生态环境保护公益诉讼的理论创新与制度优势

余 彦

生态环境保护公益诉讼的理论创新与制度优势

余 彦

生态环境保护公益诉讼是法律规定的机关和有关组织在行政机关、企事业单位或其他组织及个人的作为或不作为致使生态环境受到或可能受到污染和破坏的情况下，代表国家、集体或不特定多数人向人民法院提起的旨在维护不特定多数人利益的诉讼。相对于传统诉讼理论而言，生态环境保护公益诉讼在当事人适格理论、环境权向环境诉权转换路径、能动司法等诸多方面有所创新，生态环境保护公益诉讼是传统环境行政执法的有益补充，兼顾了司法效率与公平。

生态环境保护；公益诉讼；理论创新；制度优势

余 彦，中南大学法学院博士生。（湖南长沙 410083）

传统的纠纷解决机制对于生态环境案件的处理往往力不从心。有的案件因为当事人基于成本和自身安全考虑不敢与环境污染者对簿公堂，有的案件因为当事人双方力量相差悬殊或其他特殊原因使得弱势一方的合法权益难以得到保障，有的案件因为在既有的制度框架内无法解决，甚至没有被受理。诸如此类的问题说明，要有效解决生态环境纠纷，必须建立一套切合实际的新制度。有鉴于此，新《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，终于使公益诉讼有法可依。生态环境保护公益诉讼因此成了解决环境问题的重要制度。然而，理论界和实务界，对这一新兴制度的前景有不同看法。笔者认为，生态环境公益诉讼不仅有存在的必要，更有蓬勃发展的广阔前景。究其原因，主要是这一制度对我国既有纠纷解决机制的有益创新，相对于传统的纠纷解决机制有着巨大的制度优势。

一、生态环境保护公益诉讼的内涵与特征

(一)内涵

有观点认为，“环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼”[1]；也有观点认为，“环境公益诉讼是指由于行政机关或其它公共权力机构、公司、企业或其它组织及个人的违法作为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度”[2](P157)；还有观点认为，“环境保护公益诉讼是指公民、社会团体和其它组织针对行政机关、企事业单位或其它组织及个人的不当行为或违法行为致使环境受到或可能受到污染和破坏的情势下，以自己名义代表国家或不特定的多数人以环境违法行为人为被告向法院提起诉讼，请求判令该违法行为人停止环境损害行为及赔偿公益损失的诉讼制度”[3]。

已有对环境公益诉讼概念的理解大同小异，研究主要集中关注“环境公益”，而忽略了“生态公益”。“生态环境公益”与“环境公益”作为种属概念，实际上存在一定差异，这种差异主要体现在：（1）生态环境是影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。因此，相对于更容易为人们所感知的具体环境损害，生态环境还包括不易于感知的生态和环境风险，是具体环境上升到有机联系整体的理性把握。（2）相对于环境保护注重对某一具体环境问题的解决，生态保护更注重对生态环境进行全方位、多角度的保护。具体来说，生态环境保护不仅关注某一具体问题的解决，还关注如何在源头上避免类似问题的发生，并给出一整套切实可行的方法，使生态环境不断优化。环境法制在不断完善，而环境问题层出不穷，愈演愈烈，关键在于没有很好地贯彻生态文明理念，没有从系统的角度和思维保护生态系统，而仅局限于治理污染，走的是先污染后治理的老路。

(二)特征

生态环境保护公益诉讼是指法律规定的机关和有关组织在行政机关、企事业单位或其他组织及个人的作为或不作为致使生态环境受到或可能受到污染和破坏的情况下，以自己名义代表国家、集体或不特定多数人向人民法院提起的旨在维护不特定多数人利益的诉讼。在这一概念理解的基础上，生态环境保护公益诉讼具有三个特征。

1.案件性质的公益性。如何界定“生态环境公益”是该类诉讼的先决问题。最容易为公众所感知的两类公益就是特定多数人的利益和不特定多数人的利益。其实，很多涉及特定多数人的环境案件，并不是真正意义上的生态环境保护公益诉讼案件，因为 “在环境公益的视野里，特定多数人的利益和不特定多数人利益的区别更加明显。前者本质上是私益，人们给它的‘公’的判断其实只是指示它的多，或者它代表多。如果抛开数量上的这个多，它就变成了纯粹的私”。[4](P55)只有对那些表现为不特定多数人的、不可分割的整体性生态环境权益的案件，才能适用生态环境保护公益诉讼，对于那些看似公益，实则私益的案件，应当按一般诉讼程序处理。

