美国高校财务预算的编制对我国的启示

吴泓婧

(无锡职业技术学院，江苏 无锡 214121)

国家中长期(2010—2020)教育改革和发展规划纲要的颁布实施，强调今后将继续增加教育的投入，并逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，由此我国高校的教育办学经费预期会持续增加，但这些教育经费是否被有效合理地规划和利用呢？这是一个值得深思的问题，所以高校在享受政策的同时也要善于利用好经费，这就要求高校必须加强对财务经费的规划和管理，而预算管理又是财务管理中不可缺少的一部分，要加强财务管理，就必须先加强预算管理。

预算管理包括三个环节:预算编制、执行和评估，编制是整个预算管理体系的重中之重，是做好高校预算管理的前提和依据，编制方法的合理与科学的与否都决定了整个预算管理的有效性，从而也会影响到学校的财务管理、办学效益和教育发展。目前我国高校的预算编制方法还不够完善，这就要求对其进行改进。本文通过分析美国高校预算编制的特点，针对我国高校预算编制存在的问题，提出改进我国高校预算编制的建议，找到适用于我国现状的编制方法从而达到改进的目的，这对我国高校资金有效管理是很有意义的。

1 我国高校预算编制存在的问题

1.1 编制预算工作缺乏规范指导

有关高校等事业单位的财务预算理论和实务的表述，上升至国家或者部门层次的规范性指导意见的比较少，仅仅在《预算法》、《事业单位财务规划》和《高等学校财务制度》中的某个章节中有此类表述，而其中有关预算编制的表述更是少见，且某些内容已不符合现今高等教育的状况。虽然针对预算管理以及编制中存在的问题进行剖析，寻求对策的文章有很多，但大量高校预算管理实务工作者在现实工作中仍面临着较大的困惑。

1.2 预算编制方法不够科学合理

预算编制方法有很多，而目前我国高校用得比较多的却是增量预算法和零基预算法，然而每种方法都有其优点，也各自都有自身的缺点，还都不够完善和合理，而高校一般都只是单纯地运用一种方法来完成整个预算编制的过程，所以其过程中除了这些方法存在的不足之处，肯定还会有很多新的问题出现。

1.3 “二上二下”预算编制流程不科学

1.3.1 编制缺少必要的指导环节 财政部门是政府部门预算编制的审查主体，其应提供完备的编制原则和具体的操作思路为各学校编制预算做出指导性的工作。而事实上，财政部门只是下发了编制预算的一些基本要求，内容笼统，不具有可操作性，在学校编制预算“一上”的过程中，学校将预算数很大，这也使得财政部门很难准确地核算“一下”所需下达的控制数，且该核算过程费时又费力，如果在时间不充裕的情况下，更加难以保证审查的质量。

1.3.2 编制过程缺少社会的参与和必要的磋商环节 从高校部门看，编制部门预算通常只有部门领导和财务人员参加，专项安排通常只是由部门领导敲定。从财政部门和政府各职能部门看，政府部门与高校在预算支出的确定以及资金安排方面的意见往往不一致，通常需要好几个回合才能解决。

1.4 预算编制时间太晚且周期过短

编制预算是一项严肃而复杂的工作，安排充足的预算编制时间是保证预算结果准确真实的重要条件。预算开始编制一般是8月份左右，有些高校甚至在12月份时才布置下年度的预算编制工作，编制时间太短，根本没有时间去考察规划的合理性。预算的落实一般是在3月份左右，有的甚至过半年了才知今年的经费数额。如此难免会造成一些项目的论证不充分，不能及时准确地反映重点项目所需的经费，学校的工作重点也无法在预算编制中体现，同时，因预算下达时间过于滞后，预算年度的1—4月份一般都处于无预算状态，很多项目只能按照上年度支出水平预拨，专项资金分配方案的出台更迟，有些甚至当年度无法完成。预算编制如果没有合理规划好时间，太过仓促的话，经费不足的情况会常常发生，经费追加的报告也会不断，会影响预算的正常执行，影响预算的严肃性。

2 美国高校预算编制特点

美国十分重视高校经费收支是否全面预算管理，虽然其高等教育管理体制千差万别，但总体来看，公立大学的财务管理体制较之于私立大学是比较完善的，尤其是预算管理方面，其中包括在事先规划，事中控制和事后考核奖励。其特点主要有：

2.1 具有完备的法律规范

促进预算编制细化的主要依据是完备全面的法律规范，美国大学及高校各部门的预算编制，大到总体方案的确定，小到各个项目的变动，都是依据相关的法律来实施的。即使是在预算过程中遇到新的问题，也会在解决的过程中，不断更新相关的法律规范，逐步使预算法律法规与预算编制、执行的各种程序，链接和内容相匹配。美国大学的预算，不仅要求落实于各单位，还需要细化到具体实施的部门中去，各项预算安排的资金都必须说明其具体的法律依据。

