关于乡村基层治理的几点思考：基于深化乡镇政府机构改革的视角

闫丽萍

(山东行政学院管理工程系，山东济南250014)

自1982年宪法修订、乡镇政府恢复建制以来，乡镇机构改革这一话题便成为学术界和政府相关部门所关注的热点。党的十八大报告也指出:“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。”如何进一步深化乡镇机构改革、优化乡村基层治理，避免再次出现“膨胀－精简－膨胀”的怪圈，成为我们需要认真研究并加以解决的问题。

一、强化抑或弱化:厘清乡镇政府的角色定位

2006年农业税全面取消后，学界乃至政府部门对乡镇政权的未来走向形成了几种不同思路，乡镇政府的存废问题则一度成为争论的焦点。及至目前，人们仍未能就这一问题形成基本的共识。厘清乡镇政府的角色定位，是界定职责、理顺关系、做好机构管理工作的前提，对于明确乡镇政府机构改革方向、推进乡村基层治理均具有极其现实的意义。

针对乡镇政府角色界定和改革的未来走向问题，社会上存在“虚化”、“强化”、“弱化”等几种有代表性的观点。正确认识乡镇政府的角色，必须对这几种观点进行全面剖析。

所谓虚化乡镇，即主张将乡镇作为县级政府派出机构，这一方案有助于解决乡镇财政困境，改善乡镇政府的财权和事权分配，但弊端在于可能将使“乡镇基层的行政化程度及其对乡村社会的控制更甚于今”①，乡镇权力的虚化同时也会造成行政效率的降低。强化乡镇，即主张将乡镇作为一级完备的政府来建设，将各部门的下设机构下放给乡镇政府，同时适宜扩大乡镇政府编制规模。这一方案有助于解决条块分割问题，但弊端在于既增加了行政运行成本，也背离了当前改革的要求。弱化乡镇，即主张撤销乡镇，实行乡镇自治。从总体和长远来看，乡镇自治可能会是我国基层政权的改革取向，但当前的探讨忽略了乡镇政权路径依赖困境的制约，方案设计仍过于理想化，如果盲目推广“可能造成乡镇党政冲突和上下级政府之间的冲突”②，从而带来极高的改革风险。

从现阶段看，作为基层国家行政机关，乡镇政府既是行政传输系统的末梢，又是衔接国家和社会的重要环节，肩负着推进农村发展、维护公共秩序、发展公共事业、加强党的领导的重任。从这个意义上说，乡镇政府只能改善不能削弱。另一方面，弱化、虚化乃至撤销乡镇还面临着现有人员处置问题及违宪的现实风险，忽略这一现实，仅从学理上探讨乡镇政府的存废问题既非合适时机，同时又缺乏技术上的可操作性，时和兴提醒说:“乡镇治理所体现的权力关系涉及中央与地方、国家和社会的双重博弈。……如果国家和社会之间权力结构处于不断变动之中，那么对乡镇存废问题急于下定论未免为时过早。”③

乡镇机构改革是一项涉及面广的系统工程。目前较为现实的选择是，在总体不增加机构编制的基础上，继续深化乡镇机构改革，重塑公共服务职能，最终破解乡镇政府机构改革和基层公共治理的难题。

二、乡镇机构改革面临的困境分析

新一轮乡镇政府机构改革成效明显，以济南市为例，通过改革，乡镇政府职能进一步转变，基层管理体制更加创新，乡镇行政事业机构设置更为规范，人员编制和领导职数较为合理。乡镇机构改革为农村经济社会发展提供了更为有力的体制支撑。但是，不容忽视的是，当前乡镇政府机构改革仍面临诸多问题，影响机构管理的体制机制因素还未根本解决，主要表现在:

