涉公有住房若干法律问题的调查研究：从司法角度考察

薛 峰，李玉斌

(北京市东城区人民法院，北京100007)

近年来，随着城镇住房制度改革逐步深入，城市建设速度不断加快，房地产市场迅猛发展，房屋价格不断攀升，作为计划经济体制下福利的公有住房的“含金量”不断提高，围绕公有住房承租、使用、拆迁补偿、已购公有住房所有权等问题引发了大量的纠纷。公房是全民所有和集体所有的房屋。公有住房是公房中用于居住的房屋。1998年7月以前公有住房多以福利性质分配并承租使用1此处的承租并非真正市场经济下租赁合同中的标准承租。。虽然自1998年7月起已经停止了福利分房21998年7月3日，国务院发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发［1998］23号)，明确自1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。，但公有住房仍将继续存在并在缩小社会差距和促进和谐社会构建方面发挥巨大作用。研究并明确公有住房使用的相关问题，对于公正司法、平息社会矛盾、公平合理分配公共资源具有重要意义，也事关人民群众实现“住有居所”、享受幸福生活的安居乐业“中国梦”。以北京市东城区人民法院审理涉及公有住房纠纷案件为样本，采用实证统计分析、制度规范分析等研究方法，从公有住房管理的性质入手，对公有住房的相关法律问题进行研究，试图探讨审理涉及公有住房纠纷案件中应当遵循的基本规则和统一的裁判尺度，以更好地指导司法实践。

一、涉及公有住房纠纷案件概况

(一)传统民事案件中涉及公有住房纠纷案件概况

在传统民事案件中，涉及公有住房的案件非常多，主要有房屋租赁合同纠纷、相邻关系纠纷、排除妨害纠纷、拆迁安置补偿合同纠纷、供用热力合同纠纷等多种案件，遍及社会生活的方方面面。2009年至2011年间，东城区人民法院共受理涉及公有住房的民事案件1206件。

(二)行政案件中涉及公有住房纠纷案件概况

在行政案件中，涉及公有住房纠纷的案件所占比例较小，其案件多是对公有住房的所有权人或者管理人允许公有住房的承租人更名行为不服而提起的诉讼，一般以政府为被告。2009年至2011年间，东城区人民法院共受理涉及公有住房管理的行政案件68件。

二、涉公有住房纠纷的法律问题

公有住房，也称为公有住宅，简称公房。根据公有住房产权单位及管理单位的不同，公有住房通常分为直管公有住房和自管公有住房。因自管公有住房的相关争议并不属于人民法院的主管范围，故本文主要讨论直管公有住房承租权的性质及相关法律适用问题1详见:《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》(1992年11月25日法发＜1992＞38号发布)。王成:《直管公房使用权相关问题研究——以物权法为视角》，《北京审判》，2011年第9期。。

公房纠纷案件中所涉及的法律问题，根据案件类型的不同，可以区分为基本问题和实务问题两大类。基本问题是指因公房本身的性质而引发的，在所有的案件中均应当考虑的问题。实务问题仅指在某类型的案件中存在的问题，与司法实务密切相关。

(一)基本问题

1、关于公有住房租赁合同的性质问题

公有住房一经分配并签订租赁合同，其使用权便归于承租人，但其所有权并未发生变化。

公有住房租赁合同虽名为合同，但其实质是公有住房产权单位或管理单位为了对公有住房进行管理而签订的，并非实质意义上的民事合同，具有明显的行政管理特性。主要表现在:(1)主体的特定性。公有住房租赁合同发生于特定的当事人之间，合同双方的主体均有资格上的要求。如出租人一般为政府对公房的管理机关或经其授权委托的事业单位，承租人一般为满足职务、职级、工龄、家庭人数等一系列分房条件且享受国家住房福利待遇的人员。合同双方以公有住房为媒介，形成了一种管理关系。同时，在因原承租人去世或外迁后变更承租人时，新承租人亦应当满足一定的条件，如具有本市户口、共同居住满一定年限等。(2)内容的固定性。公有住房租赁合同采用格式文本，其主要内容，如租金、期限、违约责任、双方权利义务等，都来源于公有住房的相关政府规章或者规范性文件，并不允许双方当事人进行协商。(3)期限的无期性。原则上，公有住房租赁合同的期限是公有住房的使用寿命，并无固定的期限限制。只有在更换承租人时，才会签订新的租赁合同。

