新型警务模式运行状况调查与问题探析:以河南警务改革为素材

王 智 俊

（河南警察学院，河南 郑州 450064）

在社会转型、经济转轨的新时期，我国传统警务模式受到不断地冲击和挑战，特别伴随着社会经济的迅猛发展，职责不清、事权分离、指挥不畅、效率不高等弊端愈加凸显。为增强警务效能，全面提高公安机关服务经济社会发展的能力和水平，各地公安机关纷纷探索，力图寻求适应形势需要的现代警务模式，先后出现有上海、福建、大庆、山东等新型警务模式，尤其黑龙江大庆市的撤销全部派出所，增设公安分局，旨在警力下沉、“扁平化指挥”的改革，影响较大。2010年7月，公安部召开全国公安机关社会管理创新工作座谈会，要求“探索扁平化指挥模式，不断压缩指挥层级、减少中间环节，拉近指挥与实战、机关与一线的时空距离，提高快速反应能力；科学配置警务资源，把警力投向基层和一线，提高对社会治安的管控能力［1］”。

在警务创新改革中，河南警务改革引起全国广泛关注。2010年6月19日，新乡市以撤销公安分局、建立“四队一室”新型派出所为基本内容的警务改革启动，新乡模式随后成为范本，在其它17个地市全面推行，并以2012年5月8日召开的全省公安机关深入推进警务体制机制改革创新座谈会为标志，“进入了‘常态运行、持续深化’的发展新阶段”［2］。这一警务模式是全国目前唯一在全省范围内展开的警务体制、机制改革，其范围和力度都是空前的。对此，褒贬不一。作为河南省政府决策招标课题组，我们就其两年的运行状况进行了深入调研，在对大量文献资料、实地考察、群体座谈、个体访谈、纸质网络问卷等第一手材料梳理研判的基础上，针对其运行态势、面临的挑战、制约因素等进行了深度分析和理性思考，旨在凝练其经验和不足，提出优化思路，为全国其他地方警务体制机制改革提供借鉴和思考。

一、河南警务体制机制改革运行态势

2010年2月，河南省公安厅根据省委有关警务改革的要求，决定将郑州、新乡、商丘、济源四市列为改革试点，6月19日新乡市公安局宣布警务体制改革全面启动，8月30日以新乡警务模式为范本，要求18个省辖市全面推广。

（一）新乡警务模式成范本

新乡警务改革的基本方针是“减少层级、警力下沉、一警多能、综合执法、从优待警、严格奖惩、提高效率、强化保障”，警务模式主要从警务体制和警务机制两个方面进行了改革。

1.警务体制改革

体制是管理机构和管理规范的结合体或统一体。不同的管理机构和不同的管理规范相结合就形成了不同的体制。新乡警务体制改革后的基本模式是：局所整合、体外监督、职级高配。局所整合，就是将公安分局和派出所及交巡警支队整合设立新型派出所；体外监督，就是专门设立执法执纪特派员办公室，作为市局的特派机构下派到各派出所，负责案件的审核、把关以及民警履行职责、行使职权、执法执纪、遵守纪律等情况进行全面监督；职级高配，就是所长、政委按副县级配备，副所长法纪特派员按照正科职配备。

2.警务机制改革

“机制”一词最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理。引申到不同的领域，就产生了不同的机制。警务机制是社会机制的一个节点，新乡的警务机制改革，就是构建“四队一室”的运行机制。即改革后的派出所下设案件侦查、治安管理、社区警务、交通巡防大队和勤务综合室等，每个大队下辖三至五个中队。

（二）新乡警务模式的推广

河南省以新乡模式为范本，以“六做”为抓手全面推广，其基本目标是：做大做强派出所、做专做实警务室、做优做精局机关，同时实行减少层级、扁平指挥、体外监督、一警多能、综合执法。

