浅论协商民主在我国农村基层民主政治中的实践

苏爱萍

(山东社会科学院政治学所，山东济南250002)

党的十八大报告关于协商民主在我国社会主义民主政治发展中的重要地位和作用的相关论述，体现了我们党对协商民主的认识与对社会主义民主政治建设规律的认识达到了一个新高度和新境界。协商民主的主要内涵是指各协商民主主体通过自由平等的对话、讨论共同参与公共决策和国家治理，从而最大程度地缩小政治差异、减少政治矛盾的冲突、增进政治社会共识、凝聚政治社会合力。其实质是为广大公民参与公共政治和社会管理提供广阔渠道、制度平台和公共平台。

一

“协商民主”(deliberative democracy)是西方学者在20世纪80—90年代为找寻新路解决选举民主危机、重建资本主义的合法性基础而提出的概念。但从学术追溯的意义上看，协商民主的观念在西方早有根基。古希腊时期哲学家亚里士多德认为，政治是“是实践(praxis)和说话(lexis)能力在其中共同形成的领域。这是一个真正的公共活动领域，说话和行动的个人在其中看和听，并且彼此认真对待。说话是一种实践的形式”①汪行福:《通往话语民主之路:与哈贝马斯对话》，成都:四川人民出版社，2002年版，第68页。。协商正是公民公开辩论和商讨法律的过程。德国哲学家黑格尔则在政治交往的意义上，指出“政治本质上是对话、协商、言语和说服的实践”②肖其明:《梁莹.话语民主理论:渊源与发展》，《广西社会科学》，2005年第8期。。在这个意义上，1980年，美国学者约瑟夫·M·毕塞特在他的著作《协商民主:共和政府的多数原则》中首先使用这个概念，意在对共同目标进行辩论、说理和劝服。美国政治哲学家罗尔斯认为，协商民主是“一个秩序良好的宪政民主”，主要包括公共理性、宪政民主制度、公民愿望三个要素，是“作为协商的立法机构的宪政民主制度框架”③［美］詹姆斯博曼 威廉 雷吉主编:《协商民主:理论性与政治》，陈家刚等译，北京:中央编译出版社，2006年版，第68页。。德国学者哈贝马斯则提出了“第三种民主”的规范模式，即程序主义的商议民主，“民主程序通过运用各种交往形式而在商谈和谈判过程中被建制化，而那些交往形式则许诺所有按照该程序而得到的结果是合理的”④哈贝马斯:《在事实与规范之间》，北京:三联书店，2003年版，第377页。。于是“民主程序通过运用各种交往形式而在商谈和谈判过程中被建制化，而那些交往形式则许诺所有按照该程序而得到的结果是合理的。”以上诸位重量级学者的论述和介绍，使得协商民主一词应用广泛，在学术界取得了较大的影响。

协商民主是公民政治参与的一种重要表现。西方民主政治理论认为，政治参与是普通公民沟通政治意愿、影响并制约政府行为，从而实现公民政治权利的重要手段。政治参与发挥着重要的政治学习功能，现代民主政治是一种公民政治，培养具有独立的理性判断能力、具有民主意识的公民则是建立现代民主政治的基本前提。所有受到政策影响的公民，都应该参与到政治中来，成为协商民主的参与者。通过政治参与，公民可以“学习如何发挥自己的政治作用，变得关心政治，增强对政治的信赖感，并感到自己是社会的一员，正在发挥着正确的政治作用，从而得到一种满足感”。而政治参与一方面以选举权表现出来，另一方面也以“沟通政治意愿”的协商民主表现出来，两者各司其职，不可或缺。

