社会管理创新视角下的公众参与

■程 昆

在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的“五位一体”的社会管理体制中，公众参与居于重要地位。将公众参与引入社会管理，是时代发展的必然要求和党的群众路线的具体体现，对促进社会和谐稳定和社会管理创新具有重要意义。在构建社会主义和谐社会的历史条件下，正视我国现阶段公众参与社会管理的成效与不足，不断创新公众参与社会管理的体制机制，是加强和创新社会管理的题中应有之义。

一、公众参与社会管理是时代发展的必然要求

一般认为，公众参与是指在社会管理过程中，普通公民通过一定的渠道和形式参与公共决策和公共治理过程，以维护个人利益和公共利益，实现社会公平公正的行为。由此可见，公众参与的主体是广大人民群众，参与的客体是社会公共事务，而参与的过程则体现在公众与政府及相关部门的博弈、互动之中，政治参与、立法参与、行政参与、司法参与等均属于公众参与的范畴。

在传统的社会管理体制中，政府是社会管理的唯一主体和社会服务的唯一提供者，公众是被管理者，个人则因为缺乏自主性而只能沦为被动服从的个体。而随着经济的发展、社会的进步、科技的腾飞，在现代社会管理体制下，政府不再是社会公共事务的唯一提供者和垄断者，而是与各种社会组织、社区和公民一起，对社会公共事务和公共生活进行合作、协同管理，从而形成多元化的治理格局。因此，现代社会管理实质上是一个“以政府干预和协调为主导，以基层社区自治为基础，以非营利社会组织为中介，动员公众广泛参与的互动过程”[1]。这就是说，在现代社会管理体制下，公众不仅是社会建设的主体，也是社会管理体系的基础，公众参与社会管理具有重要的现实意义。

(一)公众参与社会管理是人民群众当家做主的有效形式

在民主法治时代，在一个主权在民的国家中，公众在社会生活中不仅有服从的义务，更有参与的权利，而且公众对社会事务的参与程度、参与成效，始终是衡量现代社会民主化程度的一个重要指标。社会主义民主政治的本质是人民当家做主，这不但是社会主义民主政治的核心要求，而且是建设社会主义民主政治的根本出发点和归宿。因此，坚持国家一切权力属于人民的宪法原则，从各个层次、各个领域扩大公众有序参与，坚持公众参与，依靠公众参与，把发动公众参与作为完善社会管理格局的基础，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容，也是人民群众当家做主在社会管理领域的具体体现。

(二)公众参与社会管理是群众路线工作方法的自觉运用

在长期的革命和建设实践中，中国共产党逐步形成了党的群众路线和与之相联系的群众观点，两者可简明概括为“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。作为党的根本工作方法，群众路线对于社会管理活动同样适用。首先，“一切为了群众”指明了社会管理的目的，即提高人民群众的生活质量，进而促进人的自由全面发展;其次，“一切依靠群众”明确了社会管理的依靠力量，即社会管理不能仅仅依靠政府部门及其工作人员，而应把社会活动的主体——广大社会成员的积极性、主动性调动起来;最后，“从群众中来，到群众中去”明确了社会管理决策的具体途径，即在充分考虑群众意见和利益的基础上形成关于社会管理的法规和政策，并在实践中接受群众检验，从而提高社会管理的科学性和实效性。

(三)公众参与社会管理是建设服务型政府的客观要求

“迄今为止，国家意义上的行政在人类历史上已经出现了统治行政、放任行政、管制行政和现在不少国家正在致力追求的服务行政等四种模式。”[2]从2004年开始，建设服务型政府作为我国政府行政管理体制改革的目标，而为党中央、国务院所确认。在这场涉及政府治理理念和治理模式的全方位改革中，不断扩大的公众参与起着不可代替的作用。这主要体现在两个方面:首先，服务型政府是以公民本位、社会本位的理念作为指导思想的，从这个意义上说，行政过程是否有公众参与，是评判行政行为合法性的重要标准，也是确保服务型政府合法性的基础;其次，服务型政府并非完美无缺，在缺乏有效监督的情况下，也会出现滥用公权、挤压公民民主权利的问题，而扩大公众参与有利于使这些问题减少到最低限度。