2.2 具有规范的预算编制程序

美国高校认为预算编制的过程是学校规划事业发展的过程，是预算管理的依据，也是其财务管理有效进行的根本，所以美国的高校预算有严格和规范的预算编制程序。美国高校都于财务处设立了预算管理办公室，以此更好的实施预算编制。美国高校的预算需提前一年编制，编制时间较充裕。其预算年度为每年7月1日到次年6月30日，并且财务处编制完成后，还需经过校长、校董事会、州高教委和州议会层层地审查论证，最后由州长于六月份之前做最终的批准，经批准的预算各所高校都必须无条件遵守，具有很强的强制性和严肃性，更为合理的是若高校收入预算有节余，可以结转至下一年度使用。

2.3 具有专门的预算管理机构

除了有规范的编制程序外，美国高校还设立了专门的预算管理机构，对学校预算执行过程中的监督和检查，在此过程中也可知晓预算编制是否有问题，促进学校在有限的校内资源情况下，提高学校的科研和公共服务活动的质量，并能够及时准确的向学校相关部门提供更有意义的预算执行情况，这样学校财务咨询的质量也随之提高，使得学校进行全面的预算管理。

3 改进我国高校预算编制的建议

3.1 建立比较完备的法律体系

若我国建立完备的预算管理法律体系，能够使得我们高校预算编制与执行的过程中，每一步每一项都有法可依，有据可行，便可使预算细化，也能够减少各部门之间因不同的利益或观点而导致其无效或低效的妥协与延误，从而保证预算编制过程中的效率以及执行中的严肃性。

3.2 改进预算编制的方法

既然各种方法都有其优点和各自的适用范围，那在编制过程中，对多种方法进行同时运用，互相取长补短。如今我国高校预算编制方法从增量预算向零基预算转变，但由于其预算的确定要从头开始，这样就不利于中长期的计划和项目的安排。而高校的经营活动又是永续不断且复杂多变的，那么在学校需要制定中长期计划时，在主要运用零基预算法的基础上，引入滚动预算法作为辅助。这样可以在做出准备预算的同时，保证预算的连续性和完整性。当然在一些比较稳固的环节，也可以用定期预算法。除了取长补短，也可以在某些环节运用相对应的方法。比如在对支出进行预算时，在确定固定成本和变动成本之后，对于固定成本(支出)可以采用固定预算编制；对于变动成本(支出)可以采用弹性预算编制方法。

3.3 严格规范预算编制程序

我国可以参照美国等其他成功的国外预算编制程序，并加上自身因素以及外在的环境条件，严格规范预算编制的程序，并要求各高校严格遵守。我国高校的“二上二下”预算编制程序其实是有缺陷的。“二上二下”是财政部门对高校的要求，但高校内部编制预算的程序却是由其自行决定的。在此环节，应加强预算的事前监督。财务处在编制预算方案过程中，为了防止和避免出现偏差，应主动邀请校内审计部门参加，广泛征求教代会、特邀监督员和相关职能部门等各方面的意见，在反复的论证修改之后， 提交学校最高决策机构讨论批准。这样编制出来的预算既能增加预算工作的透明度和民主性，又能使预算编制更合理、更符合学校实际。也充分突显出预算编制的权威性、严肃性和法制性。

3.4 增加预算编制时间

政府须在预算年度之前将批准的预算数准确下达给高校，这样在下一年度学校便能根据具体的资金确定事业发展规划。学校在本年度应提前对下年度的预算编制，甚至可以提前至四五月份，这样就会有充足的预算编制时间，不至于匆匆忙忙而无法保证预算的准确性和真实性，下年度的第一季度也就不至于被排到预算期外，从而导致全年的预算缺乏合理性。美国的预算编制时间充裕，在此期间，预算办公室的管理员及主任与机构官员能够进行多次协商，最终基本能够达成一致，在此前提下确定出预算分配的数额。因此我国高校预算编制时间加长，也就可以使得编制更为细化。

4 结论

学校预算管理是高校内部管理的重要内容，而预算编制又是整个预算管理体系的前提和依据，必须要认真并严格对待高校预算编制的问题，在借鉴国外的基础上，不断地通过分析研究，不断完善并创新高校预算编制是高校预算改革的一个重要问题。在改进高校预算编制时，在众多编制方法中应取其优而用，善于利用各自的优点，避开其不足之处，并同时加以改进，使得学校资金结构更加优化稳固；同时也必须掌握科学的理论方法，加之以改革创新，并汲取国内先进的知识理论体系以及经验，建立一套适用于我国高校预算管理的编制方法，以此来更加完善我国高校预算管理体系，确保在扩大高等教育规模的同时不影响高等教育的办学质量。所以，预算要全面管理，每一步都必须有根有据并且有清晰的条理，切不可随便敷衍了事；严格依照步骤，逐层递进，不可为方便省事而跳跃中间步骤；事中事后都要有监督，以防止预算不规范。

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