1.做大做强派出所：以“四警合一”为总抓手，在科学整合现有派出所的基础上，把摆在街面上的交警、巡警、刑警等主要力量汇聚起来，集中到派出所去，最大限度推动警力下沉，确保每一个派出所都有能够满足实战要求的充足警力。中小城市派出所警力达到50-60人、大城市派出所警力100-150人以上、农村派出所警力不少于15人、偏远所警力不少于10人。

2.做专做实警务室：（1）实现警务室民警专职化，达到一室一警,，一室多警。（2）全面落实警务室民警10项任务。（3）健全完善“一警为主、多警联动”机制。（4）建设“五员”型队伍。即社区民警成为：搜集社情民意的信息员、强化治安防控的协调员、化解矛盾纠纷的调解员、宣传政策法律的宣传员、提供便民服务的服务员。

3.做优做精市局机关：在新型警务机制框架下，市局机关围绕服务基层、保障基层，向实战化转变，履行好“组织、指挥、服务、攻坚”的职能，职权下放，部门整合。

（三）改革模式运行态势

新型警务模式就其运行效果而言，可描述为：

1.基层基础有所加强

基层基础是公安工作大厦的基石。新型警务模式，从外观量化审视，直属派出所平均警力已达到119人，占总警力的比例由以往的不到30%增加到现在的60%以上。警务室民警，达到一室一警或者一室多警，警务室“保一方平安、加强社会管理、服务人民群众”的三种功能初见成效。在没有增加编制警力的情况下，警力配置由“倒三角”变为“正三角”，缓解了困扰已久的基础性、瓶颈性难题。

2.整体效能有所提升

新型机制下的201个直属派出所，从刑事案件的发案和破案数据考量，较同期下降6.98%，破案率同比上升10.1%。处警民警到达现场平均时间为4.2分钟，较2011年平均出警时间5.6分钟大幅提升；社区群众对社区民警熟知率和满意率均有较大提升。

3.服务能力有所增强

在18个省辖市对接警响应时间进行测试，随机模拟各类警情108起，刑事案件、治安案事件、交通事故各占三分之一，民警到达现场平均时间为4.2分钟，其中6起警情为城乡接合部，较2011年平均出警时间5.6分钟有较大幅度提升。城区80%以上的警情可以在3分钟内到达现场，对各类警情的反应时间平均压缩了两分钟。

二、新型警务模式面临的困境和挑战

新型警务模式的推行，总体处于利好发展势头，成效明显。但随着改革的不断深入，制约警务效能的思想障碍和体制机制性障碍因素不断现露，警务改革面临困境和挑战。课题组在对大量文献收集整理的基础上，采取了问卷调查与实地访谈相结合、定性研究与定量研究相结合的方法，对影响和制约河南警务改革效能的因素进行了梳理和分析。

问卷调查主要通过封闭式和开放式问题，在前期访谈和文献资料分析研究基础上，编制了《河南警务模式改革现状调查问卷》，从民警和公众两个视角进行尽量客观、全面的调查研究。问卷采用纸笔自陈和网页答题两种方式，统一书面指导语。受访者来自河南省内16个省辖市的236名晋督培训班民警，对各条目进行单选、多选或者开放性作答。实际回收问卷229份，有效问卷215份。受访者均为来自执法一线的民警和中层干部，是河南警务改革的直接执行者和受影响群体，且具备丰富的实践经验，信度较高。公众问卷调查在郑州、开封、洛阳、平顶山、新乡、焦作、济源等七个城市展开，纸质问卷通过社区居委会、派出所警民恳谈会、驾校学员培训课堂等场合发放，网页版问卷通过邮件和网址链接进行发放，受调查者的职业、年龄、受教育程度、居住地等有较为广泛的代表性，有较高信度。

基于访谈、问卷调查和文献资料，就民警认为目前新型警务模式存在哪些问题进行了调查。问卷样本认为目前警务模式存在的突出问题是：警力不足问题没有根除（82.3%）、警务成本与效能不成正比（59.1%）派出所存在机关化倾向（54.9%）、执法主体与执法权面临法律困境（42.3%）、“一警多能”的执法质量难以保证（31.6%）。结合问卷调查、实地访谈和文献资料对面临的困境和挑战进行深度透析。新型警务模式存在的主要问题是：

