会事件：强制堕胎、妇女权利被大幅贬损、人权遭到挤压。

政府逐渐意识到当时计划生育政策存在的问题，但是却避重就轻亦或未真正认识到我国人口发展的问题，从而仅在计生政策的第一个错误下进行政策上的调整。

1995年，时任国家计生委主任彭佩云提出计生思路和工作方式的“两个转变”，即从孤立地就计划生育抓计划生育向与经济、社会紧密结合采取综合措施解决人口问题转变；从以社会制约为主向逐步建立利益导向和社会制约相结合、宣传教育、综合服务和科学管理相统一的机制转变”。

此后，从计生优质服务试点，到综合改革中的管理体制改革试点，再到取消生育间隔、“双独二胎”、“一独二胎”等政策的调整，微调不断，但是基本方向并没有改变。第一个错误被继续坚持着，更无需谈对第二个错误的认识了。

计生委似乎有心在权责所及的范围内进行人口政策微调。我国人口问题专家何亚福曾向媒体透露，从2011年起，我国将在浙江、江苏等5个省份试点“一独二胎”，并在五年之内将试点扩展到全国。如果此政策得以推行，那么我国存在多年的计划生育制度的第一个错误将得到纠正。然而，截止笔者成文时该试点仍然没有公开启动。

而第二个错误是马寅初的人口控制理论是建立在其对人口结构的发展规律不了解或模糊认识之上的——他错误地认为我国的人口将一直保持高速增长，忽略了社会发展的必然规律。此必然规律即是：社会上的人口发展将因为经济、医疗的发展和文化、心态的转变而经历从“高出生率、高死亡率”到“高出生率、低死亡率”再到“低出生率、低死亡率”的阶段。这一理论在世界上多个国家内都得到了验证。

也可以通过观察我国的人口发展数据来得出一些结论：

首先，我国的人口在20世纪60年代之后便进入了出生率不断降低、死亡率维持稳定的阶段，即，早在20世纪60年代，计划生育制度未正式实施之前，我国的人口发展就已经进入了从“高出生率、低死亡率”向“低出生率、低死亡率”的转变。

其次，正式实行计划生育制度之后的20世纪80年代，我国的人口增长率有小幅度的回升，这或许与同时开始实行的家庭包产承包制有关：承包制解放了农村的劳动力，农民的劳动热情大涨，从而推动了农民的生育渴望。而这同时也说明了一个问题：即由经济基础导致的社会氛围、风俗和文化的力量大大强于正式制定的国家制度的力量。制度经济学视角的解释是：生育孩子的交易费用的下降导致了高涨的生育需求，后者成为一种对抗计划生育制度的非正式规则，使市场内正式规则的执行成本大幅上升，进而导致了短期内正式制度的失败。

再次，我国的人口增长率在20世纪90年代开始快速下滑，有些人认为这是计划生育制度在发挥作用，但是如果联系20世纪70年代增长率的下滑期，可以发现，两段时期的数据（跳过20世纪80年代的数据）衔接得比较完美，两段时间数据可以编列为一条单调递减的直线。似乎20世纪90年代以后的增长率下滑不过是在延续70年代的趋势，而20世纪70年代还未执行计划生育制度。

由此，回到前文所述的“第二个错误”之上，人口发展的必然趋势没有被马寅初同时代的学者们所总结、发现和重视，从而使得马寅初的人口控制理论变成了一个建立在良好初衷之上的错误理论，又继而引发了国家执政者对人口发展的过度忧虑，出台了严格的一胎化政策，又进一步产生了诸如强制堕胎、遗弃女婴、暴力结扎、人权受限受辱、社会性别比失调、老龄化与无子化以及未来可能出现的人口消亡现象（王桂新，2012）。

我国人口政策的制度经济学分析

（一）我国人口制度的来源

1.我国人口制度的正式来源。根据诺斯的观点：“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范一点说，它是一些人为设计的，型塑人们互动关系的约束”。如果把宪法作为我国社会的根本制度，那么关于人口控制和计划生育的政策就仅仅构成我国社会的一个小制度。该制度是层级在宪法之下的、与其他许多诸如行政、选举等制度相平行的。

在这样的宪法——人口制度双层制度之下，较低层级的制度必须符合较高层级制度的原则性规定，起着细化较高层级制度的相关规定的分类和内容的作用。这有三个层面的意思：一是人口制度的原则必须符合宪法的原则；二是人口制度的内容必须是对宪法中关于人口制度的规定的细化；三是人口制度的制定必须以宪法规定的方式进行。

《中华人民共和国宪法》第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”，第49条规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务”。宪法的这两个条款成为了人口制度的正式法律渊源。而我国现有人口制度的制度渊源则应追溯到第一个五年计划中的鼓励、倡导节育计划，虽然此时的计划尚未成型为制度，但是已经具备了初级模型，成为后来计划生育的基础。

