地方政府预算平衡规则的破产：各国的经历和教训

周小付

(财政部财政科学研究所，北京 100142)

一、地方政府预算平衡规则的内涵、产生、分类

1、规则的内涵

地方政府预算平衡规则，是一系列规则的集合，既有法律约定的规则，例如财政责任法对地方政府预算平衡的要求;也有各种财政框架包含的规则，例如中期财政框架对地方政府预算平衡的要求。规则的本身强调的是持续性，所以，那些不断调整的规定、年度调整的数字工具都不属于规则。从各国的实践和财政平衡的内在要求来看，地方政府预算平衡规则的内涵包括周期平衡、赤字率上限、债务控制三个方面。各国地方政府预算平衡规则破产的表现也就是三个内涵的破产，但在根本上是体制的破产。

2、规则的产生

地方政府预算平衡规则的产生分为两种路径，一种路径是自上而下的，一种路径是自下而上的。

(1)自上而下的路径。在中央集权的国家，随着财政分权体制的改革，地方财政赤字成为改革的副产品。在这个背景下，中央开始制定各种规则控制地方的赤字和债务问题，规则本身是中央治理地方的工具。对应的，规则的破产是中央对地方的纵向控制失灵。

(2)自下而上的路径。回溯到西欧的封建社会，封建领主给辖区内的居民提供庇护，对居民征税，但封建主的借债受到抵制，封土内的财政平衡反映的是佃农、教会和封建主之间的制约关系。在现代联邦制国家，地方财政平衡的规则是地方选民参与地方公共治理的一个工具，并且从工具不断的固化为“规范”，成为一种价值判断和政治符号。在联邦制国家，规则的破产既是规范的失灵，也是地方议会的失灵和民主失灵。

3、规则的分类

在当今世界各国，预算平衡是地方政府财政准则的核心，但各有特点。

(1)按控制的主体分类：可以分为中央政府控制和地方立法机关控制两种。第一，中央政府控制。阿根廷 (2004)、巴西 (2000)、哥伦比亚 (2003)、秘鲁 (2003)等国都是在中央层面制定了统一的财政责任法，所有层级的政府 (或至少联邦政府和州政府)都必须遵守。第二，地方立法机关控制。在地方政府拥有“财政主权”的美国，联邦政府没有限制地方政府的赤字预算，但地方立法机构 (除了佛蒙特州以外)却颁布了以预算平衡为核心的各种法律、法规。在加拿大，省立法机构早在联邦政府之前就建立了自己的财政责任法。

(2)按控制的时间分类：第一，可以分为事后控制和事前控制。事后控制以美国的地方政府破产机制为典型，联邦政府通过事后的不救助政策增强地方的自律。事前控制模式以日本为典型，日本的特点是完善的事前预警体系，只要实际赤字率、综合实际赤字率、实际偿债率、未来债务负担率4项指标中有一项突破限额，就需要在中央政府的严格监管下制定财政重组计划。第二，可以分为年初控制和年末控制。一些国家是在年初预算编制的时候控制赤字预算，另外一些国家是在年末决算的时候控制决算赤字。第三，可以分为静态控制和动态控制。大部分国家都是静态控制，例如规定赤字率不得高于3%、债务率不得高于60%。动态控制的典型是澳大利亚的新南威尔士州，该州的财政责任法 (2005)规定，到2010年的6月30日，政府净金融债务不得高于当地GDP的7.5%，到2015年的6月30日，不得高于6%。到2020年6月30日，政府的净债务不得高于当地GDP的0.8%。

