民生财政理念下预算法若干问题略论

黄玉梅 张 路

（云南大学法学院，云南 昆明 650091）

引言:以2013年全国两会预算报告为切入点

今年的预算报告指出，要把财政资金用在刀刃上，保障农业、教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性安居工程、公共文化等重点支出需要，切实保障和改善民生。严格控制一般性支出和“三公经费”，加强会议费、差旅费和车辆管理，严格控制修建装修办公楼等楼堂馆所，进一步清理规范庆典、研讨会、论坛等活动，努力降低行政成本。在中央预算主要支出项目安排方面，民生资金呈现增长势头，其中教育支出4132.45亿元，增长9.3%。医疗卫生支出2602.53亿元，增长27.1%。社会保障和就业支出6550.81亿元，增长13.9%。住房保障支出2229.91亿元，比上年预算数增长5.3%，比上年执行数下降14.3%。①

一、《预算法》的修改与完善:民生财政法治保障之根本

利益法学派的赫克认为，利益是法的原因，法主要规范着利益斗争，法律的最高任务在于平衡利益。③有着“经济宪法”、“亚宪法”之称的预算法，自1995年实施以来，已修改16次，至今仍未修正定案，其中最直接和重要的原因即在于利益分配的不均衡。事实上，《预算法》事关征税机关与纳税人之间、中央政府与地方政府之间以及同级政府之间的利益配置，其修订可以看作是一个“争权夺利”的过程。各部委、各级政府往往会基于自身的利益考虑，均试图将往昔的违规合法化，将部门利益固化成法律，利益博弈激烈，二审稿中的“财政专户合法化”就是最明显的例证。④《预算法》修订任务的艰巨性将不言而喻，据全国人大代表、人大财经委副主任委员吴晓灵称，《预算法》在常委会内部审议过程中委员们的分歧就很大。⑤

预算法是规范政府预算行为的法律，应由代表人民意志的全国人大及其常委会在遵循民主立法原则的基础上，按照法定的程序制定，宗旨在于充分保障人民的利益诉求。目前，新任国家领导人高度重视法治建设、注重民生投入，强调使民主制度化、法治化。《预算法》作为从源头上保障实现群众公共需要最大化的“龙头法”，不仅需要从法律理论层面贯彻“公平正义”、“公民权利”、“福利最大化”等价值目标，确保民众享有机会均等权利，克服民生财政的道德泛化问题，而且需要从制度上进行实质性的保障及规范，避免民生财政的形式化，克服民生财政实践带来的诸多弊端。⑥

民生财政是实现基本公共服务均等化的根本进路，预算法是民生财政的法治保障，结合《预算法》的修订和两会有关的预算话题，必须尽快健全相关预算规定以确实保障和改善民生，最大程度地保障人权。具体来看，首先，《预算法》的修订应贯穿民生理念，坚持追求和实现预算民主，集中体现“实现公共利益最大化”⑦。坚持以民生为导向，明确各级政府的民生事权，健全财力与事权相结合的财政体制，建立充分反映民意的利益表达机制。⑧其次，应实现预算权在政府与人大之间的合理配置，规范权力的运作机制，为财政关注民生提供制度保障。预算权作为权力类型中的一种，本应按照三权分立和权力制衡原则进行合理配置，预算编制权、执行权由行政机关行使，预算审批权由代表广大人民利益和意志的人民代表大会及其常务委员会进行。然而，在现实预算实践中，人大受同级党委领导，政府编制的预算报告又要经同级党委的批准之后方可报送人大审议。不难发现，接受党委领导的人大审议政府编制的预算报告，其效果必将大打折扣，与法治精神相悖。预算不应是政府管理的工具⑨，要以服务人民为核心，人大在预算权利体系中应占据主导地位，真正按照人民的意愿办事。与此同时，《预算法》还要坚持预算的完整性，科学、民主原则，彻底消灭预算外收入和支出，建立严格的审批制度，从源头上规范预算行为，遏制贪污腐败行为的发生。