关于公有住房租赁合同的性质存在民事合同与行政合同两种观点的争议，理论上的争议导致司法实践中对于涉及公有住房案件存在依照民事诉讼程序审理还是依照行政诉讼程序审理的不同做法。公有住房租赁合同的性质成为处理涉及公有住房案件应当考虑的首要问题。实践中，由于历史遗留的做法和认识的误区等因素，对于公有住房租赁合同性质的认识和处理，表现出按民事合同性质处理逐步向区分具体情况，分别按照民事或行政关系处理的趋势。

2、关于公有住房承租权的法律性质问题

一般认为，无论哪种形式的公房，所有权人对公房的所有权与实际控制权是分离的，承租人在分得公房后，可以持续占有、使用并利用房屋进行收益。公房承租权作为一种权利，其法律性质存在一定的特殊性，对其性质的认识存在较大争议。

有观点认为，公房承租权应当是一种特殊的债权。一方面，公房承租权是基于公房租赁合同产生的。从法律规定来看，出租人将房屋交付承租人，保持租赁物符合居住条件，承租人须按期交付租金，房屋所有权变动不影响租赁关系。因此，公房承租权并非如物权般直接支配其标的物的独立的权利，而是基于公房租赁合同而产生的租赁关系，应为债权性质。另一方面，我国《物权法》规定了物权法定原则，但并未将公房承租权确定为一种物权。

有观点认为，公房承租权是用益物权。首先，公房承租权符合《物权法》关于用益物权的规定，具有排他性，是独立物权、主物权。其次，公房承租权是永久使用权，其物权效力甚至强于《物权法》已明确规定的有期物权。再次，公房承租权是取得在先，签订公房租赁合同在后，公房承租权人对公房承租权享有处分权。最后，拆迁公房时对公房承租权人进行补偿进一步证明了公房承租权的物权性①详见:《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》(1992年11月25日法发＜1992＞38号发布)。王成:《直管公房使用权相关问题研究——以物权法为视角》，《北京审判》，2011年第9期。。

公房承租权的法律属性，不仅是当事人能否独立享有公房承租权的理论基础，更是当事人能否独立行使与公房相关的诉讼权利的重要支撑。对这一问题的分析，不仅是行政法理论应当研究的问题，也是民法理论应当研究的问题。这一问题不仅是民法学问题，更是一个民法问题2民法问题的讨论最终都要落脚在民法规则的设计和适用上。但民法学问题，则没有这一限制，只要讨论的对象与民法有关，都属民法学问题。民法问题肯定是民法学问题，民法学问题未必都是民法问题。关于这一问题的详细论述，参见王轶:《对中国民法学学术路向的初步思考——过分侧重制度性研究的缺陷及其克服》，《法制与社会发展》，2006年第1期。。但在目前的司法实践中，对公房承租权法律属性的定位仍存在较大争议，这是造成“同案不同判”现象最为重要的原因。

(二)实务问题3目前实践中，因公有住房租赁合同引发的纠纷主要按民事合同处理。故，囿于篇幅所限，实务问题的探讨主要限于按民事合同处理的内容。

1、关于公有住房承租人与所有权人的权利冲突问题

(1)公房承租人因公房使用问题提起诉讼，是否应当以所有权人提出主张为前提

作为房屋占有、使用人的公房承租人，因遮光、阻碍通行等相邻关系问题与相邻关系人产生了纠纷，能否单独以自己的名义提起诉讼，要求对方承担排除妨害等法律责任呢?也就是说，在房屋所有权与使用权相分离时，公房承租人对房屋的使用受到侵害时，应由房屋的所有权人主张权利，还是应由房屋的承租人主张权利，司法实践中存在较大的争议。

有观点认为，公房承租人作为房屋的使用人，相邻方的妨害行为直接作用并影响承租人的生产、生活，因此，承租人依法享有主张相邻关系或者排除妨害的权利。从更高效率、更好地保护房屋权益的角度，承租人应当独立地享有该项诉权，而不以所有权人主张权利为前提。