(3)按控制的对象分类：第一，可以分为借方 (地方政府)控制和贷方控制两种模式。借方控制是普遍被采用的模式，直接限制地方政府的各种负债行为。贷方控制的实践则比较少，主要有巴西和哥伦比亚。巴西限制公共银行给地方政府提供资金。哥伦比亚的财政透明和责任法 (2003)规定，金融组织和区域性发展组织向地方政府提供贷款，必须符合法律的规定，否则该贷款合同不具有法律效力，借贷的资金必须立即偿还给贷方，贷方不得收取利息或者其他费用。第二，可以分为赤字控制、债务控制、支出控制和税收控制。赤字率控制和债务控制是最为普遍的控制工具，大多数国家对地方政府的预算控制都采取的这种模式，但在规则的刚性方面，各国差别很大。有些国家是刚性的上限限制;有些国家则采取温和的模式，赤字率可以超限，但必须经过严格的立法程序;在另外一些国家，地方政府的赤字率是中央政府相机抉择的工具，没有能够成为规则。另一种方法是支出控制。以加拿大为例，在20世纪90年代之前，财政平衡的立法就开始在加拿大流行，但各州立法最流行的模式不是直接限制赤字，而是限制政府支出，联邦政府和亚伯达省通过立法限制了财政支出的年度增长，新斯科舍省则更严厉的要求削减财政支出规模。在阿根廷，财政责任法要求政府支出的增长速度不得高于名义GDP的增长速度。在博茨瓦纳和保加利亚，政府支出不得高于GDP的40%。这种模式最大的特点是没有禁止赤字，只要财政支出低于上限就可以。美国保守党认为，削减支出会遭到选民反对，保守党经常采取的工具是“饿死野兽” (Starving the beast)，通过削减税收来减少政府收入，刻意造成财政预算危机，进而减少政府的支出。比利时政府也规定，财政收入的增长速度不能高于经济的增长速度。对于税收控制和支出控制哪种方式更为有效，取决于经济体制等因素决定的政府收入和政府支出之间的因果关系。Keho(2010)指出，减税会导致比减税规模更大的财政支出削减，所以减税可以降低财政赤字［1］。Peacock和Wiseman(1979)指出，政府降低财政支出未必能够降低财政赤字，因为公众会认为公共服务的成本降低了或者公共服务减少了，并要求减税［2］。

实践证明，没有任何一种平衡规则在任何条件下都优于其它规则，规则的选择取决于政治目标、政府间的层级关系、法律传统、文化习俗、发展的历史、宏观经济背景等各种因素。规则是否有效，还取决于更广泛的公共制度，例如法律的执行力，又如预算的模式是零基预算还是增量预算，是“自上而下的预算”还是“自下而上的预算”等等。

二、各国地方政府预算平衡规则破产的表现

1、结构性赤字的兴起与周期性平衡的破产

赤字分为两类，一类是周期性赤字，由经济萧条引起，可以通过周期性盈余弥补。另外一类是结构性赤字，由政府的收支体制引起，反映的是财政赤字的趋势线，周期性赤字则是围绕趋势线波动的那一部分赤字。不管是中央政府，还是地方政府，财政平衡的破产都和赤字类型的结构变化联系在一起。结构性赤字的兴起，意味着财政赤字成为一种趋势，而不是周期性的现象，意味着周期性平衡的破产。现在西方各国的问题就在于结构性赤字率很高。在历史上，地方政府也会面临周期不平衡的因素，但是，主要是因为自然灾害、地区社会暴乱而产生的一次性的短期的赤字。现在各国地方政府面临的问题不是短期的，而是长期的。以日本为例，在2002－2010年日本的财政赤字中，“结构性赤字率”一直维持在6.4%左右的水平。

2、隐匿性财政赤字与年度赤字率控制的失效

各国普遍存在的一个问题是，大量的财政赤字从地方政府的账本中消失了。一些财政学家甚至因此认为，财政赤字作为一个预算控制工具已经破产。对隐匿赤字的行为有很多形象的标签，例如煮账本、创造性会计、非结构性的财政措施、财政伎俩等［3］［4］。

表1 财政伎俩对财政收支的影响

各国的地方政府通过过头税 (中国)、推迟公共设施的维护 (俄罗斯)、应退税款延期退税以及应抵扣暂缓抵扣、私有化国有企业(西方各国在新公共管理运动中普遍的做法)、出售土地和矿产、证券化政府未来收入 (在希腊、葡萄牙、比利时等国，证券化的客体包括政府未来的彩票收入、空中监管收费、中央给地方的补贴)、出售——回租政府资产的交易(近年来，美国亚利桑拉洲、西班牙南部安达卢西亚省、西班牙东北部的加泰罗尼亚地区的政府都采用过类似的方式向市场融资)、货币互换交易和债券互换交易、融资性租赁、影子银行、准财政赤字、公私合作模式等方式掩盖当年的财政赤字。总之，地方政府掩盖、推迟财政赤字已经俨然成为一个全球性的现象。表1总结了各种伎俩对财政收支的影响。

3、地方政府债务危机和债务控制的失灵

从国际经验看，很多国家的地方政府经常对到期的债务进行展期，或者借新还旧，最终累积为债务危机。包括美国、日本、欧盟在内的发达国家以及巴西、阿根廷、墨西哥等在内的发展中国家，都相继发生过地方政府债务危机。

