财政监督审理机制效能优化研究

●王学林

本文所指审理，是根据财政监督业务工作的有关规定，由财政监督专职机构组织的对检查成果的复核审理工作。审理是财政监督业务中的重要一环，基本功能是保障财政监督检查业务质量。以此为基点，善加运作，审理还可以发挥有利于财政监督工作总体提升的多重功效。笔者立足审理实践中的所感所悟，对上述主题，进行初步探讨。

一、审理效能的内涵与外延

审理效能是指审理对监督检查工作所产生的直接效果和间接能量。直接效果是源，间接能量是流，直接效果的载体是从程序到实体两大方面，对于监督检查工作从进点开始到现场检查结束，所有书面文稿进行的质量检验与质量认定。间接能量的表现是通过审理所进行的质量检验和质量认定工作，对监督检查工作总体建设和提升所产生的正能量。从内涵和外延两个方面，综合分析归纳为由质量检验和认定及其派生能量所具有的效能，大体可以把审理效能定位在五个方面：质量把关、业务提升、骨干培养、内外联动、地位提升。

二、审理效能的定格和拓展

审理工作的五大效能，有静态和动态两种特质。所谓静态是指审理工作的基本效能属性，即质量把关。所谓动态是指善加运作之后，审理的基本效能派生和衍化的各种效能，主要是业务提高、骨干培养、内外联动和专职监督机构权威履职地位的整体提高。

（一）质量把关

质量把关是审理复核的基本功能和终极目标。其实现程度直接影响其他四项功能的发挥程度。其实现主体是专职监督机构本身——无论是外聘专家还是内选人员；无论是中间环节还是全部过程。其实现方式是通过对检查业务全过程的所有文书进行复核纠错来完成，复核纠错的内容包含程序和实体两大方面。其实现程序有两大步骤：一是专家（含内选人员）独立审理；二是会议集体审议，即将专家主审制与民主集中制有机结合，以体现行政决策的专业化、民主化和科学化。因此，只有对审理复核工作的目标、主体、方式和程序的准确定位和科学运作，才能保障审理复核质量把关功能的有效实现。

（二）业务提高

财政部门专职监督机构要胜任内容丰富的财政监督业务，有一个必要前提：专职监督机构从业务水平的总体评价上，是财政部门业务水平的高地。财政业务综合性的特质决定了财政监督业务包罗万象，博大精深。因此，业务提高的空间大乎其大，业务建设难度大乎其大。审理恰恰能在财政监督干部业务提高方面发挥特殊的功效：通过对现场检查过程的审理，从检查程序的安排到检查问题的定性，从对问题证据的收集到对问题处理的裁量，逐一认定，毛病瑕疵立刻显现。对于参加检查工作的人员，在看到存在问题的同时就相应提高了自己的业务水平，对于参加审理工作的人员，在看到他人问题的同时也就相应提高了自己的业务操作水平。检查、审理、提高，再检查、再审理、再提高，循环往复，螺旋上升，参加检查工作人员与参加审理工作人员乃至财政监督队伍的总体业务水平必将得到明显提高。

（三）骨干培养

就业务高地的定位标准而言，财政监督专项机构的每一个成员无疑都应成为业务骨干。何谓业务骨干，一言以蔽之，能够胜任某一项财政监督业务。“某一项”是对分工合作的监督工作团队而言，由于财政监督业务包罗万象，博大精深的特性决定了培养全才既不科学也不现实，培养“专家”型骨干既必要也现实。审理是培养这类业务骨干的“优质基地”，通过安排他们以“检查组长”的身份参加审理会议或出任“审理专家”，在审理会议上进行“陈述”性发言或“主审”性发言，通过这类具体方式，就可以非常有效地培养监督部门的业务骨干，使他们通过审理业务不断提高自己胜任某一项财政监督业务的专业水平，直至成为某一项监督业务响当当的“专家”。

（四）内外联动

在财政“大监督”机制的引领之下，审理工作就像一根连接上下、串通内外的红纽带，把系统内外，方方面面的人力资源，信息资源，都整合到了财政“大监督”的旗帜之下，为推动财政监督工作发挥积极作用。审理工作这一独特的功能是通过审理专家和审理会议两个环节实现的。审理专家的聘请应辐射到各项内外监督业务的各个方面，特别是众多来自系统外的业务专家，通过实际具体地参与财政监督业务工作，对财政监督的法律化、规范化、专业化有了切身的感受，再通过审理会议上各领域，各行业专家、领导公开民主、集思广益的讨论，有效地放大了财政监督机构自我表达的声音，从而生动实现了财政“大监督”机制在整合监督资源方面的一个重要效应：内外联动。

（五）地位提升

审理作为财政监督工作规程中一个承前启后的重要环节，对于扩大财政监督的社会影响，提升财政监督的权威地位有着举足轻重的重要作用。这一作用主要是通过以下两个方面加以实现：一是开门审理。审理工作一般分为两个阶段，专家独立审理和会议集体讨论。由于财政监督业务涉及系统内各个业务部门和系统外有关业务单位，因此审理专家和参与集体讨论研究的人员必然来自各个方面，来源广，影响大，财政监督工作从理念到业务的相关信息就以这样一种特殊的传递方式，把正面影响扩散开去。二是业务高位。财政监督部门作为财政监督的专职机构，负责审理工作的全过程，从资料准备、专家遴选、后勤保障到召集会议集思广益，都是对财政监督专职机构业务水平和专业素质的一次精彩展示，特别是在各位专家的建议和大家仁者见仁的讨论意见面前，专职监督机构的人员能够以精深扎实的专业功底，高屋建瓴的综合能力，去粗取精、去伪存真，从众人意见中提炼概括出最准确、最恰当的审理意见，因此无论是综合工作能力，还是专项业务水平，都能在高手云集的审理过程中展现“高位”，这无疑将在具备业务工作权威性层面，在人们的心目中产生非常宝贵的正效应：地位提升。