有观点认为，根据《民事诉讼法》规定，原告应当是与案件具有直接利害关系的公民、法人和其他组织。在相邻关系、排除妨害纠纷中往往存在权利房屋被侵害的情形，在这类案件中，由于直接被侵害的是所有权人的所有权，而不仅仅是承租人的使用权。尤其是涉及房屋贬值的经济补偿问题，如果所有权人不参与诉讼，所有权人今后的权利主张将受到极大限制，对其权利保护不利。因此，此类案件应当与所有权人的所有权关系密切。承租人提起相关诉讼的，公房所有权人应该成为该案件的共同原告或者有独立请求权的第三人。

(2)公房承租人的承租权是否可以对抗所有权人的所有权

当公房的所有权人行使其所有权的行为与公房的承租人对公房的使用产生矛盾后，承租人是否可以提起诉讼，要求所有权人排除妨害。这是司法实践中的一个难题。

有观点认为，公房的承租人与公房的所有权人之间存在房屋租赁关系，是一种债权债务;承租人基于其债权请求权仅能要求所有权人履行租赁合同义务，而所有权人对其公房享有占有、使用、处分、收益的权利。承租人不能以其因租赁合同形成的债权请求权对抗所有权人所享有的物权，故承租人不能基于债权请求权主张所有权人排除妨害。

有观点认为，公房承租人对其承租的公房享有合法权益，在所有权人对房屋进行拆除改建的过程中造成了对承租人所承租房屋的通风、采光等妨害时，承租人有权提起诉讼，要求侵权人排除妨害。

之所以上述两类问题的争议，其主要原因在于两个方面，一是对于公房承租权的法律性质的定位存在分歧，即公房承租权的法律性质是债权，还是物权问题。二是对《物权法》中不动产权利人的涵盖范围的理解存在争议。

2、关于拆迁已被租赁的公有住房的安置补偿问题

在拆迁安置补偿合同中，公房承租人虽然仅是房屋的承租人，但却享有近乎于房屋所有权人的权利，拆迁安置补偿一般被视为对公房承租权人的承租权进行的补偿。公房承租人及其同住家属可以作为被拆迁安置对象，同样享受拆迁利益。

当房屋的共同使用人认为其未被妥善安置，或者对于被安置房屋的所有权与被拆迁对象发生纠纷时，如何确定共同使用人在拆迁安置补偿协议中的权利以及安置房屋的产权归属问题，是人民法院审理此类纠纷的难题。

3、关于公有住房的承租人更名问题

公房的原承租人外迁或者死亡后，其同住者要求继续承租该公房的，可以向公房产权人或者管理人申请，经同意，其同住者可以继续承租该房屋并与公房产权人或管理人签订新的租赁合同，此种行为称为承租人的更名。根据《上海市房屋租赁条例》第四十一条的规定，公有住房承租人死亡的，其生前的共同居住人在该承租房屋内有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同，其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。因此，公房管理部门应当依照上述规定审核申请人是否符合更名条件，以及是否需要征求其他家庭成员意见。

当公房的原承租人去世后，其继承人误以为公房承租权为遗产，往往并对遗产的分配产生争议，尤其是对具有极高价值的房屋类财产的分配有较大争议。因此类争议不属于民事诉讼的受案范围，不能在民事诉讼的继承纠纷中一并解决，只能另行提起行政诉讼。

一般来说，行政诉讼主要是指行政相对人认为行政机关进行作为的具体行政行为或不作为的具体行政行为不服而提起是诉讼。具体到公房管理案件中，主要是公房的利害关系人对公房所有权人或管理人对承租人进行更名的行为或拒绝进行更名的行为提出异议。此类案件的审理难点在于行政机关同意更名或拒绝更名的具体行政行为是否符合相关规定，其中需要详细审查的事实重点是更名人是否具备公有住宅租赁合同约定的共同居住两年以上、同一户籍、经其他家庭成员同意等更名条件。