1.乡镇与上级政府间关系不够顺畅，机构管理效益无法充分发挥。

在当前压力型体制模式下，至少有以下三个方面的因素影响了机构管理效益的发挥:一是决策、执行职责与机构人员编制还不能做到合理配备。周志忍指出:鉴于“职责同构”的府际关系造成不同层级政府部门之间的“三定”规定大同小异，未能充分反映出决策、执行、分工的现实，也导致实践中出现“头重脚轻”的编制配置，级别较高部门的人员编制数量较多，而一线执行部门和主要责任部门的编制相对偏紧的现状④。二是政府间事权关系不顺。在权力运行中，“条块分割”和“一放就乱、一统就死”的现象成为制约乡镇政府与上级政府关系的一道难题。“上面千条线、下面一根针”局面的存在、“权在县上、责在乡上”的现实以及部分上级机关“上收权力、下放责任”的做法，使得乡镇政府承担了过多本应由上级政府部门承担的工作，造成了乡镇政府的事权、财权、权力责任不对等，削弱了乡镇的综合统筹能力，阻碍了编制资源效益的充分发挥。三是上级政府对乡镇政府的责任考核方式亟待改善。在压力型体制模式下，上级考核指标体系中计生、社会治安综合治理、财政收入等一票否决类指标密切关系着乡镇政府的自身利益，成为对乡镇工作最具引导意义的指挥棒。但目前的指标体系中过于注重经济发展类指标，却未纳入对乡镇机构管理的考核，这也造成了相关人员对机构编制工作不能足够重视，在某种程度上也成为对编制资源滥用的诱因之一。

2.乡镇政府职能转变仍未完全到位，为机构改革的反弹埋下伏笔。

深刻检视历次乡镇机构改革屡次陷入“膨胀－精简－再膨胀－再精简”怪圈的原因，不难发现，这一困境折射出理念变化与行为偏差之间的矛盾，即在乡镇政府的运作过程中，存在理念与现实一定程度的反差。乡镇政府内在的公司化功能取向，更成为其职能转变的张力。这种制度的异化也使得乡镇政府更为关注地方经济发展，却相对忽略了公共需求。乡镇政府依然“重经济、轻管理、弱服务”，工作重心偏重经济发展，对公共服务的提供并未内化为乡镇政府的运行机制，其本应作为重点的社会管理和公共服务职能仍然未能足够重视。部分乡镇政府没有充分认识到转变职能的重要性和长期性，依然承担着大量职责以外的工作和任务，乡镇政府的缺位、越位和错位还不同程度地存在着。机构编制是职能的载体，历次改革的经验表明，如果乡镇政府职能不转变，职能重心与角色定位不明确，那么改革之后行使原来职能的部门(单位)仍将以各种名义复归，必然会导致机构精简之后的反弹，使得机构调控最终停留在“加减法”上。

3.机构设置的制度化和法治化水平有待提高。

一是机构设置的法治意识不够强。乡镇机构设置中仍存在一定的“人治”色彩，突出表现在机构的设置和编制数量的核定受主要决策者偏好的影响较大，根据受领导重视程度的不同，各地承担相似职能的部门建制规格、人员编制数也不尽相同，这充分暴露出机构设置制度化不足，也给乡镇机构编制管理带来较大压力。二是机构设置审批程序有待规范。对乡镇机构设置和编制管理的审批权限和审批程序，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》已作出规定，但总体上还较为宽泛，有待细化和完善。地方政府机构用编审批程序还需规范，如乡镇政府在有空编且有用人需求的时候，其进人用编程序还需进一步明确。三是机构设置的变更还缺乏规范统一的程序，乡镇机构编制管理过程中存在“增编容易减编难”的现象。编制审批责任追究制尚未完全建立，少数部门干预乡镇机构编制工作事项仍时有发生。

4.乡镇政府监管机制有待进一步完善。

机构监管工作是优化乡镇政府机构改革工作的必要手段。然而，当前对乡镇机构管理工作的监管仍存在一定的不足。首先，仍存在重决策轻检查、重审批轻监管的倾向。长期以来，机构编制部门对于涉及机构编制的事项特别是机构、职能和编制的调整更为重视，而对批复后的职能执行、政策和编制的落实则缺乏跟踪问效意识。第二，对机构设置的问责制还不健全。现行的机构设置监督检查法规还较为宽泛，对相关责任人的违纪行为缺乏定性及量化的问责追究措施，实际操作较为困难。而机构编制部门处罚权限相对有限，这也成为机构设置监督检查开展工作的掣肘。第三，亟需建立机构设置监督检查的多元化机制。机构设置监督检查需要各方力量的支持和配合。目前，公众监督、舆论监督等社会监督力量的作用还没有得到充分发挥，外部监督渠道有待进一步拓宽，多元化、全方位的监督检查机制还没有真正建立。