2.起诉主体的特定性。生态环境保护公益诉讼若采用 “任何人”原告标准，可能会导致诉讼效果适得其反，还可能侵犯私益。采用“好事者除外”①原告标准可以较好地修正“任何人”原告标准的两大缺点。法院应推定每一个起诉者都非“好事者”，一般应在庭审中结合被告提供的证据来决定起诉者是不是“好事者”。唯有在起诉者被法院认定为 “好事者”的情形下，它才不具有原告资格。[5]（P75）生态环境保护公益诉讼制度的建立和完善，一方面通过法律制度维护环境权，促进生态环境不断优化；另一方面，必须对原告资格进行必要限制，否则势必带来过多诉累，造成诉讼爆炸，很难使生态环境保护公益诉讼在最佳限度内发挥其最大作用。

3.受案范围的完整性。如前所述，该类案件既包括环境污染案件，也包括生态保护案件。不同于一般的民事侵权案件，生态环境侵权案件具有如下特点：（1）受害人的众多性。生态环境侵权案件是对生态环境的侵害，影响的必定是不特定多数人的利益。按照传统诉讼方式来看，生态环境案件确实是令人头疼的诉累案件。生态环境保护公益诉讼机制的引入，使程度不一的问题得以打包解决，使烦琐的个体流程得以一站式解决。（2）影响范围的广域性。生态环境问题往往不局限于某一特定地域，跨县城、跨地区甚至跨省的生态环境问题时有发生，在这种情况下，传统诉讼方式难以胜任，生态环境保护公益诉讼的引入可以让区域间的审理机关依照一定规则明确自己的职能分工，或者采取联合管辖的办法，更好地解决影响范围大的生态环境案件。（3）案情的复杂性。生态环境案件的当事人双方力量较为悬殊，面临因果关系难以证明、证据技术要求性高、审理时间长、审判难度大等问题。在生态环境保护公益诉讼制度的框架下，法律规定的机关可以弥补当事人力量相差悬殊的不足，相关组织和社会团体可以发挥自己的专业知识以弥补专业性强的门槛，抱团集中力量使相关案件按照诉讼程序进行，最终维护自己的权益。

二、生态环境保护公益诉讼的理论创新

(一)对当事人适格理论的创新

当事人适格理论是诉讼理论的重要组成部分。传统诉讼理论对于原告资格的认定往往严格遵循 “直接利害关系”原则，由于只有自身权益受到侵害的人才具有原告资格，无形之中就关闭了对社会公益权利的救济之门。[6]（P157）伴随工业化和城镇化进程的加速，生态破坏与环境污染案件日益增多。这些案件的突出特点是侵害现象呈放射性状态，对每个个人而言，这种损害并不很严重，而且受害人是分散和孤立的，他们很难组织化联络。即使个别公民为维护自身权益寻求法律救济并胜诉，也仅仅是维护了起诉人自己的利益，社会意义不大。另一方面，违法者依然没有得到应有制裁，公共利益仍在遭受损害。这就是典型的“公地悲剧”。在这种状况下，诉讼领域内出现了一种新动向：原告在向人民法院主张自己的利益的同时可以主张对因同一事件受害的其他广大公民利益的维护。这与传统的原告适格理论和诉益理论存在矛盾。有鉴于此，许多国家不再过度强调适格理论。生态环境保护案件大多涉及公益，基于公共信托理论和私人检察总长理论，生态环境保护公益诉讼在原告资格问题上做出了大胆的创新。

1.肯定法律规定的机关有资格提起生态环境保护公益诉讼。法律规定的机关到底有哪些，当前并无明确解释。但笔者认为，检察机关应当是最能代表国家利益和社会公共利益的国家机关。[7]自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和社会公共利益代表的面目出现。更重要的是，检察机关有足够的专业能力运用法律手段解决相关问题。检察院以外的其他机关如果能成为适格原告，一定也是在这些实质方面有不同程度的契合性。

2.肯定法律规定的有关组织有资格提起生态环境公益诉讼。大量的社会团体，尤其是环境保护非政府组织对生态环境保护起到了巨大作用。这些组织主要开展公益性、互助性和自律性活动，具有民间性、独立性和组织性等特征。社会团体之所以比个人能够发挥更大作用，原因在于协同效应。协同效应是指不同主体与环节之间，通过合作和配合实现优势互补，发挥出1＋1＞2的整体效果。[8](P22)立法者将生态环境案件适格原告范围扩大的逻辑起点是：国家机关不可能对每一个污染源或可能造成污染的行为进行动态、全面而彻底的监管。为此，让更多的社会团体参与进来并保持协同合作，以达到有效保护生态环境的目的。在个人不能作为公益诉讼原告的情况下，环保组织是生态环境保护公益诉讼的主力军。但是，对这类组织的宽泛解释不代表任何社会团体和组织都能够作为生态环境保护公益诉讼的原告，必须对社会团体的服务宗旨、成立时间、社会评价和社会认可度等进行一定考量。