4、关于优抚家庭的廉租住房腾退问题

城镇廉租住房是指政府在住房领域实施社会保障职能，向具有本地区非农业常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭提供的租金补贴或者以低廉租金配租的具有社会保障性质的普通住宅1《北京市城镇廉租住房管理试行办法》(京政办发〔2001〕62号)第一条。。依据相关规定，具有北京市户籍的退出现役的残疾军人、复员军人，烈士遗属、因公牺牲军人遗属，现役军人家属等，经民政部门认定为城镇优恤优待对象的，如其住房困难，可以按照相关规定享受廉租住房待遇2《北京市实施＜军人抚恤优待条例＞办法》(北京市人民政府令第167号)第二条、第二十六条;《北京市城镇廉租住房管理实行办法实施意见》(京国土管住地【2001】1005号);《北京市国土资源和房屋管理局关于拆迁地区低保、优抚家庭申请廉租住房等有关问题的通知》(京国土房管住【2002】367号)。。优抚对象可以与受政府委托负责公共租赁房屋管理的部门签订住房租赁合同，承租廉租住房。如果优抚家庭持证人死亡的，可以根据民政部门出具的优抚家庭证明申请变更房屋承租关系。遇特殊情况或优抚家庭持证人死亡，房屋的实际居住人不是必须享受优抚待遇的优抚对象时，应将所居住的廉租住房腾退给廉租住房管理部门3《关于印发＜广渠门北里廉租住房配租方案＞及有关配租组织管理工作的通知》(京国土房管住【2003】628号)。。在实际居住人拒绝腾退时，往往产生纠纷。

此类案件的审理难点在于审查实际居住人是否符合优抚家庭配租人口的要求、是否具备腾退条件等。应当注意的是，此类案件的处理极易产生社会不稳定因素和涉诉信访，应妥善处理。

三、处理涉及公有住房租赁纠纷的司法对策与建议

(一)人民法院应统一审判思路

人民法院在审理涉及公有住房的案件时，因政策性强，涉多方权利人的利益导致案情复杂，故应当确立统一而明确的审判思路，我们认为，以下的审判思路或者审判原则应当为审判实践所重视。

1、尊重历史原则。目前，涉及公房的纠纷主要是作为民事案件进行处理。经过多年的司法实践，对此类案件的处理形成了一些较为统一的裁判意见。因此，在此类案件的处理中，应当尊重司法实践中已经形成的裁判思路，保持人民法院裁判标准的统一性和连续性。

2、调解优先原则。目前，对于公房的管理尚缺乏明确的法律规定，人民法院在审理涉及公房的案件时，更应当坚持调解优先的原则，在法律、政策未禁止的范围内，妥善化解双方当事人的纠纷。

3、主动调查原则。在涉及公房的案件中，因往往涉及公房的所有权人或者管理人、非承租人的公房使用人的利益，人民法院在审理过程中，应当依职权主动询问相关权利人的意见、调查房屋状况，全面了解公房的各种情况，妥善处理案件。

4、加强释法原则。因对公房的管理缺乏明确的法律规定，人民法院主要是依据民事法律的公平、诚实信用等基本法律精神、尊重公房承租与居住的历史因素进行裁判。因此，在此类案件中，人民法院应当加大释法力度，向当事人说明法院裁判案件的依据与思路，做好判后释法和服判息诉工作。

(二)人民法院应确立裁判规则

针对前述的审判实践中存在的问题，我们建议由最高法院统一出台相关的司法解释，确定统一的裁判规则。

1、明确公有住房租赁合同的行政合同属性

公有住房租赁合同与公有住房一样，都是计划经济的产物，是人民政府提供给群众正常生活、工作的基本条件。随着市场经济的确立和依法治国国策的实施，公有住房租赁合同与公有住房的法律属性逐渐明确，公有住房作为政府提供给中低收入家庭的福利和待遇的性质更加明显。公有住房租赁合同作为承载租赁关系的书面文件，其核心意义在于明确公有住房的承租人以及承租的公有房屋，是一种权利和待遇凭证，具有公示意义，可视为公有住房所有权人或管理人签发的确认承租权的权利文书，具有浓厚的行政管理色彩，应当视为一种行政合同。行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同的目的是为了实现特定的行政管理目的，在合同的履行过程中，行政机关享有行政优益权。行政机关对合同履行有监督权和指挥权，也有权对不履行或不正确履行合同的相对人进行制裁①徐 继敏，韩弘力主编:《行政法与行政诉讼法》(第三版)，重庆:重庆大学出版社，2010年版，第125、126、129页。。公有住房租赁合同具有行政合同的主要特征，将其纳入行政合同进行管理，按照行政纠纷处理更为符合国家对于公有住房管理的需要。