5.乡镇干部队伍现状带给基层机构改革巨大压力。

一是人员情况复杂。从编制、岗位及人员相符的角度看，乡镇机构实有人员情况错综复杂，根据赵树凯对20个乡镇的调查研究，除在岗在编的正式人员外，乡镇政府至少存在超编、在岗不在编、在编不在岗及不在编也不在岗但是在册等四种以不正常方式存在的人员⑤。实际工作中混编混岗的现象也较为突出，这给乡镇政府机构管理带来了诸多问题。二是机构改革后的待分流人员处理问题。尽管目前部分乡镇还存在人员超编和超职数配备领导干部的现象，但由于存在分流渠道不畅、补偿机制不健全、再就业压力大等制约因素，乡镇人员分流存在一定困难。部分乡镇对超编人员分流安置工作和落实乡镇编制实名制工作存在顾虑和畏难情绪，担心出现不稳定因素等，一定程度削弱了乡镇机构改革的实效。三是乡镇干部队伍与农村经济社会发展的要求不相适应。素质较高、能较快适应乡镇工作要求的人相对偏少，而这类人群绝大多数不愿意长期呆在基层工作。刘纯阳等人的调查显示，由于收入水平不高，福利待遇相对较差，以及生活条件艰苦，加之对职务升迁和入城机会的悲观预期，75%的乡镇干部对现在的生活状态表现出不满意;而且多数乡镇干部特别是女性、具备专科以上文化程度者、公务员以及领导干部等群体表现出较强的跳离基层的倾向⑥，这也使得本就稀缺的乡镇机构资源无法满足乡镇实际工作的需要。

三、深化乡镇机构改革、优化基层机构管理的路径选择

全面深入推进乡镇机构改革，必须坚持统筹全局、循序渐进的原则，以职能转变为核心，解决基层机构管理背后的深层次体制机制问题。

1.全面调整政府间纵向关系。一是充分结合经济发展状况与社会需要，探讨乡镇一级科学合理的定编依据、标准和核批程序，对人员编制“弱减强增”，使乡镇机构设置既能与其职能范围相匹配，又能满足城乡经济社会发展需求。二是理顺县乡关系，规范职能部门与乡镇政府的条块关系。努力打破条块分割的乡镇管理体制，理顺县(市)区与乡镇的权责关系，在当前“省直管县”和“强镇扩权”的背景下，探索适合乡镇实际的扩权强镇新思路，赋予乡镇更大的决策权，建立健全权责对等、各负其责的工作体制，明确乡镇政府的管理权限和责任，推动乡镇实现科学发展、跨越发展。三是改善乡镇政府责任考核体系。科学合理地界定责任考核指标的范围，努力淡化乡镇经济发展方面的考核指标，逐步将考核重点转到乡镇公共服务提供的能力上来，同时将机构编制管理纳入乡镇政府责任考核体系。

2.加快乡镇政府职能转变，从源头上控制基层机构规模。继续推动乡镇政府职能转变，根据乡镇社会发展和群众利益诉求及时调整政府职能重点，改善和提升乡村基础设施建设、文化教育、医疗卫生、社会保障等公共产品提供水平，逐步将乡镇政府的主要职能调整到社会管理和公共服务上来，将不应由乡镇政府履行或乡镇政府无法承担的职能剥离出去，构建“小而精”、“专而强”的乡镇政府。裁撤、整合与农村经济社会发展和乡镇政府职能转变不相适应的机构，努力提升乡镇政府的公共服务水平。积极引导并充分发挥中介组织、行业协会、农村经济合作组织和公共服务型社会组织的作用，规范乡镇公共服务市场，逐步形成乡镇公共服务多元化提供机制。通过优化机构设置，淡化乡镇政府的经济管理职能，强化社会管理和公共服务水平，构建服务型乡镇政府，着力解决乡镇错位、越位、缺位的问题，有效满足群众的公共需求，达到执政资源优化配置的目的。

3.提高机构编制法治化和制度化水平。积极探索健全机构编制法治化与制度化建设的渠道与机制，提高机构编制管理的规范化水平。一是牢固树立“编制就是法律”的观念，进一步强化政府机构编制管理的法治化理念，维护机构设置与编制管理工作的严肃性。逐步建立机构编制培训教育制度，探索将机构编制相关要求纳入干部教育培训课程和责任考核体系，逐步增强各级各部门的机构编制意识。二是完善机构编制法律法规的相应细则和配套办法。进一步完善机构编制实体法，适时研究出台《机构编制法》。推进机构编制规范化管理，建立健全机构编制用编审批和管理制度，严格乡镇机关事业单位用编审批，规范机关事业单位进人程序，乡镇人员配置要以机构编制部门对乡镇编制、职数使用情况提出的具体意见为依据，杜绝随意用编、进人的现象。强化乡镇干部对“只减不增”底线的重要性认识，严守中央提出的关于乡镇机构编制“五年内只减不增”的红线，严肃机构编制纪律。三是探索机构编制变更程序，研究规范乡镇机关事业单位人员减员减编程序，乡镇出现减员情形的，要及时进行编制核减，对于不及时减编造成不良影响的，依法追究有关人员责任。建立健全编制审批责任追究制，完善机构编制内部审批程序，实行“谁审批谁负责”，纠正少数部门编制观念淡薄的倾向，避免上级政府部门借考核、资金拨付等方式干预乡镇机构编制事项。