(二)环境权向环境诉权转换路径的创新

诉权是法律赋予社会主体在其权益受到侵害或与他人发生争执时，请求审判机关通过审判方式保护其合法权益的权利。[9]学界普遍认为，诉权是民事诉讼法学上特有的概念，离开诉权理论指导，民事诉讼程序模式的建构和诉讼权利义务的分配便失去了存在的理论基础。但是通过考察其他种类诉讼可以发现，任何诉讼都存在诉权的问题。这一现象的原因在于诉讼的产生和诉权的存在都基于“权益受到侵害”这一前提条件。“权益受到侵害”的形式和种类多种多样，诉权也必然具有不同的表现形式，公益诉权就是一种典型的表现形式。缺失了公益诉权，审判权就无从启动与运作，没有原告就没有诉讼。不仅检察机关被赋予公益特别诉权，而且一些社会公共团体也被赋予帮助特定的社会成员寻求诉讼保护的权利，这是诉权社会化的必然结果。在生态环境保护公益诉讼之前，一般环境案件的救济权利转换路径为环境权——具体化的属于民法范畴的财产权、人身权等实体权利，通过民事诉权来维护实体权利。这样的传统路径有两个弊端：一是将新型的环境权纳入到既有的民法体系，不能对环境权进行全面彻底的保护，往往会将环境权混同为相邻权；二是环境诉权与民事诉权性质不同，前者是公益诉权，后者是私益诉权，按照传统民事诉权的理念无法很好地保护属于公益诉权的环境诉权。生态环境保护公益诉讼的引入，使得原本冗长且片面的传统环境权维护路径有了长足的改进，通过生态环境保护公益诉讼的制度预设，环境权维护路径转变成环境权——环境诉权，通过环境诉权维护环境权这一简明对应的关系，从而为环境权的保护提供了最简单明了的救济路径。特别值得指出的是，权利救济路径的简化在使得权利得以高效维护的同时，将原本被动性的权利转变为主动性的权利，而只有将更多被动性权利转变为主动性权利，法律的实际作用才能最大化。

(三)进一步践行能动司法理论

20世纪50年代以来在美国出现、目前已经逐渐成熟的司法能动主义已经在国外的生态环境保护诉讼制度实施中产生了积极作用。如，印度法院往往将抽象的宪法环境保护原则进行能动解释，进而推导出环境权。印度《宪法》第21条规定：“除依照法律规定程序外，不得剥夺任何人的生命和个人自由。”印度最高法院对这项消极权利做了如下的能动解释：法院应当维护公民广义的人身自由，规定人身自由的法律都应当是合理、公正的。正是在这样的指导原则下，印度司法机关进一步能动地解释出 《宪法》第2l条所保障的生命权包括了享受免于污染的水和空气的权利，从而承认了健康环境权作为生命权的内容之一。鉴于环境权的特殊性，在印度其他国家机关未能积极地履行职责给予保护时，法院可以对这些利益进行积极保护。印度法院关于环境权的解释和司法保护是对司法能动主义的有力践行。[10]（P72－73）这为我国建立有中国特色的生态环境保护公益诉讼制度提供了很多经验。尽管学界对环境权的实质有一定争议，[11]但对应当赋予公众的环境知情权、环境决策参与权以及公众诉权这些问题均达成了共识。[12](P65)我国当前的能动司法，更多地在于对法律的相对灵活适用上。而印度的经验告诉我们，能动司法更在于忠于立法精神的法律解释以及与法律适用的有机联系。印度的成功经验应当成为我国生态环境保护公益诉讼相关制度继续完善的方向。

三、生态环境保护公益诉讼的制度优势

(一)传统环境行政执法的有益补充

当前单一化的环境行政执法模式已经暴露出了许多问题。首先，在我国现阶段，绝大部分生态环境问题全靠环境行政部门单一主体监管，而生态环境问题错综复杂，使得环境行政部门在监管时力不从心，很难对所有的生态环境问题进行持久高效的监管。其次，即使环保部门发现生态环境问题，但在现有条块分割的行政管理体制下，生态环境问题也绝非环境行政部门单个部门就能彻底解决。如，针对一些重大环境违法现象，环境行政部门在穷尽其他环保执法手段均无效时，最终只能选择采取发布强迫违法企业停产的行政强制措施。但此项行政强制措施，环境行政部门却无法独立完成。在我国，环境强制执行权是以申请法院执行为原则，环境行政部门自行执行为例外。如《大气污染防治法》规定了县级以上环境保护行政主管部门和依法行使监督管理权部门的部分自行强制执行权。只有在法律、法规明确规定环境行政机关享有环境强制执行权时，环境行政机关才能自行执行。[13]（P159）这一缺陷直接导致一些大型企业有恃无恐地继续其环境违法行为。最后，监管手段单一。粗放的监督——出现问题——行政处罚范式使得相关的环境污染主体僵化对应，尤其在行政处罚力度较轻、企业罚款数额远远不及治理排污花费的情况下，企业往往选择接受处罚而不愿意对自身污染行为进行相应治理，有的企业甚至预留了罚款预算。这使得行政处罚和罚金的最终目的无法达到。更重要的是，基于“理性经济人”假定，一些地方政府对GDP的盲目追求以及地方保护主义思想的作用，使其在很多情况下并不能完全代表公益。