三、各国地方政府预算平衡规则破产的根源

各国地方政府预算平衡规则的破产是体制、规范、规则三个层面的破产。

1、体制的破产

(1)西方民主体制下的百慕大三角。刘尚希 (2012)从三角困局的角度认为，选民对减税、增支、控赤字的支持是财政风险的百慕大三角［5］。侯一麟 (2007)认为，西方的选举政治使地方政府的财政收入停留在一个与当地公民权利性项目支出不相匹配的水平上，使结构性赤字成为一种不可逆转的趋势，最终连经济增长都无法抑制各国“债务/GDP”比例的上升［6］。

(2)分配体制的失衡。马克思则认为，国家负债和赤字直接符合于资产阶级中通过议会来统治和立法的那个集团的利益。国家财政赤字，正是他们投机的对象和他们致富的主要源泉。从马克思理论的角度，福利主义和结构性赤字之间的因果关系仅仅是表象，深层的逻辑是资本和劳动之间的分配关系失衡。分配的失衡，一方面导致有效需求不足，企业的利润只能依赖于政府赤字;另一方面导致产业工人、农民的生活生存必须依赖于政府的福利体制。

(3)西方公共管理体制的缺陷。首先是公共财政中的错误标签。例如工薪税 (社保税)，从语言的角度看似经常性收入，但在本质上却是负债性收入。又如，欧洲各国的地方政府常常把对国有部门的补贴记录为股权购买。在错误的标签下，政府给出的赤字数据只具有语言学的意义，而不是经济学的意义，并不能反映实际发生的财政赤字，数据上稳健的财政政策在实质上都有可能是扩张性的。其次是公共会计制度和预算制度的缺陷。地方政府的会计是现收现付制会计，缺少权责发生制会计;预算是现金预算，没有把地方政府的担保行为纳入预算，没有把地方政府使用、出售资产资源的行为纳入预算。另外，西方各国通过资产负债表控制财政安全，但是，政府的很多资产是不可以变现的，存在流动性风险，资产也不能跨部门转移。最后，政府未来税收收入、监管收费的资本化反映了财权作为一种公权力成为脱缰之马，财税法的约束有限。

2、预算平衡规范的衰落

规范是一种文化、价值体系，预算平衡不仅是一个规则，还是一个规范，是选民的价值标准和政府的政治符号，规则破产的背后也是规范的衰落。在20世纪30年代之前，预算平衡是私人、社会、政府共同遵守的规范，20世纪30年代是一个转折点，个人的透支消费、政府的凯恩斯主义政策开始流行，冲击了传统的规范和价值体系。所以，问题的背后不仅仅是预算规则的问题，也不仅仅是经济层面的问题，还有文化层面大众对赤字的认知问题。

3、预算平衡规则自身的漏洞

(1)一些规则属于不可信承诺。例如赤字率限制，在萧条年份，赤字率限制是顺周期的，会恶化宏观经济，所以，赤字率限制本身不是一个可信承诺。

(2)预算平衡规则和其它规则之间的优先顺序没有确立。一旦债务到期或者债务超过上限，各国偿债支出和其它支出 (福利支出、经济建设支出、科教支出等政府支出)之间的优先关系就无法通过立法确定。

(3)平衡预算规则缺少执行机制。第一，缺少执行条款。在澳大利亚的维多利亚州和塔斯马尼亚岛，没有量化的财政目标，仅仅建立了一些财政管理的原则，包括对财政风险的审慎管理、支出和税收的政策应当保持稳定和可预测性、必须考虑对后代的影响。在阿根廷，财政责任法 (2004)规定，由联邦财政责任委员会决定具体的惩罚措施。第二，缺少执行的时间表。在印度，州政府采取的是联邦财政责任法中的制裁条款，当州政府违背了财政目标时，州政府应当增加财政收入或者减少财政支出，但是没有规定具体的执行时间表。第三，免责条款抵消了执行力。在一些国家，财政责任法规定了严厉的惩罚条款，但同时规定了免责条款，巴西和秘鲁就属于这种情况。第四，缺乏具有执行力的独立第三方。美国就存在这样一个问题，一方面，财权是州政府的主权，联邦政府没有资格要求地方政府偿还债务。另一方面，不是所有的州高院都具有独立性。Bohn和Inman(1996)通过比较美国47个州1970年到1991年的数据发现，只有在那些由大选产生州高等法院大法官在年末审查赤字率的州，才有明显的财政盈余［7］。由法院作为执行机构，还会面临预算的可诉性问题、司法预算的独立性问题。在法国等国家，设有审计法院，专门审计公共部门的收支，公共部门的公共会计人员在人事上隶属于财政部，这些制度安排为预算的司法控制提供了基础。但是，大多数国家都不具备这些条件。

