中国高校的内部治理结构亟待改革完善

胡景乾

(安康学院高等教育研究中心，陕西安康725000)

高校治理涉及两个层面，其实质都是权力分配问题。外部治理是政府与高校之间的权力分配，对高校而言，最理想的状态就是大学自治，政府给高校足够大的自主权;内部治理是高校各利益相关者之间的权力分配，高校作为学术性机构，权力分配的最理想状态是充分保障学术自由，有利于提高学术生产力，有利于人才培养。

一、中国高校治理制度的历史回顾

改革开放以来，党和政府积极探索建立符合我国国情的大学治理制度，1985年中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，明确提出“要扩大高等学校的办学自主权”;1986年国务院制定《高等教育管理职责暂行规定》，将大学办学自主权具体化为“教学、科研、招生、人事、财务、基建、职称评定和国际交流”等八项内容;1993年《中国教育改革和发展纲要》明确规定，要“使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”;1998年颁布的《高等教育法》正式确立了大学的法人地位，并具体规定了大学七项办学自主权。2010年国家颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出:“高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。”高等学校的办学自主权得到了进一步落实。

随着高等教育法等一系列教育法律、法规和政策的贯彻实施，我国高校的外部治理环境得到了根本性改善，大学获得了充分的办学自主权。然而令人遗憾的是，在政府还权于大学之后，大学内部的治理结构并未得到相应的变革，大学领导体制虽经多次调整，但一直都在“党委领导下的校长分工负责制—校长负责制—党委领导下的校长负责制”之间徘徊。1998年颁布的《高等教育法》规定:“校党委是最高权力机构，负责学校的重大决策，校长在校党委的领导下具有全面管理教学、科研和行政事务的权力;学术委员会具有学术事务的审议权;教职工代表大会享有对大学管理的监督权。”这是迄今为止国家对高校内部治理制度做出的最具权威性的设计。根据这个设计，我国高校内部治理实行四权制衡:党委是最高权力机构，行使重大决策权，校长行使管理权，学术委员会行使学术事务审议权，教职工代表大会行使对大学管理的监督权。但从实际操作来看，大学的集权现象十分严重，大学权力的配置主要局限在校党委(书记)和校长身上。学术委员会对学术事务只有审议权而没有决定权，议而不决，形同虚设，充其量只相当于大学党政决策的智囊或中介咨询机构;即使这样，其组成人员仍是行政团队中那些具有教授职称的各级领导，普通教授进入学术委员会的很少。教代会是多种人员参与的混合性机构，名曰教代会，并不以教师为主体，仍由党委书记、校长领导的行政力量控制，很难形成对行政的约束，监督职能流于形式。

二、中国高校内部治理结构的集权格局及其危害

中国高校内部的集权格局令人担忧，在政府还权于高校之前，书记、校长行使的只是政府决策之下的执行权、管理权，权力空间有限;而在高校与政府的权力关系发生改变，政府还权于高校之后，书记、校长的权力迅速扩张，他们不仅是政府决策的执行者，学校内部的管理者，而且成了学校重大事项的决策者，因而在大学内部形成了更为严重的集权，甚至权力垄断。书记、校长位居权力顶端，副书记、副校长位于第二层级，这两个层级构成大学的权力中心，既是决策首脑，又是管理执行团队的核心，然后再由他们选任院系和职能部门领导，以书记、校长为首的党政力量就控制了大学几乎所有的权力。大学内部的权力垄断至少带来三种危害:其一，催生了高校内部的官员腐败。由于高校内部缺乏有效的权力约束和监督，容易形成以党委书记、校长为首的行政权力滥用，导致职务犯罪，特别是贪污受贿等腐败案件急剧增多。其二，高校内部各利益群体之间的关系日趋紧张。由于行政权力主导，大学教师和相关专业人员成为弱势群体，在绩效分配、职称晋升、科研资助等利益的博弈中，他们往往是失败者，他们感觉不到自己是学校的主人，因此，缺乏对学校的认同感、归属感和荣誉感，很难产生主人翁意识。其三，也是最为重要的，大学作为学术性组织的特性被扭曲，使学术自由几乎成为不可能。大学自治、学术自由是大学发展的内在要求，而在现行的大学治理结构之下，中国固有的“官本位”文化心理在大学校园里不断强化，“官本位”文化又催生了大学的“泛政治化”，大学的行为方式和制度设计都仿效政府机构进行。［1］其具体表现形式就是大学里普遍存在的以党委书记、校长为首，以严格的行政等级和强行制度约束为特征的科层制，它们直接损害了大学对学者身份和精神的认同，大学不再是学者的精神家园，他们很难专心于对知识的追求与探索，很难坚守学术自由的精神;学者实现自身价值，不再奢望于自己的学术成就，而靠依附于科层制度下的某个官位，学术成就只是他们谋取官位的通行证和装饰物。

