碳关税与我国出口贸易政策选择

杜威漩

(河南科技大学，河南洛阳 471023)

一、引言

碳关税 (Carbon Tariff)最初由法国前总统希拉克提出，是指对高能耗产品进口所特别征收的二氧化碳排放税［1］。目前，欧盟和美国已开始把碳排放管制与贸易挂钩，进行有关碳关税的立法活动，即对来自那些减排不力的国家就其货物征收碳关税。2009年8月，欧盟公布了2000多家进出欧盟和在其内部航线飞行的航空公司名单，并于2012年开始对这些公司征收碳关税;2009年11月的欧盟成员国环境部长非正式会议上，法国政府提出自2010年1月1日起，对来自环保立法不像欧盟一样严格的发展中国家，就其进口产品征收碳关税;美国2009年通过的《美国清洁能源安全法》规定，美国将自2020年起对那些不实施碳减排限额的国家进口产品征收碳关税［2］。2020年美国二氧化碳配额的价值将达到914亿美元 (其中碳补偿的价值将达到133亿美元)［3］，届时，若一个国家对其碳排放没有足够监管的话，那些进口其生产的温室气体密集型产品的进口商，将被要求上交碳排放许可费用，否则这些产品将被禁止进入美国市场［4］。尽管从目前情况看各发达国家尚未开征碳关税，但WTO一般例外条款第20条规定：“允许WTO成员国在某些情况下采取基于环境理由的贸易限制”，从而给碳关税制度的实施提供了依据;尽管碳关税的提出与低碳经济发展要求密不可分，但因我国与发达国家所处的经济发展阶段差异较大，在这种情况下征收碳关税必将对我国出口贸易产生重大影响。未来10年非常关键，世界各国将通过协商的方式最终确定碳关税征收规则，并以此为基础建立低碳经济模式下的国际贸易新格局。在这种背景下，我国出口贸易政策问题的研究具有十分重要的现实意义［5］。

二、基于低碳经济发展视角的我国出口贸易特征

改革开放以来，我国对外贸易取得了巨大的成绩，但我国贸易的发展基本上采取了以高投入、高消耗、高排放和高污染为特征的粗放型发展模式，基于发展低碳经济的视角，我国出口贸易具有以下特征：

1、加工贸易的低端化和高碳化

货物贸易分为一般贸易、加工贸易和其他贸易三种方式。一方面，我国劳动力资源丰富，通过参与国际分工换取相对稀缺的技术与资本密集型产品，有助于引进资本及国外先进技术、开拓国际市场、释放国内加工能力，加之在我国二元经济结构下，我国大量农村剩余劳动力配置在劳动密集型产业中，许多外资企业愿意在我国投资办厂。改革开放30多年来，加工贸易在我国出口贸易中一直占据十分重要的地位，我国加工贸易出口额占出口总额的一半左右(如表1所示)，但在整个加工贸易的产业链条中，我国企业往往只处于从事零部件或原材料初级加工、装配等业务的劳动密集型环节，长期以来加工产品的增值率仅为50%左右。另一方面，20世纪90年代中期开始，许多发达国家的跨国公司借世界新一轮产业结构调整和资产优化重组之机，在利润最大化动机的驱使下，利用我国廉价的劳动力资源、相对宽松的环境管制条件，将其国内高能耗、高污染产业转移至我国：1995年投资于污染密集型产业的外商数占外商总数的30%左右，2005年这一数字进一步上升为84.19%，外商真正投资于环保产业的金额却不足1亿美元，比重不足0.2%，这给我国生态环境带来了巨大灾难［6］。