司法实践中，鉴于实施依法治国国策的渐进性，有关公有住房租赁合同性质的认识和纠纷的处理不断发生着变化，正在从由将公有住房租赁合同定性为民事合同和相关纠纷按照民事纠纷处理的传统观点向将公有住房租赁合同定性为行政合同和相关纠纷按照行政纠纷处理转变。

2、明确公有住房承租权的特殊债权属性

我们认为，在仍然将公有住房承租权作为民事权利处理的情况下，因公有住房承租权基于公房租赁合同而产生，其基本属性应当是债权属性。但其不同于一般的债权，具有以下特殊属性:(1)公房承租权具有排他性。公房一经分配，承租人即对该公房依法享有的占有、使用、收益之权利，其对公房享有的合法权益可以对抗分房单位、公房所有权人、公房管理单位以及其他任何第三人。(2)公房承租权具有主体特定、权利义务固定、承租期限无期限性等因素。(3)公房承租权可以得到拆迁安置补偿。拆迁公房的，要对公房承租权进行拆迁补偿。而在一般的房屋租赁合同中，承租人仅可以依据租赁合同向房屋产权人提出利益补偿(通常为停产停业部分的损失补偿)。

如果将公房承租权视为物权，主要是指用益物权，则公房承租权将成为可以对抗所有权的法定权利，这不符合国家对公房管理制度设计的初衷，也将从根本上导致国有资产的流失。因此，我们建议，由上级法院以判例的形式，将公房承租权的特殊债权属性予以明确，统一公房承租权的法律适用问题。

3、公有住房承租人有权独立行使诉求

在明确公房承租权为特殊债权的基础上，我们认为，公房承租人对因公房的使用问题而产生的纠纷，可以独立行使诉求。

在公房承租人以对公房的使用受到妨害为由提起诉讼时，无须以公房所有权人或管理人提出诉讼主张为前提，其可以自行提出诉讼，理由在于:其一，不动产的相邻权利人不仅包括不动产的所有权人，而且包括不动产的用益物权人和占有人②胡康生主编:《中华人民共和国物权法释义》，北京:法制出版社，2007年版，第195页。。因此，公房的承租人作为公房的占有人，应当是《物权法》上相邻关系的主体，自然有权单独提出诉讼。其二、从权利保护上说，公房承租人主张权利更为有利于对房屋权益的保护。因为公房所有权人或管理人并非公房的使用人，公房的相邻关系人是否构成对公房使用的妨害、构成何种程度的妨害，只有公房的承租人最为清楚。而且，如果公房所有权人不主张权利，公房承租人无权主张权利的情况下，非常不利于对公房承租人权利的保护和对公房的保护。值得注意的是，法院在审理此类案件时，应当追加房屋所有权人为案件当事人，以便查清事实，全案审理。

在公房所有权人或管理人行使其所有权或管理权对公房承租人使用公房造成妨害时，我们认为，此时公房承租权人可以主张违约请求权，要求公房所有权人承担相应的违约责任。根据《物权法》第二百四十一条之规定，基于合同关系等产生的占有，有关不动产或者动产的使用、收益、违约责任等，按照合同约定。因此，公房承租人可以基于其与公房所有权人或管理权人之间的租赁合同关系，要求公房所有权人承担违约责任，采取补救措施，弥补给其造成的损害。

4、公有住房拆迁时共同被安置人权益的保护

在公有住房拆迁时，承租人先按房改政策购买公房，从承租人变成所有权人，同时公有住房也变成已购公房，拆迁人再按市场评估价对产权人进行补偿1《北京市城市房屋拆迁管理办法》(2001年11月1日实施，2011年10月19日废止)第二十七条、第二十八条的规定。第二十七条:拆迁已购公有住房，拆迁人应当按照被拆迁房屋的房地产市场评估价对被拆迁人给予补偿，政府对被拆迁人不再提供经济适用住房。被拆迁人住房超过房改政策规定的标准的，拆迁人应当扣除超标部分的补偿款中属于应当上缴财政或者返还原售房单位的部分，并分别上缴或者返还。第二十八条:拆迁市和区、县人民政府所有、并指定有关单位管理的公有住房(以下简称直管公有住房)的，直管公有住房应当按照房改政策出售给房屋承租人。房屋承租人购买现住公房后作为被拆迁人，由拆迁人按照本办法第二十七条规定给予补偿。。但事实上，承租人购买公有住房时并不实际支出价款，而是由拆迁人在拆迁补偿款中予以扣除。通过这种方式，满足了《城市房屋拆迁管理条例》中关于被拆迁人只能是产权人的要求，从而使拆迁人对公房承租人的补偿从名义上转化为对产权人的补偿。但从社会一般观念来看，人们仍然认为拆迁补偿的获得来源于公房的承租权。