二、社会保障基金入预算:民生财政法治保障之新突破

与往年不同的是，十二届全国人大一次会议各代表团审查的预算报告中，社会保险基金预算首次被纳入预算报告，开始接受最高国家权力机关的监督。温家宝就指出，由公共财政预算、政府性基金预算、国有资金经营预算、社会保险基金预算组成的预算体系框架基本形成，预算外资金全部纳入预算管理。这表明我国的全口径预决算审查制度已有较大进展，已进入规范化、制度化的运行轨道。如今把社会保障基金纳入预算的各方条件已基本具备，尽管现行预算法未作规定，二审稿也仍未获通过，但社会保障基金进入到预算报告已是进步，法治化乃是其发展方向，民生所指，民心所向。

社会保障基金大案的频繁发生，政府主导运营下的我国社会保障基金弊端日益突显，是社会保障基金纳入预算的深层次根源。在民生话题受热议的当下，把社会保险基金纳入预算，接受权力机关的监督，是保障民生的制度性需要和民意的集中体现，是民生财政法治的必然性要求。民生财政的本质是公共财政，以提供公共产品和服务，满足公民公共需求为己任。在今年两会期间，人大代表们对预算报告首次编报的社会保险基金预算给予了高度认可，认为是民生财政法治保障的一个突破口，意义深远。四川大学校长谢和平代表认为，由于历史和人口的原因，我国人均社会保障水平还不高，只能做到“广覆盖，低水平”，但随着中国国力的增强，社会保障力度会越来越大，社保资金的透明度会增强，各种社会保障机制将逐步完善，民众将确实能享受到社会保障基金的实惠。总之，社会保障基金入预算报告是预算走向规范的一个标志，是社会保障基金监管体制日益完备的表现，更是民意民情和民生财政建设的必然性要求。

三、公民参与式预算:民生财政法治保障之关键点

预算法起源于近代早期议会对王权的限制，是民众表达自己意愿和参与民主事务的法律依据。公民参与式预算的建立旨在将公民的意愿直接贯彻到预算中以提高公共决策的有效性和在整个社会中的可接受性⑩，从程序上保障公众对预算的参与权，形成公众对预算行为的直接监督。况且，公民参与式预算即是预算参与权的实现过程，公民参与式预算对实现公民财产权与国家财政权之间的平衡与互动、促进公民参政议政的能力和保障民生的意义重大。然而，我国现行预算法并没有对此做出规定，法律体系不够完备、参与途径缺失、救济渠道不畅。

实质上，贯彻预算民主原则即要求参与预算决策主体的多元化，政府、社会中间组织、公民及社会媒体等各方主体均有权参与到预算的决策过程之中。而针对目前预算参与体制存在的弊端，建立健全公民的参与预算机制就十分必要。具体而言，在总则中应当确立公共预算、民主预算以及公众参与预算的理念与内容，把“以人为本”的理念贯穿到预算的各环节，以公众基本权为中心，构筑维护公民权利的预算体系。11在预算编制过程中，应充分吸收公众特别是专家的参与，听取政协委员的意见，赋予人大预算编制参与权，规范公众参与的过程，实现财政决策参与主体的多元化；在预算审批阶段，代表人民意志、利益的各级人民代表大会应当严格按照法律的规定，不仅在程序上要求严格把关，在内容上更要进行规范审查，以保证预算内容符合广大人民群众的利益，保障民生财政的顺利进行；在预算执行过程中，公民更应该作为独立的主体直接参与到监督政府执行预算的行为之中，积极行使自己参与预算事务的权利。

通过现场实验后所得数据处理结果与实际开挖后结果以及地质勘查结果对比，对TGP 206A地质超前预报的准确性及其可靠性两个方面进行分析。

此外，在预算制度方面，《预算法》应顺应财政决策参与主体多元化的发展趋势，完善程序保障制度规范，保证各方主体都能够在具体的制度框架下行使参与权。具体可以赋予地方政府与社会团体公众参与预算的权利（力）和自由，并且制度创新权也可以向地方政府与社会团体赋予，比如在预算编制中引入听证程序。⑫同时，借鉴国外的先进经验也很重要，例如美国等国家的有益参与机制可以有效地进行吸收适用。一言以蔽之，公众参与是民主预算理念的具体运用，民生财政法治化的良好建设离不开广大公众的参与，公民参与式预算应当作为一项制度在预算法乃至其它财税领域适用。