表1 不同贸易方式的出口现状

2、出口产品的中低端化和高碳化

在我国出口产品构成中，中低端制成品的比例占50%以上，行业之间的同质化、低水平竞争异常激烈。一方面，企业出口产品利润空间极小，只能薄利多销、以量取胜，而大批量生产导致了资源、能源的高消耗及污染的高排放;另一方面，企业出口的产品以中低端产品为主，其盈利能力受到限制，这使得许多出口企业只能选择以价格低廉的能源为生产过程中的主要消耗品。我国的资源结构具有煤富、油贫、气少等特点，因此煤炭便作为中国最安全、最廉价的能源而成为大多数出口企业的首选，但每燃烧1吨煤炭就会产生4.12吨的CO2气体，比燃烧1吨石油、天然气所产生的CO2气体分别多30%和70%，这造成我国每百万GDP的CO2排放强度显著高于其他国家［7］。目前我国每百万美元GDP的能源消耗量分别为美国的3倍、德国的5倍以及日本的6倍;我国1吨煤所产生的效率仅是美国的28.6%、欧盟的16.8%以及日本的10.3%。2006年我国GDP总量约占世界的5.5%，但为此所消耗的标准煤、钢材及水泥分别占全世界消耗总量的15%、30% 和54%左右，高投入、高消耗带来的是高污染和低效益［8］。

3、以工业制成品为主的出口产品分布集中化和高碳化

我国出口商品结构中，工业制成品出口额占出口总额的比重越来越大，在2001－2009年的9年间，工业制成品出口一直处于上升态势，从2001年的90.10%上升到2009年的94.75%，而在这9年间，初级产品出口额占出口总额的比重最高不超过10%(如表2所示)。由于制造业对能源需求较大，因此以工业制成品为主的出口模式必然导致能源和资源的高消耗和CO2的高排放。以2005年为例，工业能源消耗量约占能源消耗总量的70.99%，农、林、牧、渔及水利业占能源消耗总量的3.55%，交通运输、仓储和邮政业占能源消费总量的7.40%，建筑、批零及住宿餐饮业仅占能源消费总量的3.76%左右;从每单位GDP所消耗的能源上来看，工业最高即工业创造每亿元GDP所消耗的能源为2.1万吨标准煤，明显高于其他各行业。

表2 中国出口商品构成

4、贸易伙伴分布集中化

我国出口主要集中在欧、美、日等发达国家和地区，2006年以来我国对欧盟、美国、日本的出口虽有所下降，但对其出口额仍占我国总出口额的近50%(如表3所示)。从目前世界低碳经济的实施情况看，这些发达国家和地区正是低碳经济的主要倡导者和积极实践者：欧盟和日本以建立低碳社会作为温室气体排放和气候变化的应对策略;美国将在立法、政府及市场联合推动下，依托低碳技术和低碳产业的发展实现社会发展战略的转型。我国目前正处于快速城市化阶段，城市高消耗、高排放特征十分显著。城市每年消耗大量的能源、资源、材料并排放大量的污染物，有资料显示，约占全国总人口46%的城市人口，每年能源、材料消耗占全国的比重分别是：钢铁86%，铝材88%，铜材92%，水泥75%，能源80%;每年排放量占全国的比重分别是：CO290%，SO298%，COD85%。从1978年至2007年，我国城市总数从193个增加到了656个，每年约1600万人口涌入城市，截止到2008年底，中国城镇人口已超过6亿，到2025年将有大约10亿人居住在城市［9］。这样，我国出口贸易态势特别是对欧、美、日等发达国家的出口贸易态势将变得更加严峻。

表3 我国对主要贸易伙伴的出口

三、碳关税对我国出口贸易的效应分析

1、碳关税实施将导致我国高碳企业出口产品成本大幅提高

据中国社会科学院的研究，若碳关税以每吨10美元计算，我国电力、钢铁、有色等八大高碳产业的税负将达到108.5亿元 (2002年贸易基准)，占贸易额的比例为1.28%;若碳关税在每吨15－60美元之间，我国高碳产业出口产品的碳成本将增加5%左右，并且会随着时间的推移及长期温室气体累计目标的变化而增加［10］。

