公共支出绩效评价指标体系的构建

杨 勇 江春燕

一、公共支出绩效评价定义及特点

公共支出绩效评价是近20年来出现在西方国家政府公共支出管理的一项重要制度。所谓财政支出绩效评价，是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对公共支出行为过程及其效果（包括经济绩效、社会绩效和政治绩效）进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。公共支出是以满足社会共同需要为标准来参与社会资源配置的。按照公共财政理论，公共支出绩效评价具有以下特点：

1.总体性。由于财政资金的划拨过程和耗用过程涉及到社会再生产过程的各个方面和多个环节，既包括生产建设领域，也包括非生产建设领域；既涉及中央和地方，也涉及部门和单位。所以对财政支出的绩效进行评价时，不能仅限于财政支出本身的直接效用，而应从社会总体出发，进行财政支出的社会总体效益评价。

2.多样性。社会共同需要是多种多样的，因此公共支出包括多个方面，如基本建设支出、行政管理支出、国防支出、科教文卫事业支出等，公共支出效益就要从经济的、社会的、政治的、文化的等诸多方面表现出来。评价公共支出绩效，就应既考虑经济效益、又考虑社会效益和生态效益。

3.多层次性。社会需要存在的多层次性，决定了公共支出的多样性，进而形成了公共支出效益的不同层次，如财政支出综合绩效、部门支出绩效、单位支出绩效和财政支出项目绩效四类。评价公共支出绩效要从多角度出发，既要评价财政资金的经济性，又要评价财政资金的效率性和效果性。

4.外在性。外在性是指某一经济活动对社会产生的积极或消极的影响。因此，评价财政支出的绩效时，不仅要考虑各类财政分配活动的直接结果，同时还要考虑各种间接结果，考虑财政资金分配对社会再生产的某一方面、某一环节产生的影响。

二、评价指标体原则

1.系统性原则。公共支出本身是一个大系统，一项财政支出涉及到的单位、人员非常多，导致财政支出绩效评价也是一个工作量大、耗费时间长、牵涉人员多的系统性工程，这就需要整个评价体系要具有系统性，能从整体上、全局上宏观的反映财政支出的绩效水平。

2.相关性原则。虽然公共支出绩效评价体系力图从整体上、全局上把握公共支出的绩效水平，但是由于财政支出的功能分类、经济分类都不尽相同，不可能使用一个单一的指标体系就囊括所有的则政支出。在整个指标体系当中，除了一些基础性的指标，对于不同分类的公共支出必须设计不同的指标，这就要求入选指标必须与某类财政支出评价目的相关，而且要求其相关性尽可能地强，才能更好地反映该类支出的准确绩效。

3.客观性原则。客观性原则是指体系内各指标能够真实客观地反映公共支出的实际情况。客观性原则就要求在设计指标体系的过程中除必须采用定性描述的指标之外，尽可能的使用定量化的方法去描述指标，目的是让绩效评价更加客观，尽可能的减少主观性评价。

4.科学性原则。科学性原则要求在绩效评价体系的构建过程中，不仅在宏观上要符合大的社会背景和经济规律，而且在微观上也要符合财政支出本身的性质和规律，要以成熟的理论成果作为指导思想，将理论与实践紧密联系在一起，指导实践发展。

5.经济性原则。公共财政理论要求政府不能以一个经济人的形式存在，不能将经济因素放在首要考虑的位置，但经济性又是在绩效评价体系的构建过程中必须遵循原则。经济性原则要求在构建评价体系是要考虑客观现实条件和可操作性，同时兼顾成本效益，在花费较小的人力、物力和财力的情况下完成财政支绩效评价体系的构建工作。

6.重要性原则。重要性原则要求在公共支出评价众多影响因素中，选择最具代表性，最能反映评价要求的指标，不宜对指标进行过多的无序的简单罗列。

三、指标体系构建

由于公共支出的繁杂性和组织实施支出行为主体的多层次性，公共支出绩效评价指标的设置与选取应充分考虑到支出类型和财政资金使用管理部门的具体情况，对不同支出类型和不同使用管理部门的评价所依据的指标体系应有所差别。根据开展公共支出绩效评价工作的主体和客体的不同，可以将公共支出绩效评价工作分为以下四类，这四者是一个层层递进、逐级包容的关系。

1.公共支出项目绩效评价。项目绩效评价是指对公共支出项目的投资绩效进行综合评价，是四层次评价中最基础的评价，不仅仅是预算执行结果与预算计划目标之间的对比，还要依据国民经济发展状况、地区和产业发展政策以及国家各项法律、制度，对投资项目决策的科学程度以及项目实施过程中的正误程度进行严格评价。财政支出项目绩效评价的主体通常是财政部门、项目实施单位及其主管部门，评价对象是财政支出项目的效益。

2.单位公共支出绩效评价。单位绩效评价是指对执行预算的各个单位的预算执行结果与预算目标之间的对比，分析计量预算单位在预算执行过程中是否遵循了成本最小或总和效益最大原则。单位财政支出绩效评价的主体通常是财政部门和主管部门，评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政支出效益。单位财政支出绩效评价也可以按照财政经费功能，划分为经济建设、教育事业、科学事业、文化事业、社会保障、行政管理、公检法司、农口事业、其他等九大类。

3.部门公共支出绩效评价。部门支出绩效评价是指对政府部门和其他承担某些公共职能的部门预算执行结果与预算目标之间的对比，来评价该部门年度工作业绩以及部门预算编制和执行的有效性和效率性。部门财政支出绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府和财政部门，评价对象是各个政府部门（使用财政经费的一级预算单位）的财政支出效益。按照部门性质将部门绩效评价划分为国民经济部门、政府行政管理部门、国防部门、社会事业部门、其他部门财政支出绩效评价。

4.公共支出综合绩效评价。综合绩效评价是对一级政府或一定区域的公共支出进行综合评价，不仅评价公共支出产生的经济效益，而且评价公共支出产生的社会效益、环境效益和生态效益等。公共支出综合绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构等，评价对象是公共支出的整体效益，是部门公共支出效益的综合反映。综合公共支出绩效评价可以根据财政管理级次分为国家财政支出绩效评价、中央财政支出绩效评价和地方财政支出绩效评价。

[1]财预[2009]76号《财政支出绩效评价管理暂行办法》.