然而，由于在执行计划生育制度的过程中常伴随着暴力执法，该制度在国外成为被人权组织攻讦的对象。对方常援引我国宪法第二十四条第三款规定“我国尊重和保障人权”以及我国政府于1998年签署却至今未被批准成为正式有效法律条文的《公民权利和政治权利国际公约》，作为谈判的工具。笔者认为，计划生育制度本质上违反了国际保障人权的原则，虽曾经起到一定作用，但就其缘起而言，是违背了高阶制度相关规定的。

2.我国人口制度的非正式来源。诺斯认为，一个社会中的制度分为正式规则和非正式规则，但是非正式规则更加值得注意。这是因为非正式规则往往是正式规则的前身或补充，同时对制度下市场内部交易费用有相当大的影响；另外一方面，非正式规则是更加根本的针对市场成员的约束条件，相比于不完善而且具有利益集团博弈结果性质的正式规则更能显示出社会上的道德与伦理要求。

如前所述，20世纪50年代，当时的政府已经开始进行节育观念的宣传，但其规模甚小，未形成社会普遍观念。因此，并不能得出如下结论：当时的社会普遍观念推动了计划生育制度的展开。与其说是社会观念的影响，还不如说是共产党中央委员会达成了对制定计划生育制度的共识。1980年，一封对党内、团内成员的公开信宣告了计划生育制度的开始。而彼时党内的重大决策一般都由邓小平同志批示是否执行。党内的政治生态环境决定了全党成员必须跟着党中央走，必须坚持领导人的核心思想。于是，共产党内特殊政治生态环境最终导致一胎化的计划生育制度的形成。

（二）我国人口制度的发展和演化

计划生育制度在1980年被正式提出，之后被写进宪法成为我国的一项基本国策，30余年来在操作方式上进行过调整和局部小范围试点工作，但大方向基本没有发生变动。这项基本国策区分了城市与农村地区之间、少数民族与汉族之间育孩的实际需要，以求全面地覆盖整个大陆地区，但却在各地的具体执行中效果不一。

在大多数地区，计划生育制度得到严格维护，为减少制度实行的时间成本以较快地达到目的，许多地方政府辅之以暴力和强制手段。这些措施在较大程度上减少了制度实行的障碍，同时也展示了政府的决心，无形中在社会上培育了“违反计划生育制度必遭强力制裁”的主流心态，从而为计划生育制度的完整实现提供了良好条件。而在另外一些集体意识较强的地区，如粤东潮汕、客家族群聚居地，计划生育制度一直没有办法顺利开展，当地人重视传宗接代、群聚好斗的性格特点让计生政策没有办法取得很大成效。且在上述地方，制度执行的成本较大，本土官员不愿意为乡人所指，故计生政策在此类地方并没能得到贯彻。

直到1995年，随着国家计生委逐渐认识到计生政策在执行过程中的负面问题，时任计生委主任彭佩云宣布在执行方式和工作理念上对计划生育制度进行调整，同时也在更多层面进行政策微调试点。具体而言，在计划生育制度执行得较严格的地区，执行方式上以宣传教育为主代替过去的以强制手段为主；而在此前计划生育制度执行较宽松的地区，结合各地特殊情况，调任异地领导官员，强化暴力制裁和金钱惩罚，计划生育制度终于开始起效。另一方面，几个小试点启动，允许开放二胎生育，结果是：试点地区生育率反而比非试点地区还要低。“江苏省群众生育意愿和生育行为研究”联合调研组对此解释为：妇女生育意愿在很大程度上取决于社会经济条件和文化氛围，政策方针的引导只起着间接作用。在经济环境渐趋稳定、富足的地方，人口出生率下降得较为明显。

综上，计划生育制度虽得到推行与完善，却因此造成的社会损失也较大。社会发展不能仅靠各种收益和成本来衡量，社会道德的成长和滑落也无法用数字来拟就。考虑到国内的政治生态，党中央应认识到维持计划生育制度不变所带来的消极影响大大高于其积极作用，然后经由各地逐步推行试点以维持政治稳定状态，最后再经全国人大修宪或立法确认，如此计划生育制度才能完成真正意义上的调整。

通过分析计划生育制度之变革的过程，可以得出以下结论：

首先，计划生育制度真正发挥作用的方式在于形塑一种控制生育否则接受强力惩罚的社会氛围，上环、结扎、堕胎对人口的增长减速并没有起到很大的直接作用。从制度经济学视角来看，计划生育制度这一正式规则的巨大执行成本既阻碍了制度本身的发展，又因其执行成本的全范围伤害性而催生了另一种社会非正式规则，即“自觉控制生育胎数和年龄是对国家有利的”观念。这一非正式规则很好地弥补了计划生育制度内在的不可持续的缺陷，为其大大降低了执行成本和社会伤害，同时也使这正式制度本身趋于稳定。