2、碳关税实施将导致我国制造业出口不同程度下降

碳关税的实施将导致我国高碳产品出口成本上升、竞争力减弱、对发达国家的出口数量受限，最终导致出口产品市场规模缩小。世行研究报告显示：如果以工业化国家单独减排17%为前提，以进口商品碳含量为标准，对所有的进口商品征收碳关税。到2020年，我国所有制造业出口将降低20.8%，其中能源密集型制造业、其他制造业的出口降幅分别为16.6%和21.6%。

3、碳关税实施将导致我国商品出口结构及贸易方式改变

碳关税将导致我国工业制成品出口比例的下降。如果碳关税征收标准为30美元，我国制造业需要用7年以上的时间，才能逐步消除其产品出口所遭受的来自碳关税的冲击，从而导致我国工业制成品出口比重下降［11］。

碳关税也会引起加工贸易出口比例下降。2007年我国加工贸易出口占总出口的比例为50.71%，2008年这一比例为47.19%，而企业从加工贸易中所获利润却远低于研发、销售等环节。碳关税的实施，将迫使我国推动出口产品升级，以获取较高利润，预计到2015年，我国加工贸易出口所占比例将下降到40%以下［12］。

4、碳关税实施将导致我国出口贸易环境日趋紧张

碳关税的实施将不仅导致我国高碳行业产品出口的成本的上升及其出口额不同程度的下降，而且由于我国对外出口市场主要集中在欧、美、日等这些积极推进和将要实施碳关税的发达国家和地区，因此，碳关税的实施也必将导致贸易摩擦数量和种类不断增多、金额不断增大，从而使我国出口贸易环境日趋紧张。一方面，如果这些国家的市场因政治、经济原因而发生重大突变，则我国对外贸易会由于缺少可替代市场而发生巨大波动，从而使我国对外出口面临巨大风险;另一方面，如果我国的外贸出口过于集中、增长幅度过快也容易引起这些贸易伙伴反倾销、反补贴等进口限制措施的实施，必将抑制我国出口贸易的发展。自《美国清洁能源安全法案》通过之后，美国于2009年10月至11月，连续对我国高碳排放产品发起贸易救济调查及征收惩罚性关税。由此在出口贸易特别是对发达国家的出口贸易中，我国高碳产业将成为贸易摩擦的靶子及世界各国实行碳关税征收的主攻目标，这将使我国的外贸出口面临更大压力。

四、我国基于碳关税的出口贸易政策选择

1、积极参加碳关税相关的国际多边谈判以制定互利共赢的新规则

碳关税与国际环境保护及国际贸易问题有着密切的关联，碳关税相关问题的有效解决，需要世界各国的共同努力，需要通过国际多边谈判制定合理的国际碳排放量征收标准。因此，我国应积极参与国际气候协议及国际贸易规则的谈判，并在有关碳关税的国际规则制定中发挥更大的作用［13］。国际贸易活动是在国际游戏规则的规范下进行的，谁掌握了游戏规则的制定权，谁就能在国际贸易活动中占据更加有力的地位，作为一个正逐渐崛起和有责任的发展中大国，中国应在绿色经济时代的众多国际事务特别是在全球气候变化谈判及相关国际贸易规则的制定中，采取更加主动的战略和策略，争取更多、更大的话语权，力争构建有利于我国经济社会可持续发展的国际气候规则及相关国际贸易规则，以防止西方发达国家借环保之名向中国出口产品征收高额的碳关税。比如，在国际气候规则及相关贸易规则制定的谈判中，我国应坚持以历史累积排放量为标准，确认温室气体损害责任;以人均GDP为标准，确定减排成本的分担;建立发达国家的减排成本补偿机制;密切关注碳排放核查资料国际标准制定的进展，并依据这些标准的变化及时制定应对策略。唯此才能在多边国际贸易谈判中能够积极参与标准的修改和规则的制定，为我国出口贸易创造良好的外部环境。