正是由于这些缺陷的存在，生态环境保护公益诉讼机制更具制度优势。生态环境公益诉讼是一种外部的监督机制，是公众参与环境行政执法的一条渠道，它的存在可以提高环境执法者的判断力和责任感，能够加强对环境行政权力行使的监督，使得行政执法部门在对待环境问题时不能敷衍了事，促使环境执法者全面判断环境污染和环境破坏行为，并对其进行符合法律规定和产生积极效果的制裁。[14]（P157）而且，相对于简单粗暴、强制性强的刚性环境监管模式，生态环境保护公益诉讼的开展，将有助于柔性管理模式的构建，使得对抗性关系的缓和与交流性关系的加强。传统环境监管多为刚性管理，在刚性监管机制中所运用的方法大多带有强制色彩，在这种管理机制的作用下，监管主体和被监管主体的关系大多是对抗性关系，很多问题仅仅在表面上看似解决，并未从根本上得到解决。生态环境保护公益诉讼更多注重公民和新型组织的参与，这与柔性管理方式理念一脉相承，使得生态环境问题的最终处理更能符合实际需要。

(二)衡平考量了司法公平与司法效率

公平与效率是人类探索的永恒课题和普遍关注的社会经济问题。但是，传统的法学界和司法实务界对司法权运作往往只片面地追求司法公平，忽视了司法效率的重要性。其实，公平是核心和根本，效率是基础和保证，两者对立统一。司法效率，是司法资源的投入与办结案件及质量之间的比例关系。司法效率追求的是以尽可能合理、节约的司法资源，谋取最大限度地对社会公平的保障和对社会成员合法权益的保护。“有效率的组织需要在制度上作出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。”[15]（P5）传统诉讼程序对形式公平的偏重，使得社会弱者必然会因为诉讼成本高昂，而诉讼收益甚微，不得不放弃通过法律程序保护合法权益。生态环境保护需要我们进行新的制度创新，所企及的就是任何人都能像爱护自己的财产一样来爱护自己身边环境的制度。

因此，生态环境保护公益诉讼需要对诸如特殊的举证责任、奖励诉讼措施、惩罚性赔偿金等制度做一些更有针对性的制度设计。这些更加注重实质公平的程序权利设计，集中体现了生态环境保护公益诉讼对弱者的扶助，以期实现实质公平的程序理念要求。同时，相较于传统诉讼，生态环境保护公益诉讼能更好地实现效率价值，可以发挥更大的整合优势，从而降低制度成本。有学者指出，当前生态环境公益诉讼对原有诉讼制度的联动作用方式主要有：一是执法体制补缺型，如2007年贵州清镇市法院审理的“两湖一库管理局诉天峰化工案”。二是执法能力加强型。如2009年2月江西新余市检察院提起的仙女湖污染案。三是损害救济支持型，如2008年湖南望城的“花扎街村案”。四是国家损害索赔型，如广州海珠区检察院在广州海事法院就海珠区石榴岗河污染提起的侵权诉讼。[16]无论生态环境保护公益诉讼发挥了以上哪一类型的作用，都是对既有纠纷解决机制不足之处的补足与制度真空的填充，使得不同纠纷解决机制整合后的制度成本得到大幅降低，效率得到极大提高。此外，生态环境保护公益诉讼使生态环境问题得到最全面彻底地解决，可以避免不同法院对同一或者同类生态环境案件作出参差不齐的不公平判决，实现“同案同判”的公平司法梦想。

注释：

①好事者除外原则，是在原告资格这一问题上为寻求原告适格范围最大化与防止滥诉之间达到平衡而逐渐建立起来的原告资格认定原则。其主要内容有：(1)考量原告的动机和能力；(2)对于公益案件或者公益和私益交织案件的特殊认定方式；(3)法院的“非好事者”推定倾向。

[1]公益诉讼为环保公益团件打开一扇窗[EB／OL].http:／／www.ceh.com.cn／ceh／ztbd／jnjp／135967.shtml.

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[3]卢芬.鄱阳湖生态环境保护公益诉讼问题研究[EB／OL].http:／／jxxjfy.chinacourt.org／article／detail／2012／11／id／785932.shtml.

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【责任编辑：胡 炜】

D922.68；D925.1

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教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目 “生态环境保护的公益诉讼机制研究”（12JZD0036）、教育部新世纪优秀人才支持计划（NCET－12－0556）、中南大学团委启航创新项目“经济发展权研究”（1312－71300000036）