(四)公众参与社会管理是实现社会和谐的重要环节

社会主义和谐社会并不是没有矛盾的社会，构建社会主义和谐社会的过程，就是在妥善处理各种矛盾中不断前进的过程，就是不断消除不和谐因素、不断增加和谐因素的过程。公众参与社会管理，能够把不同社会群体的政治愿望、利益诉求，通过合法、畅通的渠道反映到社会管理体系中来，提高社会管理的科学化水平，从而有利于提高社会管理的效率和质量，降低社会管理的成本和损耗，激发社会活力，维护社会公平正义。公众参与社会管理，还有助于提高公民对政府决策和政府权威的认同，从而降低政治摩擦系数，最大限度地激发社会活力。

二、现阶段我国公众参与社会管理的成效与不足

改革开放以来，随着我国社会主义民主法制进程的不断加快，我国在扩大公众参与社会管理方面进行了有益的探索和实践，取得了初步的、积极的成效。但是，我们也应该清醒地看到，受社会主义初级阶段政治、经济、文化、社会发展等诸多因素的影响，现阶段我国公众参与社会管理尚处在初始阶段，还存在一些明显的问题。

(一)现阶段我国公众参与社会管理的初步成效

1．公众参与社会管理的制度不断健全。如在组织制度方面，工会、共青团、妇联等具有官方色彩的人民团体继续发挥着重要作用，并且在吸纳与其相联系的社会成员参与社会管理方面不断有所创新，而以民间团体、行业协会、中介组织、基金会等为主要载体的社会组织，在公众参与社会管理方面也异军突起，发挥着越来越重要的作用。在程序制度方面，虽然我国目前还没有制定统一的《行政程序法》，但在《行政处罚法》、《行政复议法》、《价格法》等单行法中均有关于公众参与的相关规定，其中最重要的就是关于听证制度的规定。

2．公众参与社会管理的领域不断拓宽。一是立法的公众参与。2011年《婚姻法》的修改、2007年《物权法》的通过，均广泛征求了公众的意见和建议，人们对当年网络和大众媒体上的激烈争论仍记忆犹新。二是行政执法的公众参与。根据《行政处罚法》、《行政强制法》、《政府信息公开条例》等，关于行政相对人参与相关行政执法行为的规定，很多地方都建立了公众参与行政执法的平台。三是环境保护的公众参与。近年来，随着我国环境形势的日益严峻，公众参与环保的热情、行动和影响逐渐高涨，这引起政府、媒体的关注，成为公众参与社会管理的一大亮点。四是在城乡规划、教育科技、医疗卫生、公共交通、行风评议等方面，公众参与也取得了一定成效。

3．公众参与社会管理的方式不断创新。现阶段，公众参与社会管理的方式正在由单一的官方参与向官民互动参与转变，动员型参与逐渐减少，自主型参与逐渐增多。其中，以村民自治、社区自治和职工代表大会为主要内容的基层群众自治制度，为现阶段我国公众参与社会管理提供了最大的实践平台;信访制度、听证制度、社会协商对话制度等，是现阶段我国公众参与社会管理的重要方式;大众传媒参与、社会团体参与、人大代表和政协委员参与等，也是现阶段我国公众参与社会管理的制度化途径。尤为引人注目的是，近年来，随着现代信息技术的飞速发展，网络参与在公众参与社会管理中发挥着越来越重要的作用，已经引起党和政府的高度重视。

