复杂经济形势下RTA与多边体系并存、替代之辩

陈瑶

内容摘要：区域贸易协定（RTA）的兴起与经济危机时常相伴，跨太平洋伙伴关系协议（TPP）作为RTA，与多哈谈判在谈判机制、成员结构、实力平衡上存在差异，但程序和内容较为灵活，可以作为多边谈判的“试验田”，内容上有继承，同时存在自身无法克服的一些缺陷。总体来看，RTA对多边不会完全替代，可以为多边做试探性的、暂时的安排，最终仍然会融合于多边。

关键词：RTA 多边体系 替代 TPP

2012年，全球的经济形势仍未见明显好转。与此同时，多哈谈判仍处僵局，多边体制并未发挥十分明显的作用。历史上始终与经济不景气相伴的贸易保护主义又有抬头之势。显然，在经济需求与政治现实面前，多边体制主要成员再度频频挑战规则。倘若无法在现有体制中找到满意的解决方式，搁置多边，另寻它途的可能性也并非不存在。目前多边体制的表面之下，本来就涌动着FTA、PTA、EIA等形式的RTA暗流。这些力量是否会强大到冲破多边主义的束缚？近几年来，不仅是原有的RTA，如欧盟、东盟等产生许多新进展，还出现了一些新的RTA。其中，以成为下一代贸易安排范本为目标的跨太平洋伙伴关系协议（Trans-pacific partnership agreement，“TPP”）尤为突出，其构想的规模、贸易自由化的程度均属空前。本文即以TPP为例，剖析当前经济发展不确定、多边停滞的特殊背景之下，RTA与多边体系之间的关系。

RTA与多边体系的矛盾及其发展

RTA与多边主义之间的矛盾自多边体系诞生之时就已存在。之后，多边体系在其发展过程中形成了包含GATT第24条及其谅解、1979年东京回合的授权条款以及GATS第5条（有关经济一体化EIA的规定）的主要规制体系，但就其实效性而言，仍然无法取得令人满意的效果。GATT之父杰克逊教授早就指出，GATT第24条为各种优惠协议留下了一个极大的漏洞，可能产生各种问题。及至21世纪，RTA的增长更是形成三个明显的增长高峰期（见图1），与全球范围内的经济不景气、衰退以及多边体制的暂时停滞大致处于同一时间段。

第一个高峰形成于1998-2002年前后。彼时恰逢亚洲金融危机，WTO成员迫切需要开拓新的发展路径，然而，1999年的西雅图峰会却以失败告终。多边解决路径失败后，新加坡和日本、新西兰和墨西哥、印度和斯里兰卡、韩国和智利、日本和加拿大等纷纷展开RTA谈判。2006年前后，多哈回合又现僵局，RTA再次呈现高峰。根据WTO区域贸易委员会的报告，彼时RTA正在成为各国极为热衷的政策：除了蒙古之外，其他所有WTO 成员都已成为了RTA成员或正在进行RTA谈判；其内涵也不再限于传统的关税和非关税壁垒，投资、劳工标准、知识产权等开始大量进入RTA规制范围，涉及的地理范围也越来越大。

RTA第三个高峰形成于2007-2010年左右。在金融危机背景下，这些新协议融合程度更深。相当多的RTA内容体现了对成员内部政策的高度干预，而之前多数协议只涉及“浅层次”的市场准入、边境措施等。另外，一些RTA也不再满足于封闭型，在其文本中包含了“加入”（Accession）条款，而且事实上也在不断增加新成员。再有，这些RTA的发展动因也与以往差别很大，全球化供应链的深度发展客观上起了重要的推动作用，贸易保护不再是唯一动力。最后，从成员情况看，以往对区域协定相对冷漠的日本、美国等也开始有所动作。总之，各种RTA盘根错节的“意大利面碗”（spaghetti bowl）现象更为严重，与多边体系的关系也更为紧张。美国前贸易谈判代表Susan C.Schwab（2011）甚至撰文称，是时候放弃拯救多哈了。TPP正是在这样的背景下产生，这样一个力图横跨亚太，为全球贸易设定新标准的超级RTA是否会成为RTA逐渐替代多边的一个典型？本文认为有必要比较TPP与多哈的机制与内容。