社会主义新中国实行社会主义人民民主制度，为了实现人民当家做主的目标，特别注意民主制度的完善与实践。抗战胜利以后，以周恩来为代表的中国共产党人与国民党在谈判中就新提出了“政治协商”这一观点，得到了当时进步知识分子的广泛认同。1948年5月1日，毛泽东主席致函李济深、沈钧儒，提议召开政治协商会议，信中说:“在目前形势下，召开人民代表大会，成立民主联合政府，加强各民主党派、各人民团体的相互合作，并拟订民主联合政府的施政纲领，业已成为必要，时机业已成熟。……但欲实现这一步骤，必须先邀请各民主党派、各人民团体的代表开一个会议，在这个会议上，讨论并决定上述问题。此项会议宜定名为政治协商会议”⑤《统一战线大事记——解放战争卷》，北京:中国经济出版社，1988年版，第434页。。这就代表了当时真正的协商民主政治的创议。中国共产党作为执政党，与民主党派、人民团体、无党派、社会各界代表人士，就国家大政方针进行协商对话，为最后的决策提供参考，是为国家制度的协商民主形式。从这一角度上来看，虽然在“协商民主”这一具体理论概念的提出上稍有落后，但中国协商民主的萌芽与实践，都要早于西方。

二

改革开放以来，农民富而思治，对个人的权利有了保护的意识，并希望参与乡村事务的管理，切实实现村民自治。但是在村民的实际参与过程中，往往会发生投票选举、村民会议等体制内的活动流于形式，票选出来的基层干部反而侵害村民的利益等情况。在这种状态下，干群关系容易紧张，而农民对于村民自治的有效性也产生了疑虑，乃至减少、打消了参与政治的意愿。民主恳谈会就是在这一当代农民政治参与遇到瓶颈的背景下新兴产生的，它作为一种协商民主的新形式，成为了对村民民主选举的有效补充，形成了乡镇政府、村级组织、农民群众三方的共赢局面，为乡村政治带来了新的生机。

新时期以来，“协商民主”的标杆性实践当属1999年创始的浙江“温岭模式”。是年，在浙江省委的要求下，温岭市松门镇被定为试点基地，确定为农业农村现代化教育试点。该镇于6月召开了“农业农村现代化教育论坛”。这一论坛变“干部对群众的说教”为“干部与群众的对话”，采取领导干部与群众双向交流、协商、咨询的方式来解决问题，改变了传统座谈会说教的传达方式。具体流程如下:镇里提前五天在村、镇里的闹市区张贴公告，告知群众何时、何地、召开何种主题的论坛，请群众自愿参加。论坛召开时，镇里的党政主要领导、职能部门负责人(财税、工商等部门)坐在台上，台下150多名来参会的群众提出关心的问题和意见，干部对此进行解答。也安排一些保持中立态度的专家，对这些问题进行学理上的分析，客观指明利害，为群众提供专业的知识与建议。会上，镇领导对群众的大部分问题作出了当场的答复和解决，有的也作出了具体解决措施、时间的承诺，得到了群众的支持。次年，温岭市政府决定以“民主恳谈会”作为民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听证会等的统一名称。2002年10月9日，《中共温岭市委关于进一步深化“民主恳谈”推进基层民主政治建设的意见》文件提出民主恳谈与思想政治工作逐渐远离，而将民主恳谈定义成为推荐基层民主政治建设的重要推动力量。同时，温岭市委要求各乡镇(街道)要建立相应的民主恳谈活动领导小组，市级机关各部门要确定一名专门负责该工作的领导。这表明“民主恳谈会”的程序不断完善，规模不断扩大，正在成为一种开始被实施的制度化的活动。而这一时间也与西方政治学界深入讨论“协商民主”理论的时间基本吻合。在2004年举办，由中央党校、中央编译局、北京大学发起的第二届“中国地方政府创新奖”的评选过程中，温岭民主恳谈会被评为十大优胜奖之一，标志着这一协商民主的模式得到了学界的重视与认可。