四、人大预算监督权:民生财政法治保障之根本

政治学上的三权分立和相互制衡理论、经济学上的公共财政和财政民主原则是人大预算监督权的理论基础，其印证了人大预算监督权的根本性和必要性。13从政治学的角度看，立法权、行政权和司法权组成国家权力架构并形成相互制衡的机制，有权通过代议机关来实现对政府和司法机关的行为进行监督。从经济学角度看，公共财政的要义在于需要政府提供公共产品以满足社会大众的公共需求，弥补市场失灵。财政民主是政治民主原则在财税领域的具体表现，其目的是保证人民真正享有管理国家财政和对财政问题自由发表意见的权利，进而有效地管理和监督公共财政和预算。

事实上，预算监督权涉及到议会和政府之间的博弈，预算监督的好坏直接影响着人民的基本生活，以及“民生财政”和“法治中国梦”的构建进程。预算是控制政府的行为，预算监督是通过收支计划来控制、监督、规范政府的预算编制、审批等预算行为，宪法、预算法等法律法规应当为人大预算监督权的行使提供制度性保障。因为只有通过人大的预算监督权的行使，对预算的各个环节进行动态的监督和规范，从根源上清除危害民生财政的各种弊端，如行政经费失控，才能真正落实主权在民的法治思想，体现财政民主和依法理财的理念，保障人民利益不受侵犯。

在具体实施层面，人大预算监督权辐射到预算的整个过程，贯穿于预算活动的始终，公共财政、民生财政建设需要从人大预算监督权在预算环节的实行来实现。在预算编制阶段，人大预算监督权主要体现在预算编制监督权，通过对预算草案的初步审查来进行监督，包括审查编制部门是否按法定的原则、方法和程序进行、初步审查时的限制，等等。然而，强化人大对预算的监督，亟需提高预算公开的深度和广度，可以适当公布预算草案供公众知晓，不能以是国家秘密为由拒绝公开，要明确“国家秘密”的内涵、外延和认定依据。在预算审批监督权行使过程中，应当考察预算草案在外在形式上是否合法，预算草案的内容与既有的法律是否冲突等，应适当赋予人大预算修正权。在预算执行监督权方面，可以通过人大的知悉权、质询权、调查权以及政府的报告义务、配合义务来进行14，强化预算监督组织及其能力。显然，人大预算监督权关乎人民权利的实现程度，因而受到各方人士的关注和支持。两会期间，吴晓灵就建议，要科学修改预算法，强化预算权力的监督制衡机制，落实人大的预算决定权和监督权，要用法律管好国家账本。简言之，在民生财政理念下，预算法的实施离不开预算监督权，民生财政法治保障的根本路径在于预算监督权的有效行使，以预算公开为核心的预算监督制度应该强化并完善。

注 释:

①关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告.新华社.访问时间:2013.3.5.18:28.

②代表委员评说预算报告新变.财经网.访问时间:2013.3.6.21:38.

③何勤华.西方法律思想史[M].上海:复旦大学出版社，2005.

④赵静《.预算法》修正案争权揭秘.证券市场周刊.访问时间:2012.8.11.

⑤ 《预算法》修改16年未定案.人民网.访问时间:2013.3.12.17:03.

⑥陈治.实施民生财政的权利进路:以构筑权利保障体系为中心[J].地方财政研究.2012（10）:32-37.

⑦张玉欣.从“工具论”到“最终目的论”的转变——论我国预算法的立法宗旨[J].中南财经政法大学研究生学报.2011（1）:157-160.

⑧崔惠民，张厚明.公共财政向民生财政:基本公共服务均等化的选择[J].经济问题探索.2011（6）:18-21.

⑨熊伟.财政法基本问题[M].北京:北京大学出版社，2012.224.

⑩蒋悟真.法理念视野下的预算法修改理路[J].法商研究.2011（4）:72-81.

⑪刘剑文、熊伟著.税法基础理论[M].北京:北京大学出版社.2004.81.

⑫宋彪.公众参与预算制度研究 [J].法学家.2009（2）:143-148.

⑬刘剑文.民主视野下的财政法治[M].北京:北京大学出版社，2006.182-192.

⑭刘剑文.民主视野下的财政法治[M].北京:北京大学出版社，2006.193-203.

[1]熊伟.财政法基本问题[M].北京:北京大学出版社，2012.224.

[2]刘剑文.民主视野下的财政法治[M].北京:北京大学出版社，2006.182-192.

[3]陈治.论我国构建民生财政的法制保障[J].当代法学.2011(4):116-123.