地方政府公共服务能力及提升策略——以成都市郫县为例

邓治春，赵建伟

（四川大学 公共管理学院，四川 成都610064）

一、前 言

政府公共服务能力，主要是指在特定的地区环境和制度条件下，政府通过有效地获取、配置和整合各种资源，包括各种“有形”和“无形”资源，并凭借一定的渠道与方式，提供满足社会所需要的公共服务和公共产品的能力［1］。根据我国宪法和法律规定，实行政治统治和社会管理职能是政府最主要两大职能。在不同的历史时期，各级政府都不断根据时代背景的变化对自身的职能重心进行客观的调整。

因此，在当前倡导建设“小政府，大社会”的历史潮流之下，地方政府，特别是基层政府的职能重心，更应该集中在社会管理职能上，在日常工作中要加快自身职能转变，不断创新社会管理体制，提升自身的社会管理能力。

成都市郫县政府作为我国地方政府组织中的一级政府组织，城乡一体化建设进程中，郫县政府公共服务能力的强弱，不仅会影响整个郫县县域内的公共服务供给数量和质量；同时，也决定了郫县县域内民众对公共服务的差异性需求能否得到有效的满足，更为重要地是，它对郫县的和谐社会建设具有重大的战略意义。

结合目前郫县县域公共服务供给实际情况，本文将从政府职能、组织结构、运作机制、物质保障等四个层面对其公共服务能力的现状进行分析，以便揭示出当前县级政府在公共服务能力建设方面存在的主要问题。

二、郫县政府公共服务能力建设存在的主要问题及其分析

（一）政府职能层面

1．相关法律法规未对政府间公共服务供给职责进行清晰划分。目前，在我国行政运作机制中，主要存在“五级”合法的行政组织（中央、省级、市级、县级、乡镇一级）。而我国宪法和相关法律也对各级政府的公共服务职责进行了规定，按照现有的相关法律规定，在我国，除国防、外交等是中央政府专属职责外，其他公共服务（教育、卫生、文化、体育等）职责属于中央政府和县（区）以上地方政府的“共有职责”。见表1。

表1 我国中央政府和地方各级政府之间的公共服务职责划分

然而相关的法律法规并未对县（区）级政府和省市级政府之间在公共服务供给职责上加以明确的区分，郫县政府和省市级政府在公共服务供给的内容方面也并没有大的差异。这种模糊的政府间职能界定，导致的直接后果就是各级政府间的公共服务供给职责不明确，权责不一。

2．政府普遍存在职能“缺位”和“越位”现象。在加快推进区域经济社会建设和发展进程中，由于受到历史和现实等诸多因素的影响和制约，我国各级政府一般将其工作重心主要放在提升地方经济发展水平上，而对本行政区域内的公共服务投入则相对过少，甚至有意无意地忽略，这表现在西部基层政府上尤其突出。郫县作为成都市偏西的县域，与成都市内同级的区、县相比，经济社会发展相对滞后。因此，在推进政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设等“五位一体”事业中，郫县政府更多关注经济建设，而忽略社会建设。如在郫县县域，至2010年末，该县有人口50多万，而该县却只有各种福利性机构11个，床位1 540张，政府举办的福利机构已根本不能有效满足其“庞大”的社会需求。在这种过分注重地方经济建设而忽视公共服务建设的“合理行为”之下，导致多数政府“重经济，轻服务”的工作模式，相应地，也就形成了诸如政府职能“错位”的“不正常”现象。

在实地调研中发现，在政府工作中，除存在职能“缺位”，还存在政府职能“越位”，二者一道成为当前政府在公共服务领域“失灵”的具体表现。而在政府公共服务供给过程中，如果将政府职能“缺位”理解成“政府不作为”，那政府职能“越位”则可以理解为“政府过分作为”，政府部门在社会管理过程中往往不断把自身塑造成“全能型”或“保姆型”政府，用行政手段对辖内的社会事务进行干预和管理。如在推进“农转非”的进程中，往往过多使用强制征收等行政手段，强制将农村土地纳入城市建设中。这种所谓“利民为民”的政府行为所导致的直接后果，不仅刺激了基层县域内各级政府与基层民众之间的矛盾不断升级，更为重要的是，其将直接影响基层的和谐社会构建，甚至延缓城乡一体化建设的进程。