TPP与多哈谈判

（一）TPP与多哈谈判的差异

1.成员结构。TPP目前只有11个成员，它们的经济结构、经济规模、影响力存在较大差异。就规模和影响力而言，美国、澳大利亚、加拿大占据绝对优势；就经济结构和体制而言，越南与其它成员完全不同。就互补性和依赖性而言，美国、澳大利亚、新加坡、加拿大等之间，早已存在若干自由化程度较高的RTA，故除少数成员外，多数TPP成员也并没有再立新规的迫切需求。这些情况说明，TPP成员间现有的可用作彼此间谈判博弈筹码的因素并不多。

2.谈判机制。目前，受制于谈判规模和作为RTA的运作方式，TPP的要价方式、力量整合、平衡等与多边体系存在明显差别，而谈判的最终结果将很大程度上取决于此。就TPP目前的成员结构而言，发展中国家或者中小经济体很难形成制衡力量。而多边体系之下的多哈回合尽管没有成功，但是至少在若干谈判议题交锋中，发展中国家能够实现一定程度的“集体说话”。某种意义上，也正是因为这种集体要价使得一些有利于发展中国家的基本立场得以坚守，避免被各个击破。这种机制的不同可能使得最终的TPP规则具有较强偏向性，一定程度背离“规则导向”的方向。

3.“WTO-plus”或“WTO-diversion”现象严重。这体现在两个方面：其一，一些RTA成员基于特殊的政治经济关系，在WTO规则所涵盖的领域订有超越现有多边义务或偏离现有规则的内容。由于目前多边体系对RTA规制的实效性欠缺，实践中这些内容大量存在：比如特殊的原产地规则、特惠关税、更全面的市场准入等。根据TPP谈判已公开的信息，这一现象更为严重，如在知识产权方面，根据美国2011年2月公开的TPP知识产权条款建议文本，保护水平比之前饱受争议的《反假冒贸易协定》（ACTA）还要高。

其二，TPP触及许多现有多边体系尚未形成有效法律文件的领域，并且仍在扩张。根据2011年TPP成员贸易部长报告公布的信息，TPP将推行全面的市场准入，并且，作为内容全面的区域协定，首次规定成员间就生产和供应链的连通性、关税和标准问题缔结协议，以增加就业；并对统一管制、竞争和商业协助、中小经济体这几项APEC及其它区域贸易协调机制也正在协调的问题进行协调；应对新的技术背景，如云计算等给贸易，特别是中小企业的贸易活动带来的机遇与问题。

4.灵活性问题。TPP作为RTA，与多哈谈判相比，至少在现阶段，无论内容还是程序，都具有较强灵活性。谈判成员享有较多自由度，没有时间和内容的限制，这样有可能分化解决多哈回合中的一些问题。而且，TPP条款自身“加入条款”的设计以及所谓“活的协定”的定位也进一步增强了它的灵活性。

（二）TPP与多哈谈判之间的联系

1.内容上的继承与扩展。TPP本身如同其它许多RTA一样，对多边有许多借鉴与继承。在作为TPP谈判基础的原始P4协议中，有关反倾销、反补贴、保障措施内容，SPS、TBT及服务贸易条款都是直接援引WTO协议的内容，以及成员在WTO协议中所做的承诺。尽管TPP一直宣称确立更高的标准，但毋庸置疑，在目前多边体系中已经获得的好处将构成其TPP谈判中的最低要价。因此，可以推断，即便将来TPP构建了一超大规模的RTA，或演变为另一多边体系，取代现有安排，在TPP谈判中无法达成一致的部分，仍将维持现有多边之下的平衡。

2.矛盾的同质性。TPP作为多哈谈判停滞之下产生的RTA，议题存在一定的重复性：未完成之任务继续被带入TPP的谈判范围，只不过基于目前TPP成员间的利益平衡需要，要价与多边体系下相比，可能有所调整。比如美国和新西兰在TPP框架下关于农产品议题的谈判，由于两国市场规模相差较大，高度自由化为新西兰带来的好处显然多于美国，若日本正式加入，也将面临同样问题。因此，美日两国国内农业生产者对TPP较多持反对态度。这与两国在多哈回合农产品议题谈判过程中面临的问题极为相似，本质上并无区别。若TPP吸纳了更多成员，在经济危机的背景下，亚太地区的发达国家和发展中国家之间对于农业的保护趋紧，有关国内支持、补贴等争议会更激烈。原先多哈回合之下发达国家和发展中国家在农业贸易政策领域特殊待遇、市场准入、国内支持等方面的分歧必然会重现。因此，TPP与多哈谈判中出现的矛盾具有相当的同质性。

