政府组织功能碎片化与整体性治理＊

曾凡军

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁530004）

当前，我国为了实现经济赶超，加快社会经济发展，“一种在现代化压力下以利用行政垂直权力，以责任制为网络并以政治经济奖惩为动力杠杆，将压力层层向下渗透、扩散的行政决策和执行模式”［1］，即压力型体制，在我国逐渐形成并一统天下。这种体制援引目标管理理论，采用数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系，将一系列经济发展任务与财税利润指标从县到乡镇、村和农户进行层层量化分解下达，明确完成期限，并据完成情况的序列给予相应的政治晋升与经济奖惩。其中，任务和指标的完成成了评价组织和官员“政绩”的主要标准及干部荣辱和“升迁”的直接依据，并逐渐转化成了一种自上而下的压力，进而迫使政府组织在压力环境下得以运行。这种通过权力、权威将压力层层下压的，以GDP和政绩导向的赶超跨越式的治理模式，“产生了以隔离为主要特质的高度分散化的组织：如部门间的隔离，部门和职员间的隔离，机构与顾客间的隔离”［2］。这一以“隔离”为特征的压力型体制，西方学者Lieberthal和Lampton等用“碎片化”予以阐释，强调“政府各部门的官员将根据其部门利益进行公共政策制定或影响公共政策制定过程，中央政府各部门间，中央和地方政府间，各级地方政府间通过在项目谈判中的各种争论、妥协、讨价还价后，才能制定出公共政策”［3］。事实上，这在我国基层治理、区域治理、食品安全管理、流域治理、环境治理等领域都不同程度地得到真实反映。这种充斥着功能碎片化的政府组织将滋生“政治和行政领导丧失了调控、干预和获取信息的途径，缺乏合作与协调，从而影响行政效益和效率”等问题［4］，导致政府组织体制碎片化，成为难以逾越的体制障碍和结构障碍。正如希克斯所言，在科层治理和竞争性治理模式下，政府组织发展也越来越趋向以功能化政府组织为主的政府组织分化状态与准市场环境，既导致了功能的进一步碎片化，又使政府组织绩效低下。“单一职能的政府机构”原则要求进行专业化分工，角色、职能不能相互交叉，这可能造成严重的“碎片化”和部门自我中心主义，缺乏有效合作和协调，影响政府的行政效益与效率［5］。有鉴于此，我们有必要选取整体性治理理论对政府组织结构性分化和功能碎片化予以有效回应，从原子化分析模式迈向整体性分析模式，以实现政府组织结构和功能的整合。

一、分析工具与分析框架：整体性治理

（一）整体性治理

英国的撒切尔政府上任后，“在对传统官僚制结构僵化、效率低下、反应迟钝等弊端进行反思和批判的基础上逐渐形成了以市场化、民营化、分权化为工具的竞争治理”［6］。但“竞争治理的市场导向、工具主义、民营化造成了管理碎片化和服务分裂性等诟病，产生了严重的政府危机”［6］。严重的危机引起英国政府高层的关注，布莱尔上任后立即着手对撒切尔夫人所倡导的竞争性治理模式给予深刻反思、批判和修正，逐渐形成了一种全新的治理范式——整体性治理，并成为政府治理中的主导性理念。从而，整体性治理在英国成为了一种全新改革趋势。这一趋势不仅在英、澳、新这些被冠之以新公共管理改革先锋的盎格鲁－撒克逊国家中十分明显，而且在那些未曾致力于推行新公共管理改革的国家中也日益显现［4］。

由于整体性治理是在对科层治理和竞争性治理进行反思与修正的基础上逐渐形成的，因而具有较为丰富的内涵，在汤姆·林看来，整体性治理包含“内、外、上、下”四个子集［7］：即组织内部的合作，组织之间的合作，组织目标设定中自上而下及对上责任的承担，将顾客需要作为服务导向的公共服务供给过程。波利特认为，整体性治理能够“排除相互破坏、腐蚀的各种政策情境，更好地共享稀缺性资源，促使某一公共政策领域中不同的利益主体间的团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的公共服务”［8］。