（二）组织结构层面

1．政府公共服务部门的组织结构有待进一步完善。目前在我国县级政府的组织框架中，特别是西部县域中，政府内部涉及公共服务的部门大都设置不完善。一是政府内部负责供给公共服务的部门数量偏少。如，在郫县的政府门户网站里，政府仅仅设置了劳动保障（就业政策、社会保险政策等）、教育服务（学前教育、义务教育、高中教育、职业教育等）的网上服务平台，而诸如医疗保障、社会福利等却未设置。二是从公共服务部门人员的思想观念上看，普遍缺乏“服务”意识。无论是部门负责人还是工作人员依然是以“衙门式”服务态度和服务方式对待前来办事的民众。三是公共服务部门。部门人员普遍存在缺乏相关的专业知识和专业技能的现象，特别是电子政务技术的缺乏，直接影响了为民众服务的水平和质量。

2．政府对县域内社会组织的培养和支持力度不大。根据美国著名学者盖伊·彼得斯的社会治理理论，未来社会治理是一个多元的、有机的、和谐的整体治理结构，随着政府职能的“淡化”和“退出”，政府将不是“唯一合法”的社会治理者，非营利性组织、基金会等各式各样的社会组织和广大民众将发挥越来越重要的作用。然而，就目前实际而言，在郫县县域内，政府还是承担着绝大多数公共服务和公共产品的“生产”和“供给”责任，而其他具有“实力”的社会组织、企业、个人等则被“抛弃”在社会公共服务供给主体之外。分析其主要原因：其一，其他社会治理主体，特别是民众，受传统思想观念影响严重，认为由政府来组织“生产”和“提供”公共服务是“应该的”，政府是“唯一合法”的供给者；其二，就政府自身而言，在进行社会管理过程中，普遍缺乏对社会组织关注的思想认识，对社会组织在公共服务方面所起到的作用严重估计不足，并且也没有构建起一套较为成熟的社会组织“孵化机制”，更没有为社会组织的成立和发展营造一个良好的制度环境。因此，县域内的社会组织不仅数量少，同时还存在组织化程度不高、规范化还有待改善等问题，导致社会组织“无力”参与社会管理活动。

（三）运作机制层面

1．公共服务供给主体呈现“单一化”，“多元化”的供给体系还有待完善。目前我国在公共服务领域中，社会公共服务供给责任一直是由政府来承担的，政府既是公共服务的“生产者”、“供给者”，同时也是“消费者”。在郫县县域内，公共服务也主要依赖郫县政府、县域的乡（镇）政府以及部分企事业单位来提供，而其他有能力提供服务的各类社会组织、企业则被政府制定的“政策”排斥在“门外”。这就造成了县域内的公共服务供给主体单一化局面，这不仅不利于县域内的公共服务供给主体多元化机制的构建，同时也不利于在县域内搭建起有效的公共服务程序。

2．政府的公共服务绩效考评机制还有待完善。纵观政府的整个绩效考评机制，在公共服务供给考评上，上级政府对下级政府的绩效考评始终还是依赖传统的“GDP式”绩效考评机制，而对整个县域内的公共服务绩效考评，则主要取决于县级政府内部公共服务部门的自我考评，也就是在对县域的公共服务供给进行绩效考评时，县级政府既是“裁判”又是“运动员”。然而，经过多年的实践证明，由于这种“自我评价式”绩效考评机制的评价标准往往是在部门领导的意志或部门利益诱导下制定的，缺乏科学的理论依据，同时也没有经过严格程序“过滤”，在这种情况下制定的“标准”自然不能反映政府实际的公共服务能力的强弱。与此同时，在这种所谓“依法制定”的绩效考评机制之下，不仅县政府实际的公共服务能力无法反映，而且针对政府公共服务的奖惩措施也无法得到切实地落实。

（四）物质保障层面

自1994年我国税费制度改革开始，国家开始对中央和地方之间实行分税制制度。经过十多年的实践表明，分税制尽管在某种程度上可以缓解地方政府特别是基层政府公共财政资金匮乏的问题，帮助各级政府积累较多的“资源”，但也正是在这种税收制度之下，上级政府往往“包揽”了较多好的税基和税种，而留给县一级政府等基层政府的只有那些税基小并且征收难度大的税种。这就在基层政府中形成了严重的“事权”与“财权”失衡现象，即县级政府往往“事情多，而钱很少”，导致很多事想办却“有心无力”。如在2010年，郫县财政一般预算收入为14．9亿元，一般支出预算为24．28亿元，凭借有限的财政资金去实现县级政府的公共服务供给责任几乎是不可能的，最终致使郫县政府无法向县域的公共服务领域投入充足的财政资金。郫县政府资金不足已经成为提升其公共服务能力的最主要的“瓶颈”。