（一）警力缺乏的矛盾没有根本缓解

警务改革前后的警力状况调研结果显示，认为基层警力非常充足的占1.9%，警力基本满足需要的占16.3%，警力缺乏和极度缺乏的分别占62.3%和19.5%，合计有81.8%的样本认为其所在派出所或所居辖区派出所的基层警力缺乏。

课题组在实地访谈中了解到，虽然改革后警力下沉的数字有所增加，但基层警力并没有真正增加。改革前，中队由大队领导，大队则由分局或支队直属管理，改革后中队划归派出所领导。由于分局是机关，派出所不是机关，这部分人就成了“下沉”的警力，实际上，改革前后他们都是一线民警，并无改变。实际增加的基层警力，主要是分局机关和交巡警大队的人员被编入派出所。分局撤销以后，各业务科室的人员大都编入了各派出所的综合室，综合勤务人员数量有的甚至已超过了基层实战大队。

（二）警力配置不合理的现状逐渐显露

警务改革前后的警力配置合理性状况调查结果：认为目前警种、警力布置非常科学的占4.2%，基本科学的占45.6%，不科学的占40.0%，很不科学的占10.2%，即合计有50.2%的样本认为目前警种、警力布置不科学，超过了样本总数的一半。

警力配置不合理主要表现在，改革时片面强调一线警力总数的增加和所占总警力的比例，各派出所警力配置数量“一刀切”，没有按照人口密度、管理面积、治安状况、城区功能和社会发展趋势等综合因素科学配置警力，而是机械地按照常住人口、区域划分等传统方法来配置警力，导致管辖面积大、实有人口多的地方警力仍然非常薄弱。

（三）机关化倾向形成并呈蔓延趋势

课题组对实地访谈、文献资料和54.9%的样本的整理发现新型警务模式的机关化倾向已经或正在逐步形成，突出表现为：

1.人员构成的机关化

从所领导正副职，四队一室领导正副职，中队正副职3级和综合室成员，基本形成官多兵少、一线警力趋少的格局，有的大队十几个人，下设中队多达五六个，除去大队、中队领导，直接干工作的民警寥寥无几，客观上加剧了机关化。

2.思想观念的机关化

改制后的派出所各级领导，一方面长期的官本位思想，无论对内对外言必称局长，若有人叫声“所长”必致内心不悦，包括四队一室领导，由于级别的普遍提高，从思想观念和内心深处认为自己是领导、指挥和管理者，这种思想观念助推了机关化。

3.既定事实的机关化

改革之初曾强调把悬挂的“XX分局”的牌子统一换成“某某派出所”。不管是名称还是意识上，分局都必须彻底消失，不然改革就会走回头路。要“拆庙走人，不留后路”，不能保留任何意义上的中间层级。然而，目前的情况是不少地方已在对外宣传报道、行文以及门口悬挂的牌子，直接称谓XX公安分局，以及某某局长。不同方面的默许和认可趋同了机关化。这就意味着河南新型警务模式，不论人员构成还是思想观念，抑或是既定事实，其机关化倾向已经形成而且呈蔓延的趋势。

（四）警务运行出现新的障碍性矛盾

1.扁平化指挥遭遇协调尴尬

警务改革后取消了分局，随之，在同一个行政区域设置多个派出所的警务协调出现困难。为此，指定一个“中心派出所”，负责协调所在区的其他派出所。但由于各派出所之间本来就是平级关系，“协调”则力不从心，尴尬局面时有出现。