其次，计划生育制度是一种从上而下制定并从下而上反馈的制度，其决定权力在于党中央。因此，党中央的内部舆论氛围成为推动计划生育制度发展的唯一动力来源，决定着其发展方向和步调。这也意味着，民众的观点没有办法通过直接和公开的渠道转化为影响制度变革的力量，只有核心政治圈内的人和强力利益集团能够在制度变迁上提出建议。这样的制度是不稳定的，因为利益集团的协商是以瓜分制度利益为目的的，而制度利益只会日益集中于少数几个强大的利益集团之中，较弱小的利益集团和利益集团之外的民众就容易组成联盟，推翻旧有制度、打破旧有格局。

（三）我国人口制度实施的成本和效益

实行计划生育以来，我国少出生了接近2.5亿人；经济建设方面，GDP也实现了年均9%的高速发展。结果是，整体国民生活水平大幅度上升，GDP于2011年开始位居世界第二，隐藏在此后的，是我国一直充沛的劳动力供给进入零增长轨道。根据蔡（2010）的估算，我国的人口总量红利在2011-2015年之间将会消失，作为过去30年经济增长的源动力之一劳动力供应将不再像过去那样每年提供接近30%的经济增长。而人口红利的消失，其直接源头就是人口增长的停滞。

现在很难评价计划生育制度究竟给我国的经济社会带来多大的影响，一方面，从统计意义上看人口的相对减少使得人均资源利用增加，但人口的相对减少在多大程度上取决于计划生育制度还不得而知（部分学者甚至认为计划生育制度完全没有起到作用，如易富贤）；另外一方面，过去经济高速增长的30%（即来自于劳动力供应的部分）应该最终归功于毛泽东时期的人口高速增长（即引起马寅初担忧的那个时期的人口高速增长）。因此，对计划生育制度的效益进行分析是比较困难的，尤其是在人们很可能将人口的相对减少完全归功于计划生育制度的时候。

然而，对计划生育制度成本进行分析则是有可能的，也是相当必要的。

经济投入方面，国家执行计划生育制度的最高负责机构国家人口和计划生育委员会（2003年前称国家计划生育委员会）2010年的“三公”经费为927万元，其中五成以上用于“出国考察”。如果可以追溯到成立初期，再加上各地政府计生机构，以财政总支出而不是三公经费来衡量，则该数字是相当惊人的。如果按人均计算，也可以通过查找人口普查数据，统计出30年来“经历过”和正处于婚育阶段的妇女人数，那么国家为执行计划生育制度而为每个婚育年龄妇女所付出的会计成本就是可以核算的。如果对比当时的政府投资回报率，那么经济成本也是可以核算的。

并且计划生育制度的施行在社会成本一项付出了较大的代价：众多暴力执法事件伤害了人民的信任和感情；权钱兼具的计生委刺激了部分人群的寻租欲望；建立在错误认识之上的决策又贬损了国家和制度存在的合法性和合理性；因之而带来的劳动力消亡的可能则只能在未来的30年中才能逐渐显现。

在如此成本-效益对比之下，计划生育制度对社会的综合影响就可以有一个比较全面但初步且存在缺陷的判断。既然数据对比存在缺陷，就应当考虑是否有些原则是不可以被衡量的，即有些原则只能从质上去判断，一旦状态有所改变，则质也发生改变，不存在“稍微违反此项原则”或“稍微符合此项原则”的说法。如果有的话，这种原则可以作为最终评价的标准。

现实中，在评价计划生育制度时，有一条规则是整个计划生育制度所不能违法或超越的，即我国政治体制的最高层设计（宪法）的核心原则：国家尊重和保障人权。

结论

制度是一个综合性的权利束的总和，它调整和影响受支配人群的行为习惯和整体的社会心理，从而形塑出附属的非正式规则以减少制度下的交易费用并稳定制度本身。

我国计划生育制度的推行塑造了一个人口增长缓慢的社会。在观察到我国人口红利开始消失、劳动力总量开始减少、社会抚养比开始上升、族群消亡危机的可能开始存在的时候，反思计划生育制度成为必然。

计划生育制度的影响包括两个方面，一是经济上的，二是社会上的。无疑，避免人口的过快增长对于促进经济稳定和增长具有一定作用，但是一旦这种“避免过快”变成了“必须很慢”，对经济的影响就会在未来30年到50年内逐渐爆发。在执行计划生育制度的过程中，社会整体甚至被各种暴力强制现象侵害，人权和尊严无法保障、科学理性的精神被错误的决策模式埋没。更为严重的是，一项违反了高阶制度核心原则的低阶制度被列入基本国策。

制度需要拥有自我完善的空间，如果一套制度已经暴露出其弊端，就应该尽早调整该项制度以维护更高层制度的权威。在此过程中，更为长效的方式是，开放社会各阶层的参与权利、避免利益集团独占制度利益，从而创建出更为稳定和完善的新制度。

参考文献：

1.纪念马寅初诞辰120周年.人民网时政专题，2002-6-13

2.毛泽东选集（第５卷）.人民出版社，1977

3.王桂新.我国“潜在”的人口危机及其应对之策.共识网，2012-5-10

4.蔡.人口转变、人口红利与刘易斯拐点.经济研究，2010（4）