一般认为，公房被拆迁时，拆迁安置利益由所有的公房使用人共同享有，各公房使用人的利益均应当得到保护。在拆迁方已经给予足够补偿的情况下，因为各公房使用人之间利益分配不均而引发的诉讼，可以在其内部自行解决。如果共同被安置人起诉要求确认拆迁安置补偿合同无效，不应当得到支持2司法实践中，共同被安置人起诉要求确认拆迁安置补偿合同无效的诉讼，不同地区的法院存在不同的处理意见。如上海市高级人民法院《关于审理房屋拆迁民事案件若干问题的意见(试行)》(沪高法［2000］687号)第10条规定:公房承租人与拆迁人签订拆迁协议侵犯其他使用人应有的被安置权，其他使用人起诉要求确认协议无效并要求安置的，应认定协议无效或部分无效，并判令拆迁人予以安置。。

在认定安置回迁房屋的所有权归属问题上，根据《物权法》规定，不动产登记薄是物权归属和内容的根据，而不动产权属证书是权利人享有不动产物权的证明。因此，房屋的所有权应当由房屋登记人享有。关于其他共同被安置人对安置房屋享有的权益及其权益保护问题，由于拆迁安置补偿合同载明了共同被安置人为应安置人口，虽然该合同约定并不具有物权意义，但共同被安置人可以基于该条款的约定对安置住房享有居住的权益，这可以视为系对购房登记的所有权人所设定的一种特别义务，其有义务以安置房屋对共同被安置人予以安置。共同被安置人的这种权益是基于拆迁安置补偿合同所创设的一种权益。当安置房屋无法满足共同被安置人的居住要求时，其可以根据居住权益的丧失而主张相应的经济补偿。

5、公房承租权更名应明确家庭成员的范围

一般认为，在公房承租人外迁或死亡后，其家庭成员申请承租人更名时，申请更名人应当同时具备以下条件:具备同一户籍、共同居住两年以上、在他处无住房、其他家庭成员无异议。但对“家庭成员”的范围，司法实践中存在较大的争议。有观点认为，家庭成员包括原公房承租人的继承人，即按照法定继承的顺位确定家庭成员的范围。也有观点认为，家庭成员仅限于在该公房内共同居住的同一户籍的家庭成员。

我们倾向于后一种观点，主要是考虑到公房所有权人或公房管理人在办理更名手续时审查的便宜性。如果将家庭成员的范围扩展至原公房承租人的所有继承人，则公房所有权人或公房管理人审查时将要首先确定继承人的范围，而这似乎超出了公房所有权人或管理人的权限。

就此问题，需要司法机关与公房所有权人或管理人进行协调，就本区域内的政策及法律适用问题达成一致意见，统一政策执行的尺度，实现公房管理制度的统一性，实现法律效果和社会效果的统一。

6、从宽掌握优抚家庭配租人口的标准

一般认为，优抚对象家庭的配租人口包括优抚对象家庭的持证人及其配偶、未成年子女，与持证人长期共同居住并有直接抚养、赡养关系的亲属。但是，对“长期共同居住”系仅指签订廉租住房租赁合同时已经共同居住的亲属还是包括签订廉租住房租赁合同后因某种原因而共同居住的亲属，司法实践中存在较大争议。我们认为，作为享受社会保障政策的优抚家庭，就家庭收入及经济条件而言，均处于社会中低收入阶层。为更好地贯彻国家对于优抚家庭的政策保障，应当从宽掌握配租人口的标准，将签订廉租住房租赁合同时尚未共同居住，但之后因直接抚养、赡养关系而共同居住的亲属，也视为优抚家庭的配租人口。在优抚家庭持证人去世后，该亲属作为优抚家庭配租人口，仍有权在原租住的廉租住房内继续居住。

就此问题，司法机关应与廉租住房管理部门进行协商，就政策适用及实践操作取得一致意见，以更好地贯彻国家对优抚家庭的保障政策，维护社会和谐稳定。