2.资源配置的科学性遭质疑

原各分局设置的情报信息中心、刑事技术等专业机构，在撤销分局后，刑事技术人员被分散于各派出所，有的所仅有一两名技术人员，有的所出现空缺。在座谈中有的民警说，刑事技术设备在分家时被“抢夺式分割”,最令人痛心的是刑事技术档案及相关情报资料在分家时散失，有的甚至出现无人问津的情形。过去一个分局技术队应付现场勘查就显得力不从心，新型机制下技术人员、技术设备等更显捉襟见肘。

3.四警合一的融合出现游离

改革后的“四警合一”，由于“四队一室”的分工相对明确，运作中接警后的处警仍由各大队分头负责，推诿扯皮现象时有发生；交警和巡警的合一则也处在游离状态，且有些城市已经把交警从新型派出所分离，恢复到改革前的建制。

（五）民警工作的内在活力激发受限

本次调查问卷共设计了六道选择题，通过工作现状评估及其满意度等八个指标的心理状况进行了调查，结果显示：工作难度、强度和压力有所增加的分别占57.7%、61.5%和62.8%，由此导致工作积极性降低的样本达到50.7%，超过半数。

此外，民警的职级待遇和薪资待遇均差强人意。在“与改革前相比”的调查中：薪资待遇不变和降低的样本为93.9%，职级待遇不变甚至降低的为91.2%，可见，对绝大多数民警来说，警务改革并未给他们带来实惠，个别甚至待遇降低。“满意度”调查显示：高达85.6%的样本对于自己目前的薪资待遇不满意，而职级待遇则有71.6%的样本表示不满意。

在“对自己目前的工作状况的满意度”的调查显示：有54.9%的样本表示不满意（差强人意38.6%，很不满意16.3%）。可见，警务改革后民警的工作积极性并未有明显提高。

三、制约改革效能发挥因素的学理分析

制约改革效果最为关键的内部和外部因素的问卷调查结果显示：首先是改革方案本身（49.3%），其次为权责划分与职能定位（46.0%）、激励程度（43.3%）、思想观念（39.6%）等，课题组结合各方面资料对制约警务改革效能的因素进行了理性分析：

（一）改革预期与主体认知的矛盾

警务改革是系统工程，是有民警主体参与的重大实践活动，其成败在很大程度上取决于实践主体的心理认同。作为个体对组织目标的认同从而产生的一种心理状态，可产生肯定性的情感，成为客观目标的驱动力，心理认同制约人们对特定事件的态度和行为。在对地方机构改革的众多研究中，学者们对改革中权力利益关系的调整引发的心理变化，给予了足够的关注，“心理状态如何关系着改革的成败”，“地方政府机构改革过程中政府工作人员存在焦虑心理、受挫情绪、相对剥夺感和‘政治不服从’意识等问题将对改革产生重要影响”［2］。河南在警务改革的过程中也出现了类似的问题。

在访谈中，不少基层民警认为制约改革效果最为关键的因素为改革方案本身，这很大程度地折射出河南警务改革主体的认同感不尽人意。尽管新乡模式经过调研，然而，再好的改革方案和模式，要使其变为现实，首先，必须有广大民警的心理认同，有了这个基础，才能有主动、热情的心里自觉，最终实现改革目标；因而，警务改革效能既取决于方案本身的科学合理，更取决于广大民警的“上下同心、三军同力”。如果说，推行伊始，疑虑、迷茫、困惑在所难免的话，那么伴随强行入轨后的实践、验证，至今其认同感仍处于低迷状态就不能不引发深度反思和冷静审视。

（二）“一警多能”与现实需要的矛盾

在许多轰轰烈烈开展的警务改革中，“一警多能”成为一个颇具吸引力的“热词”，从改革的决策者来说，“一警多能”是改革的初衷或者指令，而对广大的民警来说，“一警多能”却是一种理想，或者更多的是一种无奈。毫无疑问，“以一当十”、“一警多能”是警务改革决策者、社会组织、人民群众的希望与期盼。一个民警干多个民警的工作，或者说一个民警扮演多个警种的角色，用最少的警务资源包括人员、装备、资金等等，实现服务社会和群众的效益最大化。也许在短时间内、小范围里，可能也会出现一些较好的收效。然而，从长远发展和基层实际工作来看，“一警多能”的提法却存在着不可回避的矛盾：