三、提升郫县政府公共服务能力的基本策略

（一）政府职能层面

1．合理划分各级政府间的公共服务供给职责，明晰供给的主要内容。为了确保各级政府能有效地提供公共服务，可以根据公共服务的受益范围和民众对公共服务需求层次的差异，合理划分中央、省市政府、县级政府、乡（镇）政府之间的公共服务供给职责。具体而言，省市政府不仅要履行制定公共服务政策职能，同时也要为郫县政府供给公共服务和公共产品提供一定量的资金支持；而郫县政府则主要负责具体贯彻和落实中央、省市级政府制定的有关公共政策或方案，其工作核心在于加强县域内的公共服务机制建设，不断完善县域内的公共服务体系，确保县域内的基本公共服务的有效供给，其中的义务教育和社会保障等基本公共服务根据其性质和受众范围，应该由中央、省市和县（区）级政府一道承担供给职责，所需的政策和资金等资源应当由中央、省市政府主要负责，而公共政策或方案的具体贯彻和落实则由县级政府来承担。

2．加快政府职能转变步伐，重点提升其公共服务能力。根据美国著名学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒等人的观点，现代型政府的主要责任在于“掌舵”而非“划桨”，“授权”而非“服务”，其主张现代型政府应借鉴当前企业的管理模式，在公共部门通过引入市场竞争机制，进而最大限度地满足民众对政府服务的需求［2］。由此，结合郫县的实际情况，目前政府要做的事情是：首先，要清晰政府自身的经济调节、社会管理、公共服务和市场监管四项基本职能之间的关系；其次，在进行社会管理过程中，政府要不断克服传统的思维模式和工作方式影响，即所谓的“经济型”发展观思维影响，通过实现思维模式的转变来有效地推进政府自身工作职能重心的转变，不断强化自身社会管理职能，正确处理政府、市场、社会三者之间的关系，并科学定位自身在三者之间的角色，在推进县域内的城乡一体化建设进程中，更多地采用经济或法律手段替代传统的行政手段来对社会事务进行有效的管理和监督，不断营造良好的公共服务市场环境，强化自身的公共服务能力。

（二）组织结构层面

1．不断完善政府内部公共服务部门的组织结构框架。要想切实提升县级政府的公共服务能力，仅凭政府出台的“红头文件”是不行的，必须要构建一套合理的组织架构，以保证其顺利实现。其主要措施应该包括以下方面：首先，建立健全政府内部的公共服务组织框架结构。郫县政府应在进行充分的市场调查之后，根据县域内民众对基层公共服务需求类型的不同，科学设置自身的公共服务部门及其运作模式，并且通过制定相关条文和规范性文件对公共服务部门的工作职责、人员编制、经费预算等予以明确规定；其次，不断强化公共服务部门及其工作人员的服务意识，在日常工作中转变其思想观念和工作方式，切实实现公共服务部门工作由“官本位”向“民本位”的转变，以民众的需求为工作导向；再次，通过招考系统，严格按照程序选录“德才兼备”的优秀人才进入政府公共服务部门，并且政府通过组织相关的专业知识和技能培训，使其在专业技能上不断能满足岗位要求，提高其自身的公共服务水平。

2．政府应积极培育和发展其他社会公共组织。实践表明，随着我国城乡一体化建设进程的顺利推进，城乡之间的差距开始逐渐缩小。但是却在此过程中也产生了新的矛盾，即政府公共服务供给的“无效”与 民众对公共服务多样需求之间的矛盾。而为了有效地缓解这一矛盾，同时也为弥补政府在公共服务供给的“无力”，就应该加快其他社会组织进入公共服务领域的步伐，让其他社会组织对政府公共服务供给的“空白”和“无效”起到补助作用，这已经成为一种必然趋势。而为了顺应这种发展趋势，在县域内，政府应积极主动地培育、发展和扶持社会需求的各类社会组织。

首先，在社会组织进入公共服务领域之前，郫县政府应主动借鉴锦江区的“登记备案双轨制”模式，并出台相应政策，探索适合本县域特点的“登记备案双轨制”模式，以降低公共服务领域的准入门槛，规范各类社会组织的登记备案程序和管理程序，以此为社会组织的进入搭建良好的平台和市场环境。见图1。

图1 锦江区的“登记备案双轨制”模式

其次，在社会组织进入公共服务领域之后，郫县政府应加大对社会组织发展的扶持，即政府要建立专项扶持资金，通过开办以奖代补、专项扶持等方式，对成效显著，民众满意度高的社会组织给予奖励，并且也要对新成立的社会组织给予一定量的资金扶持。