这种民主恳谈制度的程序，可以分为筹备——召开——分析三个阶段。筹备阶段中，主要确定议程与议题，选取参加恳谈的民意代表。召开阶段则组织小组讨论和大会交流，是干部、群众双方能够充分理解议题情况、交换意见，从而得出较为理性的分析。会后组织民意调查，关注群众对议题的看法如何。分析阶段则是对民意调查的结果进行分析，政府据此对原有政策作出相应的调整和决定，并向民意代表反馈结果。

伴随着实践的深入，“如何进一步推动“民主恳谈”的深入发展，如何使得这种原创性的基层民主形式得以持续进行，就成了一个新的问题。”①何俊志，《温岭“民主恳谈会”模式的生长机制》，《南京社会科学》，2010年第9期。，也就需要新的治理技术的进入。在美国斯坦福大学政治学的詹姆斯·菲斯金(James Fishkin)的指导和设计下，浙江温岭市泽国镇从2005年开始做了一项“协商民调”(Deliberativepolling)的政治实验，每年从12万多的18岁以上的成年镇民中，按照2%的比例，用随机抽样的方式选取270多人为民意代表，让他们讨论、决定本年度镇上5000多万的公共投资建设项目应该如何开展。这样随机的抽样，抽到的代表大多是农民、工人。泽国镇运用了世界最先进的协商民主的科学方法，解决了二百人如何有效讨论议案的问题，使得这些代表选取的方式非常公正，但同时又具有普遍性、全面性。发言的时候，也采取先随机分组，进行小组讨论，在组内充分交流观点的基础上，再按组抽签，每组选取若干代表进行大会发言的方式，使之能够具有更强的公正性和代表性。这种实验是成功的，“它将以对自由主义民主的批判为基础而形成的一套方案直接在泽国镇变成了活生生的现实。泽国镇也因此而跃居了当代民主理论的实践前沿”②何俊志，《温岭“民主恳谈会”模式的生长机制》，《南京社会科学》，2010年第9期。。

按照协商民主的一般理论，一切公共政策都可以成为协商的主题，不过，我国协商民主的主要内容，一般主要侧重于资金的使用与设施的建设，一事一议，群众提问，官员解答。近年来，民主恳谈会的主题在这个方面上更加深化，开始转向对政府预算的决策讨论。2005年7月27－28日，温岭市新河镇第十四届人民代表大会第五次会议召开。乡镇党政部门决定，在这次会议增加一个特别的议程，专门针对乡镇预算展开民主恳谈，在民主恳谈对财政预算提出意见之后，由人大构成的预算审查小组同政府共同召开联席会议，制定出新的修改方案，即在制度上将预算决策权纳入了人大的决策体制。在人大会结束之后，预算审查小组被固定化为财经小组，并被赋予了四项职能:日常咨询权、季度审查权、重大事项报告权、下年度预算编制参与权。这代表着人大对于预算监督的制度化，也意味着人大可以更充分地参与到下一年的预算计划之中。新河镇这种民主恳谈与人大体制内改革的结合，为民主恳谈的发展开拓了一个新的前景，也为政府预算增加了透明度和公正度。通过参与加强人大的代表性，通过人大体制内权力的落实加强人民代表的代议能力，将是发展具有中国特色的民主模式的有效途径。2007年的“2007地方公共决策系列评选”中，“新河实验”以高票位居“十大地方公共决策实验”第二位，得到了社会各界的广泛关注，有着很大的反响。

泽国镇与新河镇这两种具有特色的试点，都处在了中国乃至世界上地方民主实验的前沿领域，同时也具有相应的治理技术作为支撑，具有相关的政治理论依据，其具体表现也是多姿多彩的。地方政府、村级组织充分利用民主恳谈会，作为还权于民、与民协商的平台，不断调动着农民参与村务治理的积极性，推动农村基层民主政治建设向纵深方向发展，使村民自治更加完善和丰富多彩。