三、审理效能的运作与优化

工作运作得好，效能可以得到充分发挥，反之，内在效能，外在效应就会产生不同程度的反差。审理工作内在的五大效能如何加以运作才能得到充分体现？以下四点优化建议可供参考。

（一）优化“二审制度”

所谓“二审制度”是指专家的独立审理制度和审理会议的民主集中制度，正确的定位是：专家审理是基础，民主集中是关键。专家个人意见应服从审理会议民主集中以后形成的意见。但是，现实工作中往往较注重审理专家的个人意见，而把审理会议只作一个程序或形式来安排，或者干脆省略。这样一来，直接限制了审理效能的有效发挥，在正效应得到扼制的同时，往往还会产生其反面的负效应：一是专家个人意见有可能产生的偏颇和局限性无法有效地通过民主集中制加以纠正；二是影响了参与审理会议相关部门和单位业务人员与相关领导的积极性；三是极大限制了专职监督机构在审理业务专业层面应展现的“高位”效应，同时也就大大地影响了专职监督机构在专业业务上履职胜任的权威性。因此，审理的“二审制度”必须在实践中加以坚持和优化，唯有如此，才能有效发挥审理工作的内在效能。

（二）优化主导高位

“主导”与“高位”对于专职监督机构而言是胜任履职所必需的。审理是财政监督工作程序链中重要的一环，也是专职监督机构的一项重要工作职责，“主导”必须由“高位”来保障，这里的“高位”主要是指专职监督机构的专业胜任能力必须高人一筹，对于相关项目负责人来说，要具备“指导专家的专家”的专业功底，否则通过“高位”效应所产生的权威效应就无从发挥，审理的“二审制度”也很难真正落到实处。如何才能使专职监督机构具备“高位”人才展现“高位”效应，以下建议可作参考：实行项目负责人制度。由于财政监督业务林林总总，包罗万象，要求每一个人成为全才，没有必要也无可能，但要求某一个人成为某一项业务的专家，还是既必要也可行的。其基本路径就是通过实行此项一专多能的“项目负责人”制度，将财政监督业务先分项（如部门预算监督、内部监督、会计监督等），再到人，即到具体的责任人，明确提出“专业精通”的“高位”要求，并限期达标。通过组织培养与个人努力这一基本实现方式，在审理工作中，“项目负责人”对所负责的项目，从专家意见中甄别，到审理会议讨论，就可以具体代表专职监督机构展现专业层面的“高位”效应。当然，“项目负责人”的个人见解在审理会议之前在专职监督机构内部进行充分的酝酿和讨论那将更为稳妥、全面。

（三）优化开门审理

所谓“开门审理”是指在查审分离、注重保密的基础上，尽可能做到审理工作民主公开，切忌搞神秘主义，切忌形成查审两张皮。因此，有两个要点应予关注，一是凡是正式的财政监督检查工作都要纳入审理工作程序，严格地按照查审分离的要求，遴选相关行业、项目的专家按照客观、独立、公正的原则进行专业审理，并向专职监督机构的审理会议提交正式的书面审理意见。在履行简易审理程序的情形下，专家审理工作也可以由专职监督机构的相关“项目负责人”代替；二是审理会议要尽可能吸收检查组长、相关部门的负责人和当地财政监督机构有关人员参加，对重要的监督检查项目，还可以邀请相关部门的领导参加，以使专职监督机构通过审理工作所营造的影响和履职胜任的权威性尽可能扩大辐射面，让更多的人了解财政监督工作，参与具体项目的审理业务讨论，对于促进加强财政监督工作，充分发挥审理工作的内在效能，其正面效应是不言而喻的。

（四）开好审理会议

审理会议是审理工作两环节中的主要一环，或称关键一环。其关键之处在于三点：一是审理会议是审理机制、理念、效能集中展现发挥的一个集约化、集成化的载体，是检查组长、审理专家、各项目负责人、特别是专职监督机构展示自己综合实力（尤其是掌握和运用专业知识的能力）的一个重要平台；二是按照查审分离原则，将专家主审制和民主集中制有机结合的一种运作方式；三是以检查组意见和专家审理意见为基础，以民主集中制为讨论和集中意见的基本方式，产生最终的处理处罚意见，提交给领导最终决定。以上三点凸显了审理会议的重要程度与运作模式。其核心是：审理会议在专职监督机构的掌控运作之下，成功地实现了监督检查工作决策过程的专业化、民主化和科学化。为此，需要进一步说明五点：一是审理专家不宜在审理前“指导”检查组长修改有关检查报告内容，特别是检查发现的问题和处理处罚的建议，以免混淆检查与审理两个环节的责任，违背查审分离的基本制度原则；二是审理会议应以各专项“审理委员会”的架构，来相对确定审理会议的组成人员，其中：检查组长和相关“项目负责人”不可或缺。如项目重大还可以提高会议级次，特邀相关领导参加会议，必要时也可以安排检查专家列席会议，既便于解答问题，也可以双向互动，进一步提高检查专家在检查实务中的专业胜任能力；三是为展现专职监督检查机构的专业实力，可将“项目负责人”制度和“首席发言人”制度相结合，安排专职监督机构的相关“项目负责人”在审理会议上就讨论的相关业务问题发表意见；四是审理会议的主持人应同时为专职监督机构的相关负责人，以增强审理会议的权威性和集中大家正确意见的专业性；五是要强调审理会议的保密纪律，任何参会人员在主管机关处理处罚公文未下达之前，都不得对外传播审理会议讨论的相关内容。■