（三）运作机制层面

1．转变政府传统的供给模式，建立健全“多元化”的供给体系。为了尽快满足民众对公共服务的差异性和多样化需求，郫县政府应按照“公益性服务政府承担，福利性服务社会承担并适度补贴，经营性服务探索市场化供给”的思路，转变传统的公共服务供给模式，创立一套公共服务“分类供给”机制。如在城市片区改造建设项目方面，郫县应积极推进项目招引工作，通过与更多的社会组织签订公共服务合作运营协议，有效地吸收有能力的组织参加到县域公共服务领域中。这样在县域内逐步形成“政府主导，市场参与，社会协作”的公共服务多元供给机制。

2．构建以民众满意度为导向的政府绩效考评机制。目前，我国还没有对公共服务建立专门和系统的评估体系。在实践中，与公共服务绩效评估联系最为密切的是政府政绩考核、绩效审计和公共财政支出绩效评估。在传统的绩效考评机制中，政府既是作为本行政区域内公共服务的主要“生产者”和“供给者”，同时也是绩效考核的“裁判”。经过多年的实践经验表明，这种既扮演裁判，又是扮演球员的绩效考评机制实际上根本不能切实反映县级政府实际的公共服务能力。因此，为有效适应社会发展对政府公共服务考评机制的要求，尽快建立起适应社会需求的考评机制，必须对政府传统的“GDP式”考评机制进行改进，其主要方向是：通过建立网上政务大厅、政民互动，建立政府官方微博等手段，及时反映民众对政府公共服务的实际意见，并将对政府公共服务能力的考核纳入到年终政府部门工作考核内容之中，而根据民众对政府公共服务能力的考评结果，对其部门和人员进行相应的奖惩，并由此逐渐构建起有效的激励机制。

（四）物质保障层面

1．加快政府自身的财政体制改革，规范政府间转移支付制度。要增强郫县政府公共财政的投入能力，其主要措施应包括：其一，在政府的财政体制上，推行“省直管县”的财政管理模式，从体制上规避上级政府对县级政府财政资金的“合理扣留”的现象；其二，郫县政府也要加快自身财政体制改革步伐，根据县域经济社会发展需求，不断调整其财政资金的支出结构和支出比例，根据建设基层服务型政府的要求，按照县域的经济社会发展规划，根据一定比例逐年减少自身在经济领域的投入量，不断推进自身财政体制从“经济型”向“社会管理型”或“公共服务型”方向的转变；其三，除了规范政府的财政体制外，上级政府还应进一步明确政府之间的转移支付制度，将转移支付纳入“法制”体系，以确保政府间的转移支付过程“依法”进行，上级政府应依据“事权”归属，合理地调整其转移资金的方向和力度，其中特别是要加大对义务教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务的转移支付力度。

2．广泛吸纳社会闲散资本，积极构建起有效的公共服务筹资和融资渠道。目前，郫县内的行政区域面积为437．5平方公里，境内有藏、回、羌、满等52个少数民族，共计51．3万人。由于各地发展水平不同步，对公共服务的需求也存在诸多的差异。因此，要有效满足需求量如此之大的“服务市场”，如果仅凭借郫县政府有限的“公共资源”，显然是不可能的事情。这就需政府充分发挥社会力量，通过与社会构建起合作伙伴关系，有效地吸收和整合社会资源，为满足民众的需求储备足够丰富的“资源”。因此，郫县政府必须构建有效的融资模式，通过“公办民助”、“公私合办”等方式方法集聚县域内其他社会力量。如在郫县的城镇拆迁改造工作中，可以建立有管制的公共服务合同外包体系。充分利用其他社会组织在人、财、物上的优势，加快推进城市片区、棚户区的拆迁改造工程。见图2［3］。

图2 有管制的公共服务合同外包体系流程图

通过上述方式方法，郫县政府既可以有效解决自身“公共资源”匮乏的问题，同时还可以构建起长期有效的筹资和投资“渠道”，从而为整个县域内政府公共服务供给提供充足的财力保障，进一步提升县级政府的公共服务能力。

［1］蒋云根．提升基层政府公共服务供给能力的路径思考［J］．甘肃行政学院学报，2008（3）：102－106．

［2］欧文E休斯．公共管理导论［M］．彭和平，译．北京：中国人民大学出版社，2001：286．

［3］白友涛，葛 俊．政府公共服务外包的实践与思考——以南京市鼓楼区为例［J］．理论与现代化，2011（2）：73－78．