2008年以来，“民主恳谈”式的预算审议模式在六个乡镇中实践;民主恳谈会也从村镇上升到市县一级的机构中实行。而在民主恳谈会不断创新的同时，传统的“对话型恳谈”模式仍然持续存在，并不断发展。《村民委员会组织法》中对村民代表会的召开做出了明确的规定，村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人，召开村民代表会。有些地方据此将协商民主的思想嵌入其中，讨论村内决策。会上除了有小组讨论和大会交流两项活动外，还聘请外村的主持人，确保讨论有序、平等地进行，每个参与者都有发言的机会。此外还有社区咨询会(社区协商会议)、党群议事会等，这是以民主议事，民主监督等为主要职能的社区自治组织，由社区居委会干部、社区居民代表组成，对涉及社区公共利益的问题进行讨论，实现良性互动。另一种类似的形式是居民论坛，以居民为主要参与者，也是一种面对面的协商机制。

这反映了在10多年的发展之后，温岭的民主恳谈会已经形成多轨并存、丰富多彩的新局面，成为了独特的“温岭模式”。

不同活化类型的MG出现的时间阶段不同，在CNS炎症反应中发挥的作用也不同，因此研究MG各亚型出现的时间及其演变过程很有必要。截至目前为止关于此过程的研究尚未完全明了，但就目前的研究而论体外和体内模型之间试验结果有所不同。

三

如前所述，协商民主的“温岭模式”在十多年的发展中成绩斐然。在当代中国，这种模式无疑具有普适意义。它对于深入推进村民自治，扩大农民有序的政治参与，构建农村政治文明具有广泛而又深远的影响。

笔者认为，充分发挥协商民主在农村民主政治建设中的作用，在路径依赖方面应当有如下要旨:

其一，党的领导权威不容抹消。应当确定，民主恳谈会是一种在党的领导下，公众参与政治的一种新方式。在民主恳谈会中，党委始终要起主导作用。议题的提出、恳谈会的组织、恳谈会决策的落实，整个过程基本上由党委主导，不能随便提出议题，也不能召开无组织无程序的恳谈会，更不能将恳谈会置之不理。但是，党委主导并不是党委大包大揽，民主恳谈会实际上是一种吸收民意的方式，要保护群众发表意见，影响决策的权利。

其二，程序为协商民主之基。以乡镇为例，民主恳谈会一般由镇党委书记召集和主持召开，镇长介绍恳谈会的议题、基本情况及镇里的初步方案。在群众进行充分讨论后，恳谈会暂时休会，由镇领导根据群众意见进行讨论、修改原方案。然后会议重新开始，由镇党委书记或镇长宣布镇里的最终决定。当恳谈会意见不统一不能达成共识时，由镇人大代表按法定程序进行表决，产生最后决策。

其三，话题选择要重大。中国的草根民主力量弱微，举步维坚，切忌在“鸡毛蒜皮”中自耗。在广大农村，这类宏大话题主要包括选举事项、公共建设事项、民生事项、财政支持项目事项等。2008年2月20日，泽国镇召开“泽国镇2008年财政预算民主恳谈会”，为此，泽国镇政府编制出了一本用A4纸打印出来的达48页的“泽国镇2008年财政预算支出测算表”，对2008年泽国镇24852.3万元的财政预算提供了极为详细的预算开支清单，供经随机抽样产生的196名民意代表小组进行恳谈和协商。财政预算不是简单的资金分配，而代表政府的职能如何履行的问题，关乎纳税人所纳税款的去向。在中国，财政预算不仅涉及到政府职能，更是关系到中国如何建立起现代意义的公共财政制度问题。