（二）政府组织功能碎片化

在希克斯看来，功能碎片化可分为两种类型，即无心碎片化与有意碎片化［9］40。无心碎片化是指碎片化的发展并非出自本意，属于非预期性的结果，这表现在公共部门系统中及行政经验上［9］40－41。从其原因上看，导致无心碎片化的原因主要有五个方面，即“将管理焦点及预算控制放在政策输入层面；对于廉洁度的要求；消费者导向型政府；功能性政府组织的策略性决定；民主压力要求下的公共服务”［9］40－41。从结果上看，无心碎片化可能导致“某一机关执行政策时未考虑其它政府组织，致使其它机关必须面对可能的负面效果或可能增加的行政成本；形成规划间相互冲突的结果；面对相同的政策目标却使用重复的资源来执行；政策目标间的相互冲突；延续性（lack of sequencing）的缺乏使政策效果断断续续，无法达成预期效果”［9］37－38。

与无心碎片化相对应，有意碎片化是行政人员的私心和自利行动刻意造成各府际间碎裂与分立，并以此来实现自我利益最大化。从原因上看，有意碎片化的原因源自于三个方面：政治人物对行政人员及政府组织的有效控制；专业性的独占问题；控制范围的扩大化［9］2－43。从结果上看，有意碎片化将导致以下几个方面的结果：个别单位预期自身能独立完成任务，在缺乏与其它机关沟通的前提下以片面视野看待问题，进而排除其它可能的看法，致使政策结果呈现片面化与局限性，无法有效响应并有效处理问题；对于政策问题无法做出明确且简洁的范畴划分，致使无法清楚认知问题的类型，以给予有效、完整与精准的诊断；在相关服务提供过程中，因为各单位坚持自身的事权范围，使得面对棘手问题时有许多的空隙及裂缝，形成漏洞百出的情形［9］3－39。

上述政府组织功能无心碎片化与有意碎片化在我国政府组织中也不同程度地存在。计划经济时期的我国政府组织中非常显著的特点就是部门碎片化和功能碎片化。如当时机械工业部下设有主管常规机械、电子、兵器、飞机等共九个部，而1982年时中央设置了100个部门之多，分工非常细，经裁减后还剩61个。到1998年朱镕基总理主持国务院工作时大力推进行政管理体制改革，将原来的40个部门削减为29个。从机构数量上看，与过去相比已取得了长足的进步。但与发达国家相比，差距仍然不小。目前我国仍然有27个部门，而英国是17个，美国是15个，日本是12个，德国14个，韩国18个，新加坡15个。可见，我国政府组织功能碎片化现象仍然存在。在地方政府组织中，有的精简后还有40个部门左右，有的只有10多个部门。很明显，某些需要进行集中管理的职能却过于分散，职责分工过细，机构设置过多，如食品安全则涉及九个部门，权责不清，职能交叉严重，成为政府组织管理中的一个较薄弱的环节。交通运输管理也是如此，依运输方式进行独立设置无法适应现代综合运输体系的需要。同样，在信息化上，由于管理职能分散和部门利益分割，虽曾写入“九五”、“十五”规划及“十一五”规划，但至今未实现互联网、电话网和广播电视网三网融合。同时，政府组织职能转变尚未完全到位，政府组织仍然管了不该管、管不好和管不了的事，社会管理及公共服务层面还比较薄弱；部门职能交叉和权责配置不合理仍不同程度地存在；决策、执行和监督职能配置欠缺科学，政府组织间的协调不足，机构设置仍需不断调整和优化。

（三）整体性协调与整体性整合理路

在希克斯看来，政府组织在目标和手段之间的冲突问题并非专业化和分化等政府组织“内部”问题，而是不同的政府组织“之间”的问题，其问题根源在于政府组织之间所存在的碎片化问题。希克斯正是从此意义上论及碎片化政府组织间关系时强调，整体性治理反对的并非专业化，其敌人是碎片化，整合所指向的反面也不是分化而是碎片化［9］2。因而，整体性治理逐渐建构起一种较为成熟的分析框架，其中协调和整合是其分析框架中较为重要的分析性概念。事实上，协调与整合是公共行政中最早受到关注的问题点之一［8］。“协调”被指为发展联合和整体性工作，联合信息系统、机关间对话、规划过程和决策。而“整合”被指称实际行政或执行时的协调，通常会发展一套组织结构、专业实务及干预来进行［10］，从目的上看，整合旨在克服碎片化的问题，这不是新技巧而是策略性工作。

由以上分析可知，协调侧重于政策制定过程，而整合则侧重政策执行过程。同时，希克斯就整体性政府、整体性协调和整体性整合进行了界定，他指出整体性政府是指彼此有强化的意旨，彼此有强化的目标，彼此有强化的方法来达成目标。整体性协调是指了解到彼此有必要的关联性存在，但没有明确的界定。如哪些政策、制度可实现更好的健康品质或降低犯罪。整体性整合指的是建立完全的无缝隙的规划。假如我们要达到某个目的，如降低犯罪，局处间哪些事务该共同合作或单独执行［10］。