三、中国高校内部治理结构改革的基本思路

综上所述，中国高校的内部治理结构必须改革。怎样改革?由谁来改革?这是两个至关重要的问题。

(一)改革基本思路。笔者认为，第一个问题，中国高校内部治理结构改革可以分两步走。第一步，以建立中国特色的现代大学制度为目标，以《高等教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》为依据，以大学章程建设为契机，进一步完善党委领导、校长负责、教授治学、民主管理等四项基本制度［2］。2011年11月28日，教育部长袁贵仁签发教育部第31号令，发布《高等学校章程制定暂行办法》，该《办法》自2012年1月1日起施行。《高等学校章程制定暂行办法》的颁布和施行，为建立中国特色的现代大学制度，改革和完善高校内部治理结构提供了难得机遇，正如教育部政策法规司司长孙霄兵所说，《高校章程制定办法》的发布是推动高等教育体制改革，建设现代大学制度中具有里程碑意义的一件大事。［3］《高等学校章程制定暂行办法》第四条规定:大学章程要“依法完善内部法人治理结构”。第十条规定:“应当根据学校实际与发展需要，科学设计学校的内部治理结构和组织框架”。《办法》第九条对高等学校党委领导、校长负责体制提出了规范性要求;第十一条、第十二条指出:高等学校制定《章程》时，应对学术委员会等学术组织，对教职工代表大会、学生代表大会等群众组织的职权、人员组成原则、负责人产生规则及其运行机制作出明确规定。［4］《大学章程》是高等学校的“宪法”，制定大学章程，是推进中国特色现代大学制度建设的有效载体，也是完善高校内部治理结构的重要途径。笔者认为，根据《高等学校章程制定暂行办法》的精神，高等学校章程在设计内部治理结构时，应着力解决以下问题:第一，党政权力各安其位。坚持党对高校的领导，是我国现代大学制度的基本特色。在大学治理实践中，既要坚持党的领导，更要改进和完善党的领导，要规范党委对学校的领导内容、途径和方式，防止权力越位，避免以党代政;高等学校校长享有全面负责教学、科学研究和其他管理工作的职权，在具体行使这些权力时，必须做到依法行使，切实发挥校长办公会或校务会议的作用;要规范校长办公会议或者校务会议的组成、职责、议事规则，防止行政权力滥用。第二，把学术权力还权于学术组织。高校属于学术机构，长期以来，高校有偏离“学术中心”的倾向，行政化管理的趋势严重影响了学术发展的氛围;高校章程应当明确规定普通教授在学术委员会的席位数或比例，学术委员会主任不一定再由学校领导担任，可以在没有行政职务、学术声望高的普通教授中产生，要赋予学术委员会一定的学术决策权，把学科专业建设、科研立项、学术成果认定、教师职务评审等学术权力更多地还权于学术委员会;第三，服务师生、民主管理。在高校中受教育的主体是学生，施教的主体是教师，学生和教师是高校的主体，高校内部的治理机制，需要以服务于学生和教师为主要目的;高校内部的行政系统，可以说是一种服务型体系，目的是为学生和教师提供更好的服务;至于服务内容和形式，则需要由学生和教师进行自主选择。由此观之，高校教师和学生参与学校治理合乎情理。是否可以通过增加教职工代表大会中普通教师和专业技术人员比例，使教师真正成为教代会的主体，摆脱行政力量对教代会的控制，明确规定教代会的监督方式和监督内容，树立教代会的权威，切实发挥其民主监督的职能作用。要重视学生代表大会建设，经常听取学生代表意见，尽量满足学生的合理诉求。第二步，打破现有法律框架，通过修改《高等教育法》，积极推进高校治理制度与国际接轨，构建一个各利益群体多元参与、权力之间相互制衡的分权式、民主高效的内部治理结构;具体形式可以有多种选择，但必须把握两条原则，一是打破集权格局，各种权力相对分离，形成制衡和有效监督;二是保障学术自由，有利于提高学术生产力，有利于人才培养。

(二)改革责任主体。第二个是责任主体问题，即大学内部治理结构由谁来改革?在现行的体制之下，大学内部既不具备改革的动因，也不具备改革的力量，既得利益者不会主动打破现有权力格局，非既得利益者又不具备改革资源和手段;因此，中国大学内部治理结构的变革，只能来自国家和政府的强力介入。［1］国外高校治理的实践，已为我们提供了成功范例，我们期待国家和政府早作谋划，尽快行动。刚刚颁布的《高等学校章程制定暂行办法》专门设计了“章程核准与监督”制度，对高等学校章程核准与监督的主体、程序作了具体规定，省级及省级以上教育行政部门为高等学校章程的核准机关，核准机关设立章程核准委员会，对高等学校章程进行评议。核准机关对高等学校章程存在违法、违规、越权、学校内部有重大分歧、章程核准委员会未予通过或提出重大修改意见以及其他不宜核准情形的不予核准，核准机关有权要求学校对章程进行修改，修改后再重新申请核准。［4］这种制度设计让我们看到了中国高校内部治理结构改革的希望。

［1］郭卉.我国公立大学治理制度变革的困境与破解——基于路径依赖理论的分析［M］//周光礼，徐海涛.中国院校研究案例(第三辑).武汉:华中科技大学出版社，2011:20－33.

［2］唐景莉.建立现代大学制度面临五大难点［N］.中国教育报，2012－03－19(5).

［3］唐景莉.高等学校章程制定暂行办法颁布［N］.中国教育报，2012－01－10(1).

［4］中华人民共和国教育部.高等学校章程制定暂行办法［EB/OL］.(2011－11－28)［2012－10－13］.http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_420/201201/xxgk_129181.html.