当然，细究之下，“温岭模式”绝非尽善尽美。

首先是方式开展的动力问题。从温岭方式的发展历程看，温岭模式的主要动力来自新闻媒体、学术界这样的非官方机构，而不是党政机关。从正面看，这固然能促进温岭模式的学理支撑和影响力，但却相对缺乏来自权力结构高层的支持和底层选举的迫切要求，不具有普遍意义。温岭模式现在在全国仍属于特例，十八大报告虽然明确提出要完善协商民主制度，但其表述相对宏观，并没有具体展开详细论述。而从村民群众的角度看，虽然他们的民主素质不断提高，但是也同样存在政治参与热情不足的问题，加以各地的实际情况有差异，经调查，很多地方的村民也没有表现出对这种方式的迫切要求。这样来看，温岭方式的复制和持续发展，仍然需要更强大、更持续的动力来进行支撑，才能使得温岭模式得到推广，而不仅仅是一种制度的“试点”。

其次是听取民意的制度化问题。前文所述，温岭市通过民主恳谈会跟人大制度的结合，进行制度化的建设，如松门镇约束政府，在每年年初的人民代表大会期间必须确定四个问题作为恳谈会的议题，一个季度进行一次。但以温岭的民众恳谈会为例，仍然存在很多不规范、非制度化的问题。比如，“听取民意”这个问题，对于比如说多少人提出来的意见才能叫做群众的意见、这个意见需要经过什么样的程序、政府最后对这个意见如何吸纳，都缺乏一个明确的规定。其流程基本上是在群众讨论后，直接由镇或村的领导班子集体讨论一下就拍板决定了，没有一个更加规范、具体的规范规定。另外如“决策”这个问题，当政府的预定方案与群众的倾向性意见发生明显冲突时，在这种情况下按制度规定应该提交人代会表决。但在实际表决中，尤其是在村里召开的民主恳谈会，当村民意见不一致时，往往是参加恳谈会的所有人都参加表决，直接决定决策如何修订或实施。这种方式看起来符合群众的朴素认识，但实质上由于恳谈会与会者的邀请是人为的，自愿参加的群众又是随机的，这种表决实际是没有意义的，并不能保证代表群众的真实意愿。这个问题如何解决，仍然需要进一步的规划化合理化。对于村民自治有着重大的促进和开拓作用。选举是村民自治的重要问题，但选举并不等于民主，或者说并不完全等于民主。由于农村选举仍然存在各种各样的问题，投票过程往往被干预乃至被操纵，使得选举成果往往不尽人意，造成一些村民对民主持有怀疑态度，乃至参与欲望并不强烈。而民主恳谈会就是在选举之外的，对村民自治的一种良好补充，这种制度使得村民对于村干部、村级管理和决策有所监督和建议，能够更充分地发扬出民主精神，保障村民选举得来的是真民主，村民能够真正地当家做主。

综上，温岭模式的发展虽然已经取得了相当的成就，令全国乃至世界瞩目，但仍不能就此固步自封，而是要在此基础上进一步思考解决之道，让温岭方式走出温岭，在更多的村镇中进行试点、普及，大力发展农村的协商民主制度。

当前，我国处于改革发展的关键期，社会矛盾的多发期。在这一特殊重要的时代背景下，要进一步发展完善农村基层民主政治建设，就更要坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，破除传统治理方式的局限性，寻找出适合当前我国农村复杂情况的新的治理之道。党的十八大报告中明确提出“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。”这是中国共产党历史上第一次将协商民主写入重大政治报告，标志着中国共产党在民主政治理论创新和制度创新中取得的新成果，具有重大意义。协商民主的实质，就是要实现公民有序的政治参与。这里的关键，一是“政治参与”，二是“有序”，并使这两个方面能够有机地统一起来。十八大报告的这一重要观点，为诠释协商民主的“温岭模式”作了最好的注解，为当前我国农村协商民主政治建设指明了新的方向，开拓了新的途径。

广大农民群众直接行使民主权利，是宪法赋予他们的神圣权利，如何使其权利得到完全的保障，解除当下中国乡村社会的治理之困，就需要中央和地方政府在现有结构之下，积极发扬协商民主精神，进一步健立完善协商民主制度，使得干部与群众彼此信任，彼此信赖，形成更加有效率的新的治理机制，使得村民自治制度更加完善。