希克斯指出，整合主要包括联合性工作、联合及共同开发、辅助工具、策略联盟、同盟、合并等［9］53。为实现整体性整合，希克斯从合作层面、行动层面、整合层面和评估层面对具体步骤进行了设计［11］。并提出了11项整合策略：发展全新的信息基础、范畴、系统；通过跨域任务获取更多的整合空间；获取部门间的对话机会；得到部门间的彼此了解和信任；创造新领导者、英雄；建立部门间的合作可能性；加强管理无法控制的部分；创造委托的任务；管理专业者和第一线行政人员；职业、地位和薪酬；训练［9］128－139。而在“服务某些顾客”，“对某些顾客需求或偏好的整合”维度上，希克斯则从四大区域维度提出了整合的策略：在中央政府维度建立整合性服务召集中心，实现数据共享；在州和地区维度上建立整合性服务召集中心；在地方政府维度上建立单一窗口中心；在邻近地区维度上将生活上需要的各种服务进行在线的整合［10］。

二、整体性建构与策略

长久以来我国的政府组织皆以功能作为区分标准，功能分化成为了政府组织分部化的基本原则。希克斯指出，在功能性政府组织原则下，政府组织运行将呈现如下流弊：目光短浅；过于注重治疗而欠缺预防；高成本；错误行为的集中化；对于改变行为的做法认识粗浅；评估对象的错误；负责的对象错误；缺乏协调，将恶化的问题堆在一起［12］。诸多事实表明，在功能分工原则下所导致的政府组织间的距离和隔阂将更可能导致碎片化结果［9］40。对此，为解决这些缺失，宜建立全局治理机制［13］。

（一）逆部门化和逆功能碎片化，加强政府组织功能整合，构建大部门式体制

所谓逆部门碎片化和功能碎片化，实行大部门体制，就是通过调整政府组织中部门间或机构间的职能与管辖范围，将职能相近、重叠和交叉的业务性质雷同的部门或机构，整合为一个更大的部门或机构，使这些部门或机构拥有较宽的管辖范围以便于横向协调与管理，避免和减少政府组织及其部门间、机构间的矛盾和冲突。英国就曾将一些功能相近的机构通过合并的方式重新组合成部门化的政府组织，减少或取消一些准政府机构，并重新在过去被鼓励进行无限制性竞争的地方机构层面，建立合作的以社区为基础的结构。如布莱尔政府为将所有老人福利进行集中提供，专门成立了养老金服务处，而布什政府为吸取“9·11”恐怖袭击事件中出现的部门极度分散化而导致的部门整体性协调的无效或低效，专门成立了包括所有与国家安全相关的事务在内的国土安全部。可见，正如整体性治理理论所认为的那样，打破功能的界限，实现功能整合与结构重构是各政府组织所应对的重要主题之一。这一主题在联邦制国家中显得尤为重要，并被作为当前的核心问题。而在单一制的我国，同样如此。

基于我国政府组织在行政管理体制层面存在的机构设置过多、功能分工过细、政府组织协调与合作缺失等诸多实际问题，十七大报告曾明确提出探索实行政府职能有机统一的大部门体制，建立和健全部门之间的协调配合机制。2008年8月，《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》中也曾明确指出了各地要切实结合当地实际，积极探索并实行职能有机统一的大部门体制。此后，政府机构改革在中央和省级全面铺开，而中央政府机构改革已基本完成，省级政府机构改革正在进行。2008年我国中央政府组织进行了“大部制改革”的初步试点，构建了“大能源”、“大交通”、“大工业”和“大环保”的格局，虽然从数量上看国务院组成部门设置仍为27个（比第五次机构改革只减少了1个），但实际已经坚定了“大部制改革”的方向，构筑了改革的雏形。而这次改革显然则是要通过“大部制改革”这一制度示范，使政府组织的机构和职能调整开始由经济适应型目标模式向社会回应型目标模式转变，由权力型政府组织的定位向服务型政府组织的定位转变。2013年国务院进一步出台了机构改革和职能转变的方案，部门减少至25个，并从十个方面提出了政府职能转变的要求。就地方政府组织而言，早在20世纪90年代就已经开始了改革的探索和尝试，如深圳、海南、上海浦东、成都和随州等。其中海南将全省有关环境保护和矿产资源，土地资源的规划、管理、保护及合理利用都由国土环境资源厅主管；深圳交通局则负责海陆空的交通；文化局负责文化、电视、广播、新闻和出版的管理；农林局负责所有有关农业方面的事务。目前，许多地、市和县政府组织均处于大部制改革中。如东莞由改革前的37个精简至32个，顺德更是大刀阔斧，将原来的41个党政机构削减为16个部门，其力度之大，创新之多，被外界称为“石破天惊”。