4.健全乡镇机构设置监管机制。一是建立事前预防与事后纠错相结合的基层机构监管机制。在做好机构设置审批的同时，把基层机构监督检查工作落到实处。建立健全乡镇机构改革评估长效机制，重点督查乡镇政府职责和机构编制的配置、运行情况。建立机构编制工作报告制度，乡镇机关事业单位应结合机构编制年度统计，定期向县级编办书面报告机构编制执行情况。二是探索建立乡镇机构效能问责制。对现行的机构监督检查法规进行细化，将相关问责措施定性定量，同时授予机构编制部门相应的约束权和处罚权。加强对机构设置执行情况的监督检查，坚决遏止自定编制、超编进人、超职数配备领导干部、以虚报人员等方式占用编制以及越权审批机构等行为。对违反机构编制管理规定应追究责任的人员，由任免机关或纪检监察机关按照职责权限和规定程序，依法依纪追究直接责任人员和负有领导责任人员的责任。三是构建多元化的综合监督体制。完善纪检监察、组织、编制、人事社保、财政、审计等部门的联动配合机制，形成基层机构监督检查工作合力。畅通12310机构编制举报渠道，探索建立较为科学的乡镇政府绩效评估体系，提高内部监管的针对性。努力提高机构管理工作的透明性，扎实推进乡镇政府机构实名制管理和机构设置政务公开，将不涉密的机构编制事项和人员配备等情况，及时向本单位或社会公开，接受监督。通过建立机构编制监督员等制度创新方式，充分发挥社会监督和民主监督的作用。

5.强化机构管理工作，优化乡镇干部队伍结构。一是盘活机构资源，实行乡镇机构编制的动态管理，根据职能变化适时调整机构设置，变“因人设岗”为“因事设岗”，完善乡镇政府运行机制，推动社会事业发展。二是逐步清退乡镇现有超编人员，拓宽乡镇人员分流渠道，在有条件的乡镇实行离职补偿制度。乡镇机关事业单位出现自然减员或空缺时应首先用于消化超编人员，将人员控制在编制限额内。积极稳妥推进乡镇机构编制实名制工作，切实遏制编制膨胀、超编进人等现象。建立健全符合乡镇实际和财力承受水平的社会保障制度，为改革提供保障。三是进一步加强乡镇干部队伍建设。改善和提高乡镇工作人员的工资待遇，探索实行乡镇工作人员累进工资制度，适当提高乡镇工作补贴。完善乡镇干部的选用管理制度，加强对乡镇人员的教育培训力度，提高乡镇工作人员的素质、能力和工作积极性。加快乡镇人员的岗位交流，选派部分优秀干部到乡镇任职，切实改善乡镇干部队伍结构。

结束语:乡镇机构改革是一项复杂而系统的工程，涉及县级改革的配套和村民自治的进一步完善，需要县乡村三级联动、整体思考、上下配套⑦。在这一语境下，体制内渐进式的增量改革成为较优选择。目前，在我国尚不存在普适性改革经验的前提下，不少地方进行了一系列有益的探索，如湖北的“咸安政改”、四川的“步云直选”等，对这些有益探索，中央应予以关注并及时回应，对基层积极的变革诉求进行适时而必要的支持，避免产生改革的“孤岛现象”。

［注释］

①王航:《我国乡镇机构改革的线索追踪及文献回顾——兼及H镇改革之个案》，《中国行政管理》，2009年第6期。

②王修达:《乡镇行政管理体制改革的方向》，《华中师范大学学报》，2008年第4期。

③时和兴:《我国乡镇治理发展面临的制度困境》，《探索与争鸣》，2009年第4期。

④周志忍:《深化机构改革应关注的四个问题》，《中国机构改革与管理》，2011年第1期。

⑤赵树凯:《乡镇治理与政府制度化》，北京:商务印书馆，2010年版，第67页。

⑥刘纯阳等:《解读变革进程中的基层政府管理》，《湖南农业大学学报(社科版)》，2009年第2期。

⑦詹成付:《关于深化乡镇体制改革的研究报告》，《开放时代》，2004年第2期。