(二)现阶段我国公众参与社会管理的不足

1．公众参与社会管理缺乏明确的法律保障。当前，公众参与在政治上获得了高度认同，但与此形成鲜明反差的是，公众参与社会管理的法律支持明显滞后。由于很多关于公众参与社会管理的法律规定只是一些抽象的条款，并没有明确具体的规定，因而在性质上就属于“倡导性”、“规范性”条款而非“约束性”条款。公众参与社会管理的实践证明，在法律上缺乏刚性规定、相关条款可操作性不强、对官员的约束力不足的情况下，要不要让公众参与社会管理，在哪个阶段让公众参与社会管理，让哪些公众参与社会管理，这些公众如何参与社会管理等问题，在很大程度上都要取决于政府部门及其领导者的开明、“觉悟”程度。法律保障的缺失必然带来公众参与社会管理的随意性，一些公众参与方式已面临“公共信任危机”，近年来听证会的“制度变形”和虚假繁荣就是证明。

2．公众参与社会管理缺乏有利的社会环境。尽管党和政府多次强调公众参与社会管理的重要意义，下大力气构筑“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，但我们不得不承认，现阶段我国在公众参与社会管理的社会环境方面仍然存在诸多问题。在政府职能转变方面，部分政府官员缺乏与社会公众平等合作、服务公众的理念，个别地方、部门和官员甚至自觉不自觉地用“四心”来对待社会管理及其创新，即用“畏惧之心”来搞社会管理，用“施舍之心”来搞社会建设，用“击鼓传花之心”来应对社会问题，用“分一杯羹之心”来争夺管理资源;[3]在社会组织发育方面，成立社会组织的要求严、门槛高、注册难，致使部分社会组织先天发育不足、后天营养不良，总量小、规模小、影响小、能力十分有限、社会公信力不强。

3．公众参与社会管理缺乏必要的知情权。政务公开是公众依法、有序、有效参与社会管理的基本条件和前提。没有政务公开，公众不了解公共政策的形成依据、形成过程、预期成本和目标等情况，就很难对相关政策进行评价，并提出自己的意见和建议。近年来，我国政务公开不断深化，但仍存在不少差距:公开的事项具有很大的随意性，许多应该公开的信息没有公开;公开的内容不全面，公众更为关注的决策背景、决策过程、决策根据往往以种种理由不予公开;政务公开往往雷声大雨点小，最后陷入形式主义而没有下文。由于缺乏必要的知情权，公众参与社会管理的实效性和积极性自然要大打折扣，从而凸显出孱弱性和低效性的特征。

三、推进公众有效参与社会管理的对策建议

从我国国情和公众参与社会管理的现状出发，推进公众有效参与社会管理，应从制度建设、环境营造、知情权保障、公民意识培育等方面入手，进一步建立健全相关制度，以适应加强和创新社会管理、扩大公众参与的需要。

(一)完善公众参与制度

制度建设是推进公众参与社会管理的长期性、根本性工作，但也有一个渐进过程，不可能一蹴而就。现阶段，要从做得到的事情做起，抓住公众参与社会管理的一些关键环节，加强相关制度建设，完善相关机制，为公众参与社会管理提供制度保证。要进一步完善已被实践证明行之有效的基层群众自治制度、信访制度、听证制度、民意调查制度、社会协商对话制度等，切实提高其实效性。除此之外，还要完善近年来新出现的公民陪审、公益诉讼、民主评议、网络参与、旁听、吹风会、手机短信互动、反馈回应、“见面日”、“接待日”等公众参与形式。要对各种参与形式的内容、方式、途径、保障等做出明确的规定，并用法律法规的形式固定下来，使公众参与社会管理的实际操作有法可依，有章可循，实现公众参与社会管理经常化、制度化、法制化。如近年来一些地方探索实行“媒体公示、公开听证、委托起草、现场论证”等立法“社会化”的路子，是提高公众参与社会管理有效性的重要探索。