四、各国的教训和对中国的借鉴意义

1、推进公共产权的界定和公共部门的改革

首先，要界定好公私产权，厘清各种类型的公私合作中的产权关系，按照风险的承担界定真正的支出主体。其次，进一步推进公共部门的管理体制改革，强化公共部门的信托责任。最后，从技术层面，需要推动政府会计制度和预算制度改革。从肃清会计滥用到修正的权责发生制会计再到完整的权责发生制会计，从权责发生制会计到权责发生制预算都是一个渐进的过程。中国应当制定权责发生制会计分步走的改革策略和框架。应当指出，产权、公共部门的管理体制、政府会计技术三个层面的改革是一体的，必须综合推进。

2、正确定位平衡预算控制的本土模式

(1)事前控制和有条件的救助。实践证明，事后破产机制不是通用的。一方面，事后破产机制只适合法律传统允许政府和公共部门破产的那些国家，不适合中国的国体和文化，中国应完善事前控制，完善预警系统和事前的财政重组机制。另外一方面，事后破产机制的前提是中央政府对地方事后的不救助政策。在中国，事后的不救助政策不是一个可信承诺，中国的现实选择应当是“有条件的救助”，关键是要通过“事后救助的条件”硬化中央对地方的预算约束。最后，破产机制是对债务人的保护机制，是一种免责机制，在中国实验事后破产机制，不是限制而是刺激了地方政府的举债冲动。

(2)从借方约束 (地方政府)到贷方约束。各国的经验表明，对地方政府的约束是低效的，中国应当探索贷方约束的模式［8］。首先，地方债的买方市场不能以银行为主。其次，哥伦比亚对贷方的惩戒性约束值得中国借鉴，具体的制度安排要权衡好经济逻辑和法律传统之间的关系。

3、重新选择平衡预算控制的工具

(1)从政府资产到政府可变现资产。从资产负债表的视角审视地方债问题是各国的普遍做法，但不能认为所有的政府资产都可以对冲风险，尤其是和基本公共服务相关的一些公共资产。

(2)从“控制萧条年份的赤字”转向“控制繁荣年份的盈余”，完善支出控制。赤字率控制是顺周期性的，刚性的赤字率控制是不可信的，中国应当选择温和的赤字率控制工具 (萧条年份)和刚性的盈余率控制工具 (繁荣年份)。另外，还应当对财政支出的规模、财政支出增长的速度等变量进行控制。

(3)从赤字率控制到“结构性赤字率”控制。赤字率的数据并不能真实的反映财政收支缺口的趋势，在矿产、资产、商品价格暴涨的年份，周期性盈余把结构性赤字问题掩盖了。从长远来看，中国应当完善结构性赤字率的统计体系，并把结构性赤字率作为中国改革税制、建立福利体制的参照物。在统计和测算结构性赤字率时，必须避免把结构性赤字误判为周期性赤字。当前世界各国面临的一个严峻现实是，次高增长、低速增长从周期性现象转变为长期趋势。笔者认为，一旦经济增长减速正从周期性转为趋势性的，一旦负增长不是经济的谷底，而是常态，那么被政府界定为周期性的赤字就已经升级为结构性赤字。如果政府不能意识到赤字性质的上述变化，而是一如既往的按照凯恩斯的思路利用赤字刺激总需求，那么积极的财政政策在增加结构性赤字的同时，却不会降低周期性赤字，对长期财政安全也是不利的。

［1］Keho Y.Budget Balance through revenue or spending adjustments——an econometric analysis of the Ivorian budgetary process，1960－2005［J］.Journal of economics and international finance，2010，(1)：1－11.

［2］Peacock A.T，Wiseman J.Approaches to the analysis of government expenditure growth ［J］.Public finance quarterly，1979，(1)：3－23.

［3］Easterly，William.When is fiscal adjustment an illusion?［J］.Economic policy，1999，(28)：55–86.

［4］Koen V，Pvanden Noord.Fiscal gimmickry in Europe：one－off measures and creative accounting［J］.OECD Economics DepartmentWorking Papers，2005，(417)：3–9.

［5］刘尚希.国家财政收支切勿掉入“百慕大三角”［EB/OL］.http：//finance.people.com.cn/n/2012/1226/c1004－20016344.html，2012－12－26.

［6］［美］侯一麟 (著);张光，刁大明 (译).预算平衡规范的兴衰：探究美国联邦赤字背后的预算逻辑［J］.公共行政评论，2008，(2)：1－37.

［7］Bohn H，R.P.Inman.Balanced budget rules and public deficits：evidence from the U.S.States ［J］.NBERWorking Paper，1996，(5533)：2–6.

［8］全承相.地方政府债务风险管理研究 ［J］.湖南财政经济学院学报，2012，(4)：99－107.