1.与培养专业化、技能型警察的要求相抵触

新中国成立60多年来，公安机关自上而下形成了一整套与社会治安管理相适应的警种部门，无论刑警、治安、交警还是其他警种部门都有各自相对独立的专业知识和技能体系，不仅需要专业的知识技能，而且还需要专门的器材设备，如果不考虑这两方面，仅仅一厢情愿地提出“一警多能”，让民警成为“万金油”式的警察，那么，长此以往，势必出现专业人才匮乏、专门技能缺失、专业后劲乏力的局面。

2.与正常的“人的精力是有限的”客观规律相违背

随着形势的发展，各种公安管理工作日益繁重，警力有限、精力有限，让一个民警既当刑警、又成治安警还要是交巡警的行家里手，在实践中只能是浅尝辄止。同时会使民警的身心始终处于极度的疲惫之中，缺乏心理缓释，再加上其他物质待遇、文化滋养、思想教育等的缺失，工作的积极性和主动性丧失，“一警多能”最后反而成了“一警也不能”。

3.与正常的社会公众期待规律相冲突

期待也称之为期望、预期，是个体对自己或他人的行为结果的某种预测性认知。它是一种认知变量，是对未来所抱有的希望，实际上是一种可能性，或是主观概率，还不是现实。现实中曾遇到“打110电话要警察送手纸”的情况，当“一警多能”成为一种承诺和社会各界的“共识”，社会就会对民警有更高的要求与期待，现实中一旦“一警”未能够“多能”，群众就会产生疑问乃至牢骚和抱怨，就会对公安机关逐步丧失信心，另外，让某个民警去应付专业性较强的接处警任务，往往由于缺乏相关的专业知识和技能，而“另请高明”，案件处理的等待和移交极易引发误解和不满等，并在口口相传或媒介放大中嬗变为影响和制约公安执法公信力的不利因素。

此外“一警多能”的实质是快速反应、警务前移。提高效率，群众满意，改革的初衷当然是好的，然而在知识和科技高度融合而又高度分化的背景下，应对一般的接警和处警尚可，但要让民警成为全能选手，只能是一个奋斗目标或理想化状态，而不是现实。本次问卷对派出所民警的业务素质是否满足需要进行了调查，认为目前不满足现实需要，甚至差距很大的占到63.2%，认为完全满足实际需要的仅占1.9%。

（三）警力配置与职能泛化的矛盾

从公共管理的角度来看，公共产品的充足与公共服务的质量一直是制约维护社会公共安全工作良性发展的重要因素。按照政府活动扩张理论的观点，经济社会导致扩张的市场与各种当事人之间的关系更加复杂，城市化进程加快将产生拥挤等外部性问题，要求增加相应的法律和契约，提供更多的治安和法律服务，对执法资源的需求必然增加。

警力作为一种重要的执法资源，势必应在数量和质量方面有增长和提高，也就是说，经济社会的迅速发展要求警力有相应的持续增加，但由于上层建筑对经济基础适应的滞后性，警力增长速度总是滞后于经济社会的发展，警力不足是一个客观现象。关于警力，有人认为：警力就是公安民警的人数多少；也有人认为：“警力是公安机关科学使用人力、物力、财力等各种力量，维护社会治安稳定的能力的总和。”［3］所谓警力配置，“是指公安机关根据自身的职能及职责的规定，结合形势和任务的需要，对其管辖范围内的所有警力的科学安排行为。”［4］从调查中我们发现，首先，河南省存在警力数量上的不足问题。河南省人口1亿，总警力却只有8万余人，警力与总人口的比为1:1250左右，每千人口配置民警数仅为0.8，远低于全国千人1.2的平均水平。如按照全国平均警力水平配备的话，河南还需要补充5万名左右的警察，根据河南省目前的现状，短期内不可能大幅度补充警力。其次，且更重要的是还存在警力资源配置不科学，而且警察承担的职能过于泛化的问题。这两者之间矛盾越发明显。