(二)营造良好社会环境

毫无疑问，在当代中国的时空条件下，政府在为公众参与社会管理营造良好的政治文化氛围方面发挥着主导性作用。各级政府要按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能、依法行政的要求，加快推进服务型政府建设。下决心转变社会管理方式，实现从全能政府向有限政府的转变，把应该由市场、社会做的事还给市场、社会;实现从权力导向型政府向规则导向型政府的转变，把主要精力放在完善社会管理的政策法规上;实现从管制型政府向服务型政府的转变，在服务中实施管理，在管理中体现服务;实现从强制、命令的方式向温和、民主的权力行使方式转变，提高科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平;实现从权责分离向权责统一转变，形成各负其责又相互配合的工作机制。

(三)保障公众知情权利

为保障公众及时、准确地获取政府信息，各级党政机关要加大政务公开的范围和力度，为公众参与社会管理提供信息基础和保障。要在中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化政务公开加强政务服务的意见》和《中华人民共和国政府信息公开条例》的基础上，对社会管理决策的公开事项范围做出明确具体的规定。在公开社会管理决策信息时，不能只简单地公开决策文本，公众更为关注的决策背景、决策过程、决策根据也要公开，以便公众能更好地理解和评价社会管理决策。建立健全政府信息发布协调机制，通过各种便于公众知晓的方式及时、准确地公开政府信息。建立公民依法申请公开政府信息的制度，公众有权依法申请获取相关的政府信息。要完善政府信息公开的考核、监督和责任追究机制，确保广大公众依法获取信息、利用信息的合法权益。

(四)培育公民参与意识

“一个社会的政治发展在很大程度上取决于人本身的发展。”[4](P124)对于公众参与社会管理来说也是如此。一般来说，有利于公众参与社会管理的思想观念，主要有主体意识、权利意识和参与意识等。要加强对公民意识的宣传教育和培训，增强公众依法有序参与社会管理的自觉性，使参与社会管理成为公众的生活习惯和生活方式;广泛开展公众参与社会管理的启蒙教育和参与能力的教育，努力提高公众自我教育、自我发展的能力，提高公众参与社会管理的技能和实效;以基层群众自治制度为抓手，扩大基层民主，提高公众的民主素养，为广泛参与社会管理积累经验、创造条件;摒弃落后的臣民文化、盲从心理和附庸意识，实现“公民”概念的回归，逐步形成适应现代社会管理的参与型政治文化。

(五)发展各类社会组织

实践证明，大力发展社会组织，既可以提高公众参与社会管理的能力和效果，也有利于改变普通民众“一盘散沙”、“缺乏归属感”的现状，以一种更为有力、有利的形式反映群众诉求。各级政府要积极培育、大力扶持各类社会组织，在经费、人员、法律等方面给予支持，帮助其正常、合法、有效运转;改进社会组织管理方式，着重对其进行宏观管理，减少对其内部事务的行政干预，保证社会组织的独立性;降低成立社会组织的门槛和要求，重点培育、优先发展经济类与公益慈善类社会组织;政府应重视发展与社会组织之间的合作关系，将部分社会管理职能转移给社会组织行使，或与社会组织共享。

(六)健全激励约束机制

为保障公众参与社会管理的各项制度设计能够落到实处，必须建立完善激励约束机制。一方面，要加强对政府及其工作人员的激励约束，通过考核、监督、奖惩、责任追究等环节，确保公众参与社会管理的各项法规得到贯彻落实，提高制度的执行力;另一方面，要加强对公众的激励约束，如通过对参与社会管理决策的公众给予一定的物质奖励、精神表彰等方式，引导和支持公众积极参与社会管理。

[1]刘红叶．治理视野下公众参与社会管理的途径探索[J]．前沿，2012，(7)．

[2]吴江，马庆钰．25年来国外行政改革分析与评价[J]．新视野，2003，(5)．

[3]杨雪冬．2011年社会管理科学化的五大创新点——2011年政府创新回顾[J]．行政管理改革，2012，(3)．

[4]王沪宁．当代中国村落家族文化[M]．上海:上海人民出版社，1987．