3.相互影响、相互作用。TPP与多哈谈判之间也会相互影响、相互作用。一方面，TPP至少目前仍然是RTA的形式，其灵活性可以被用来试水部分多哈未能解决的问题，或者通过协调安排区域协定中的要价和多哈多边体系中的要价，推动多边体系谈判的重启。美国前贸易谈判代表Schwab评述多哈的失败原因时指出，谈判者过分强调僵化的关税减让公式，而不是强调目标和开放特定市场的谈判之间的松散联系，削弱了谈判的灵活性，以及达成任何协议的可能。显然，TPP可以从中吸取教训。

另一方面，TPP作为RTA对多哈谈判确实具有负面作用，如果谈判者能够从中获取较大利益，很有可能不再关注多边体系的推动问题。当然，如果TPP最终归于失败，又可能带来另一个重启多边谈判的契机。但即便是这样，也延缓了多边谈判的进程。

结论

综上，TPP作为新的RTA，就谈判内容来看，对多边体系之下的谈判的确有替代之意，在其停滞之时作为替代手段，以谋求更多的利益交换。然而，就其目的而言，显然与多边之下旷日持久的谈判并无根本性差别。与其说是诸如TPP之类的RTA有替代多边的危险，毋宁说是对多边自身发展停滞的应激性反应，因为无论RTA，还是多边体系，都是各经济体寻求自身发展空间的工具：择可用者用之是常态。况且，制度生长的过程本就是矛盾冲突、融合、解决，不断反复的过程。多边体系也正是在不断解决新矛盾、不断突破障碍的经历中才逐渐积淀成如今的庞大规则体系。况且，从前述分析中也可以看出，诸如TPP之类的RTA自身也存在发展障碍：利益交换空间狭小、成员多样性缺乏、立场的分化与瓦解等是其本身难以克服的缺陷。

实际上，即便是TPP的主要推动者美国，在RTA中如鱼得水的同时，也并未放弃利用多边体系维护自身利益：利用WTO争端解决机制，对中国频频发难即是有力说明。又如，尽管在NAFTA中，美国具有绝对优势，但是，在美国和加拿大软木贸易系列案件中，美国还是同时利用了WTO和NAFTA的争端解决机制。2006年，美国与加拿大就WTO与NAFTA中未决的软木贸易案件签署了正式协议。可能成为TPP另一重要成员的日本，亦是如此。日本在宣称加入TPP谈判的同时，也同时展开其它RTA攻势。WTO总干事拉米在与日本贸易部长会谈时就直言不讳，日本确是在做几手准备，日本贸易部长则回应称，多边体系是而且应该是贸易自由化的核心。

因此，RTA与多边体系之间不可能形成完全替代的局面，如果说存在一定的替代，那也只是暂时性的、部分领域的、试探性的替代。最终RTA中的试探性结论将伴随其成员参与多边谈判立场、要价的改变而带入多边，经过一系列博弈，最终融合进多边体系的新规则之中。如果取RTA与多边体系融合这一连续不断运动过程的某个片段，可以视两者为并存，但就其最终趋势来看，RTA融合于多边将是最终结果。毕竟自国际贸易组织以来（ITO），多边体系已经具有将近七十年的经验和体制上的积累，另起炉灶的成本实在过高。目前RTA的盛行恰恰集中反映出各成员对新的多边机制的迫切需求。因此，倘若换一个视角，目前经济不景气的背景下，也是推进多边机制的契机，但需找到能够重新启动多边谈判的利益交换点。包括TPP在内的诸多复杂交错的RTA谈判是个试探的机会。

参考文献：

1.约翰逊.H.杰克逊著.张乃根译.世界贸易体制：国际经济关系的法律与政策.复旦大学出版社，2001

2.Susan C. Schwab，“Afer Doha，Why the Negotiations Are Doomed and What We Should Do About It”，Foreign Affairs，May/June，2011

3.Trans-Pacific Partnership （TPP）Trade Ministers Report to Leaders，Endorsed by TPP Leaders， November 12， 2011.http：//www.ustr.gov/about-us/press-office/press-releases/2011/november/trans-pacific-partnership-tpp-trade-ministers-re

4.Noda asks WTO chief to dispel product misinfo，Saturday，March 17，2012.http：//www.japantimes.co.jp/rss/nb20120317a3.html