本次问卷调查，在“警务改革后，派出所占用警力最多的活动依次为：治安防范（63.7%）、侦查破案（61.4%）、接处警（56.3%）和应付上级各种检查评估（51.2%）。可见，有半数以上样本认为“应付上级各种检查评估”已经成为所占警力最多的活动之一。此外，还有各种专项行动（34.4%），各种政治学习或教育整顿活动（9.3%）等，直接影响着派出所基础工作的开展。

新型派出所的功能定位使“千针一线”现象更趋严重。四队一室分别对应上级4-5个部门，仅组织开展的专项行动，少则十余次，多则几十次。而这些专项行动大都以破案追逃、打击处理为主要内容和考核标准，迫使派出所不得不将工作重心向考核看齐，大大削弱了派出所在情报信息、人口管理、治安管理、安全防范和服务群众等方面的功效。

此外，过多的非警务活动也大大牵制着民警的时间和精力，公安基础工作在众多考核名目的压力下难以夯实。基础工作理所当然地成了可以压缩的“软任务”。

（四）从优待官与心理失衡的矛盾

任何一个改革最后的难点都会被聚焦在机构和人事问题上。在人力资源与管理效能上，其公平激励原理被较多地关注和运用。就是根据公平的心理规律，采取各种措施力争做到公平，当其产生公平感时，会心态平和、努力工作，反之，则会有思想包袱、满腹怨气，影响工作效率。公安机关队伍大、人员多，压职压级现象十分突出，尤其是基层民警，常年在一线奔波，十分辛苦，升迁空间小、机会少，不少民警在基层到退休还是科员，这一直是困扰公安机关的老大难问题，也是制约和影响民警积极性发挥的重要因素之一，这次改革，不少地方按照职级高配的原则，解决了领导的职级问题，无疑是好的开端。但出现了新的矛盾：一是并未从根本上缓释、缺乏制度保障，尤其长期在一线的民警并未得到合理解决；二是关注解决的是领导，缺乏有效和长效机制，按住葫芦浮起瓢，有的地方为了尽快开展工作，凸显成效，警务改革中先是制定了民警及干部平级转任，目的是为了先拉开框架，稳定队伍，尽快开展工作。这些都引起了民警新的心里不平衡，影响警务改革效能的提升。

（五）改革模板与各地实际的矛盾

源自新乡的改革模式，其初衷完全符合我国社会管理创新的要求。但是，改革又是牵一发而动全身的大事，是主观见之于客观的实践活动，必须从客观实际出发，运用唯物辩证法的原理，具体情况具体分析。一个模板是否适应所有省辖市警务状况，应有一定的实验、磨合和验证过程。现实中，各地情况千差万别，就像大庆模式适应于大庆、福州模式适应于福州，能否适应于全国，就需要持慎重态度，不能一哄而起。河南是农业大省，18个省辖市有15个为80年代后逐步撤地建市兴起的城市，其城市人口、规模、人口流量、治安状况差异很大。就目前河南省行政区划凸显的问题来说：一是，区划面积、人口不均衡，悬殊过大，面积最大的市20000多平方公里、人口达1000多万，而面积最小的只有2000多平方公里，人口160万，仅相当于一个大县；二是县区之间不均衡问题突出，市辖区中面积大、人口多的相当于一个较大的县，而面积小、人口少的仅相当于一个乡镇，3个袖珍市辖区面积不到100平方公里，人口只有10万左右，最小的仅35平方公里，人口6万。三是省辖市的市辖区过多、辖区面积过小、辖区人口过少的问题普遍。还有人口不足30万的袖珍辖区。此外，省辖市所辖县区数量不一；有6个市、县同城和5个一市一区，较小的市仅辖4个街道、8个镇、4个乡。