长期以来实行党政两套班子并驾齐驱，党政关系一直没有得到理顺，党委与政府组织中的领导成员实行对口分工负责各项行政事务。负责政府组织中政务管理的部门就很容易和党委相关部门的职责形成交叉重叠，如监察工作与纪检工作之间，侨务、外事、民族宗教管理与统战工作之间，司法行政与政法工作之间，以及文体广电新闻出版和版权管理与意识形态管理之间，就经常形成职能的交叉和重叠。这一分工管理的交叉、重叠使领导成员之间产生矛盾和冲突，影响党内团结，削弱党的统一领导，降低政府行政效率。因而，在党委和行政部门间存在的相似或相近的政务管理职能应进行综合设置，以加强党的领导，提高政务管理效率与绩效。党的十七大报告曾明确提出“统筹党委、政府、人大、政协的机构设置”。随后在一些有条件的地方开始了先行探索。例如广东顺德，曾于1993年就探索了“一个决策中心和四位一体”模式，所谓“一个决策中心”就是指顺德市委常委会；“四位一体”指的是顺德市委、人大、政府、政协四大领导班子的主要领导都作为市委常委交叉任职，或将顺德市几大班子主要领导职务全部交由顺德市委常委兼任。为使党政领导的分工在职能上不出现交叉和重复，顺德市委常委会内将全市各项工作予以统一分工，使一项工作仅由一名常委或者（副）市长管理。领导可以进行交叉任职，但不能交叉分工，每一领导可分管多项工作，而一项工作不能由多个领导分管。在随后的大部门式治理改革中，顺德延续了“一个决策中心、四位一体”模式，所不同的是“一个决策中心”变成了区联席会议。在顺德的成功经验的基础上，2008年，广东也曾提出在统筹考量党政群机构职能基础上将那些相同或相近的政府职能整合到同一部门中，或将职能相同或相近的机构合并到一个较大部门中，进一步缩短管理的链条，进一步提高政府组织决策和执行的效率与效能。同时，在整合的领域上，应该将整合的力度重点定位于政府组织的社会管理和公共服务的相关职能与部门。

（二）建构三权相互制约和协调的运行机制

建构决策、执行和监督三权相互制约与协调的运行机制，首先就是要对决策权、执行权和监督权进行适当分解，使决策、执行和监督三种职能完全由不同的部门相对独立地行使，形成不同性质的权力之间既可以相互制约和相互把关，又能分工负责和互相协调的权力结构体制，使决策更科学，执行更高效，监督更有力，从而避免“权力部门化”，确保权力依法合理运行，尽可能地防止权力滥用现象的再次发生。其次，在巩固现有的改革成果基础上，要进一步扩大党代会与全委会的决策权，逐渐强化纪检部门的监督权，使人大的制约监督作用得到更大的发挥。同时，进一步规范和公开行政权力，建立分工进一步合理化，权力和职责相一致，决策不断科学化，执行不断顺畅化和监督进一步有力化的行政管理体制。再次，要合理配置各部门和各系统的内部权力，严格划分各种权力的使用边界，规范和限制权力的使用，打破各种利益链条，破除部门利益化，形成内部权力相互制约与协调的机制。最后，要健全法律与法规，使各种权力的行使法定化，确保分工明确，各司其职，各负其责，在法定权限范围内及法律的制约下行使权力并履行职责。

（三）建立政府组织协调机制，构建整合型政府组织

台湾学者彭锦鹏认为，为了要达到整体性治理的境界，需采用三种相互补充的改革策略，形成政府整体性治理的基础，也就是通过建立信息科技所形成的在线治理模式，整合型政府组织和主动型文官体系，构成实现全观治理所需要的三种基础——科技基础、政府基础与人员基础。从政府组织重组的层面看，加强组织结构、信息科技和人力资源的协调与整合以形成整体性的新政府组织并增强政府组织的效能效率，其并非困难之事。在建立整体性治理的组织架构时，并不是将功能性政府组织进行大幅度的解组，因为无数事实表明，功能性政府组织将继续存在，为了达成整合性的政府组织运行状态，需要加入的是统合性的协调机制，使整合的能力在实际运作中得以充分地实现。