2、广泛开展低碳技术方面的国际合作，推动低碳技术的引进与自主创新

为应对碳关税所带来的挑战，关键是要对国内高碳产业进行改造，而对高碳产业的改造离不开科技创新的支撑。依照《京都议定书》的相关规定，在CDM机制的框架下，发达国家因受CO2减排额度约束，可通过技术转让和资金投入的方式，在节能减排项目上与发展中国家进行有效合作，以获得该项目所降低的CO2排放量。因此，在今后一段时期内，我国应积极参与由发达国家技术转让和资金支持的各类碳交易及碳汇贸易，广泛开展低碳技术方面的国际合作，积极推动我国低碳技术的引进及自主创新。第一，节能技术、清洁能源技术的引进与自主创新，主要包括风能、水电等可再生能源产业化应用技术以及氢能、燃料电池等非化石能源领域的重大技术的引进和自主创新。第二，循环经济技术的引进和自主创新，主要包括：生态产品设计技术，资源利用整体优化集成技术，钢铁、有色、化工等重污染行业清洁生产技术，工业、农业及社会生活等共性技术及产业衔接技术等的引进和自主创新。第三，低碳前沿技术的引进与自主创新，主要包括：可再生能源、新能源的清洁高效利用，油气资源、煤层气的勘探开发，二氧化碳捕获与埋存等领域中有效控制温室气体排放的新技术引进和自主创新。

3、加快产业转型升级步伐以改善我国出口商品和服务的结构

充分利用低碳经济发展机遇，加快制定“新能源产业发展规划”，不断推进我国传统能源消费结构的优化，以降低产品生产过程中的能耗和碳排放，以此完善我国出口商品和服务结构、提高出口商品和服务的附加值与竞争力。

发展新兴产业、缩短高碳产业链条、重塑制造工艺和生产流程。第一，大力发展生物、太阳能、风能、潮汐能等产业，逐步降低高碳产业在整个国民经济中的比重。第二，通过产销基地外移 (把产销基地建到国外)的手段缩短汽车、钢铁、化工、建材等产业的国内高碳产业链条，以达到有效规避碳关税的目的。第三，在高碳产业中，企业应重新规划制造工艺和生产流程，重塑和再造能源、原材料及制造工艺，降低产业中间链条的碳排放，打造自主品牌，推动“中国制造”向“中国创造”的转型。

推动加工贸易的升级。一方面，适应国内外的形势及低碳经济的发展要求，及时调整引进外资政策，严格控制“两高一资”(高耗能、高污染和资源性)项目的引进，着重引进环保及绿色产品开发型项目;另一方面，着重引导加工贸易企业增加研发投入、实现自主创新，以推动加工贸易向产业结构的上游延伸。

加大高科技产品的开发、生产和应用，提高出口产品的技术含量，以加快出口产品结构升级和出口产业升级。同时，要抓住全球服务价值链重新布局这一良机，积极引进国外先进的管理经验，优化和提升我国外贸服务行业结构，推进外贸服务业现代化。

4、积极寻求更加多元化的贸易伙伴以有效改善我国出口贸易环境

尽快开启国内碳交易市场，逐步推进国内产业绿色升级。尽快建立健全碳排放交易市场，促使我国在国际碳交易市场上拥有更多的话语权和定价权［13］。相关企业则应在获取直接经济收益及更多节能减排技术的同时，积极完成企业的绿色升级，以高附加值的清洁产品来参与国际竞争［14］。

积极参与国际碳交易，大力开拓新的目标市场、优化外贸出口市场结构、降低对少数发达国家市场的依赖程度，以防止和化解外部需求变动对我国外贸出口及国内经济运行的冲击［15］。第一，我国政府要继续保持和开展与欧、美、日等发达国家的贸易关系;第二，我国政府还应进一步发展和扩大与发展中国家的贸易关系，积极引导企业开拓对发展中国家的出口市场。第三，积极利用我国的地缘优势，引导我国企业拓展与周边国家的贸易往来。第四，积极参与国际贸易协调，充分利用WTO规则的相关规定应对绿色贸易壁垒及各种形式的贸易保护主义。

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