再就分局和派出所设置而言，未改革前大的城市设10个分局，114个城区派出所；改革后新型派出所29个，整合比例为1:4.3。最多的一个区设8个新型派出所；新乡6个公安分局和23个派出所整合为12个派出所，整合比例为1:2.4；而较小的市改革后全市仅有3个城区派出所、3个农村派出所。面积、人口、交通、人流、物流、钱流、信息流对应的治安状况等没有可比度，用一刀平切的办法解决如此差异、悬殊之大和复杂的问题，凸显出改革模板与客观实际的矛盾，显然容易引发排异反应和不适。

（六）急切期待与适应周期的矛盾

唯物辩证法认为，实践是检验真理的唯一标准，而实践验证是一个过程，需要一定的时间周期。新乡模式从河南警务改革提出到作为样本仅有3个月的时间。随后，在河南全境全面推进。以点带面，经过试验，解剖麻雀，而后典型引路是改革的惯常路径，但良好的改革初衷和急迫的成功期待冲破了时空界限，将原定于2011年6月底完成的改革时间和以新型模式为主的计划，提速到2010年11月15日之前。急切期待的快速推进由于缺乏实践检验的基础和支撑，加剧了认知和心理认同的缺失。

四、新型警务模式的完善和优化路径

改革是尝试，不可能十全十美。但是问题不容忽视，应将其作为开放的系统，不断自我完善，强化保障，才能保持其旺盛的生命活力。目前主要应从以下方面优化完善：

（一）巩固改革成果，提升心理认同。

任何尝试都有其不完善之处，关键在于目的、主流和方向，河南警务改革符合国家行政体制机制改革的方向和潮流，是社会管理创新的具象化，成效也是明显的，梳理和正视存在的矛盾和问题，并非挑剔和否定。面对如此规模、复杂、充满变量和社会广泛关注的警务改革，必须以高度慎重的态度，用最小的代价、最大限度地避免和减少尝试性失误的发生，巩固成果，完善功能，在此基础上，提高方方面面的心理认同效应，包括广大民警、社会组织、社会群体、社会成员的认同，这正是保持其持续稳定并具强大生命力的保证。

（二）坚持实事求是，不搞一刀平切

实事求是是我党和公安机关一贯坚持的思想路线。任何事物都不能一概而论，就“扁平管理”而言，也只是相对于科层制管理。科层制诞生于军队、基督教会等要求统一指挥、具有森严等级的组织中。随着信息技术的快速进步和现代高科技手段的有力支撑，在第一时间内将所有高价值信息传递给高层决策者与基层执法者，使资源共享、点对点的直接指挥成为现实，也催生了扁平化管理或扁平化指挥。但“扁平化”并非包治百病的灵丹妙药，也不是简单地削减层级。就警务体制而言，无论改革后的上海模式，还是大庆模式，也无论是福州模式亦或是山东模式，其最终目的是提高效率。最成功的模式，其实也就是最与当地人文、地理、经济发展、城市规模及与之相应的社会治安等实际相适应的模式，这也是其持久生命力之所在。

冷静审视河南警务改革，也应当从各地的实际出发，区别对待，因情因势利导，不搞一刀平切。其长远思路：一是结合行政区划改革，组成专家学者参加的智囊咨询系统，深入实际，接地纳气，全面占有第一手信息资料，经过反复论证研判，完善改革方案、细化顶层设计，使改革更加切实有效；二是在目前情况下从两条路径切入：一方面，规模较小，行政区划在5个以下、城区常住人口在100万以下的省辖市，可继续加强和巩固新乡模式，实行市局—派出所两级制，在区级行政区划内设有3个以上新型派出所的，应建立“中心协调”机制，即：选择一个区位居中的派出所，作为“协调中心”，在该派出所建制的基础上，重点强化所在行政区划范围的情报信息平台，指挥室和参谋系统建设，并赋予其实际的指挥调度权，以缓解由指挥幅度扩张带来的指挥效能弱化的矛盾；另一方面城区常住人口在100万以上，流动人口多、治安情况复杂的省辖市，应按照2006年国务院颁布的《公安机关组织管理条例》本着精减、高效的原则实行市局—分局—派出三级制。另城区新型派出所规模要适度，所辖人口以不超过15万为宜，同时统筹考虑人口密度、面积和治安状况等因素，实现警务效能最大化。