在整体性治理理论看来，在既有功能性分工的基础上进行政府运作的重要整合策略是水平的整合，即增加协调的政府组织机制，具体而言包括如下几个方面。

首先，设置行政首脑的办事机构作为政府组织综合协调的中心。诚然，随着政府组织的大部门式治理的越来越完善，政府部门越来越少，政府部门职能越来越宽，政府部门的权力越来越大，从而对政府组织综合协调能力的需要越来越大，要求越来越高。简言之，大部门需要大协调。目前，许多国家已在分层次、分类型基础上将政府行政首脑办事机构定格为政府综合协调中心，并在大部门体制的国家中达成共识，相继予以践行，一改过去过度依赖政府组织的各部门间的协调的做法。但这一在政府组织中将设置行政首脑的办事机构作为综合协调中心的做法在各个国家实行的时间有所不同，最早的是英国。为充实英国中央政府组织的综合协调职能，其在1916年就已经开始实行。而美国则是1937年才开始实行，到目前为止，美国总统办事机构已达14个，最多时人员达到了4 700多人，比较而言，日本更晚，其于2001年完成大部门体制改革时才正式实行，同时建立三层中央省厅之间的协调机制：一是在首相领导之下由内阁官房主导最高的协调机制；二是由首相在内阁府任命“特命内阁大臣”以对各省厅进行协调；三是省厅部门之间的直接协调机制。因而，在面对功能碎片化、部门碎片化和服务裂解性的背景下，不仅要确立分类型和分层次的协调机制，更为重要的却是设置行政首脑的办事机构并确立其综合协调的中心地位。将某一大部门的综合协调由这一部门的行政首脑办事机构承担。当然，国外加强和扩大行政机构内部的协调还有其他的方式，通过上下级领导关系进行协调就是其中的一种有效的方式。如德国政府在各部中设立了中央管理司和在各司中设立的对外联络处，以及美国政府在各部中设置的部长助理等。

其次，实行行政决策中枢的核心化。行政决策中枢的重要使命在于对战略决策进行动议、审定和决断并对部门利益的膨胀进行有效抑制。其办事机构履行的职能是决策咨询和综合协调职能。行政决策中枢最先选择的并非决策的方案，而是决策的价值；也并非对部门的决策进行权衡，而是对战略决策的领导权予以把握。

再者，综合运用多种协调机制、协调规则对各项政府功能予以协调：一是鼓励部门之间合法合理的协调；二是不断完善领导的直接协调，即分管的领导可对分管的部门发布命令和指示，以实现直接协调，行政首脑则可对跨分管领域的各项事务予以直接协调；三是运用标准协调方式，或经由工作流程标准进行协调，或经由结果标准进行协调，或是经由技术标准进行协调［14］。

三、结 语

当前，我国政府组织均因协调缺失与整合不足导致大量碎片的存在，“不仅在数量特征上表现为大量碎片，在地域上，在功能上也彼此交叉重叠”［15］，产生了部门主义、地方保护主义、“孤岛”现象、“搭便车”现象和集体行动困境等，致使政府组织运行成本高昂，绩效低下，无法实现整体性政府的运作。但阿尔文·托夫勒就曾指出：“我坚信我们今天已经处于一个新的综合时代边缘。在所有知识领域……我们都可看到对大思路和对普遍理论及对将零碎的部分进行重新整合为整体的回归。”［16］在当今飞速发展的数字化时代中，“通过清除内部障碍，组建职能交叉的团队，为顾客提供一步到位的信息和服务，以及以一种综合的而不是分散的常人的眼光评估自身工作，我们最为优秀的组织确实正在将支离破碎的部分重新整合为一个整体”［17］。可见，加强政府组织的功能整体性协调与整体性整合已是当务之急。换言之，只有基于政府组织内外环境的需求，实行逆部门碎片化和逆功能碎片化改革，对职能相近，业务范围雷同的职责和功能进行整合和综合设置，以相对集中的方式由一个部门进行统一管理，建构起整体性协调机制，实行大部门化治理，最大限度地避免政府组织功能的交叉与重叠以及政出多门和多头管理现象，以降低成本和提高效率，实现政府组织的整体性运作和整体性治理。

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