（三）优化资源配置，注重科学用警

警力资源配置与辖区人口数量多少息息相关，一般以一个地方的常住人口为标准。但在经济大发展、人口大流动的社会中，警力配置不仅要考虑常住人口数量，也要考虑流动人口情况。其次，由于不同地区的经济发展差异很大，对警力的需求也有很大差异，警力配置还应考虑地域因素、经济发展状况、治安复杂程度、历史传统等。不可否认，警力不足在河南客观存在，但短时间内大量补充警力也不现实。纵观世界警察队伍警力配置的发展历程，为了解决不断恶化的治安问题，英美等发达国家均曾大规模地增加警力编制，但始终走不出“治安形势恶化——增人——治安形势再恶化——再增人”的怪圈，说明单纯通过增加警察人数并不能解决问题，优化警力资源配置，开发警力资源才是根本之道。

目前，我国警力与人口比例为1/765，低于美国的1/480和韩国的1/643。然而，需要注意的是，我国是一个农业大国，人口分布和警力分布在城市和农村均呈“倒三七开”，因此，城市警力已达1/333，已经超出了美国的平均水平。况且，决定警力配置的因素包括人口密度、城市化程度、犯罪案件数以及国民经济发展状况等综合指标。将问题简单地归咎于“警力不足”不严谨，也背离公安工作实际。不可否认，警力不足在一些地区和时期内是客观存在的，但主因则是警力配置的不合理和有效利用。新型警务机制下，减少了分局一个层级，却形成了所、大队、中队三个层级，下沉的警力浮在不同的层面，非执法主体的协勤成为一线主力，长此以往，再多警力下沉也只不过是数字而已。

本次在对民警认为解决基层警力不足最有效的办法有哪些的调查结果显示，“科学整合警力”（62.8%），然后依次为“建立警力下沉长效机制”（53.0%），“精简机构”（47.0%）等，因此，致力于无增长改善，充分激发内部潜能，盘活警务资源，已成为一线民警们的共识，是解决基层警力不足最有效的做法。

（四）强化教育训练，助力警务效能

警务体制改革绝不是将几个警种简单整合为一，警力下沉绝不是简单地将机关人员“下放”基层，它实质是对警力资源的重新配置，是全新课题、系统工程，不可能毕其功于一役。为确保广大民警迅速适应改革提出的新要求，依据改革后派出所“四队一室”的机构设置和职能分工，既要着眼于民警必备的基本素质和能力，优化训练内容，坚持“四基、四应原则”即对机关沉到基层的民警着重从基本知识、基本方法、基本技能、基本规范和应知、应懂、应会、应补的基本要求出发，强化教育训练，以构建一个不是最佳但十分管用的适应履职需要的能力结构；及时补短、补缺，注重T型知识结构的培育，又必须强化分警种的专业培训。重要的是，必须把牢固树立执法为民思想和正确的执法理念作为必须的训练要素，真正以人民群众利益为念，顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，提升执法能力和水平，改变执法摸式和方法，以此提高警务改革的倍增效应。

［1］孟建柱：积极推进公安机关社会管理创机制新［EB/OL］.新华网［2010-06-29］http://news.xinhuanet.com/politics/2010-06/29/c_12276976.htm

［2］李俊晓，等.警务改革助力河南公安新跨越［N］.河南法制报，2012-05-10.

［3］振胡旭.地方政府机构改革期工作人员心理影响与调适［J］.甘肃社会科学，2002（1）.

［4］朱明杰.公安机关实现警力合理配置的路径探讨［J］.北京人民警察学院学报，2007（6）.