在法治中国理念引领下创新社会治理体制——以纠纷的解决为中心

程关松

在法治中国理念引领下创新社会治理体制
——以纠纷的解决为中心

程关松

当前我国的社会矛盾主要包括公权侵害私权引发的社会矛盾、私权纠纷引发的社会矛盾、社会权保障缺失引发的社会矛盾。在社会治理体制创新领域，社会重构模式与社会治理模式并举，价值取向存在差异，制度性摩擦初现端倪，包容性体制尚未建立，法治中国理念的引领功能被提到突出位置。在治理工具的选择上，尚未出现理性自觉的选择谱系。在多元社会纠纷的解决方案中，不同制度的效力范围与位阶尚未厘清，制度选择出现了功能错位现象。审判制度的权威被制度化消解、合意制度被泛化使用、信访制度出现自反性困境，为解决社会矛盾的制度选择引发了次生社会矛盾，亟须在法治中国理念引领下创新社会治理体制。

法治中国；社会治理体制；纠纷解决；工具选择

程关松，江西省社会科学院法学研究所研究员，博士。（江西南昌 330077）

随着改革的深入，我国的“社会矛盾明显增多”[1]。社会矛盾的化解必须通过社会治理体制创新来实现，而创新社会治理体制必须坚持从源头上减少社会矛盾，善于运用法治思维和法治方法解决社会纠纷，保证公正廉洁执法，防止制度化次生社会矛盾的产生，坚持在法治中国理念引领下化解社会矛盾的基本思路。

一、社会矛盾的类型

我国的社会矛盾主要是“经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映”[2]，表现形态多种多样，通过梳理，可以概括为三种不同类型。

第一类是公共权力对公民权利的侵害。这类矛盾属于为消除社会矛盾而形成的次生社会矛盾。主要表现为：城市“摊大饼”[3]（P51）发展思路中大规模征地拆迁对公民物权的侵害；点多面广的基层腐败所导致的公共权力信任危机；干部作风不正所导致的官民对立；选择性执法对公民合法权益的隐形损害；司法不公所导致的公民不服从；处理应急事态时策略不当所导致的公共事件。这类矛盾主要是权力不正当行使所形成的社会矛盾。

第二类是市场经济的缺陷加剧了利益的分化，出现了显著的社会不公。这类矛盾属于私权纠纷引发的社会矛盾，主要表现为垄断企业对市场的操纵；权钱交易对市场的扭曲等。这类矛盾，主要是权利不正当行使所形成的社会矛盾。

第三类是社会治理 “虚置化”所导致的公共服务短缺。这类矛盾属于社会权利无保障所引发的社会矛盾，背离了“社会和谐人人有责”的要求。[1]主要表现为：城乡居民未完全平等参与现代化进程所导致的身份差序；城市“摊大饼”现象所导致的“城中村”劣质公共服务；乡村“空心化”所导致的社会资本萎缩；基层政权衰微所导致的痞子运动现象；流动性所导致的不确定性风险；虚拟社会所导致的价值混乱。这类矛盾，主要是公共领域缺失和公共责任体系缺位所形成的社会矛盾。

二、社会矛盾源头治理的模式选择

社会治理体制创新的重点是保障和改善民生。这一过程既是一个实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的过程，也是一个协调社会关系、规范社会行为、解决社会纠纷、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会和谐稳定的过程。在加强社会组织建设、形成利益表达协调机制、建立权利保障机制、健全社会纠纷矛盾调处机制、完善社会治安综合治理体系等各方面，都必须致力于提高处理眼前问题的能力和塑造长远公共价值的能力。

从源头上减少社会矛盾，必须审慎选择创新社会治理的模式。在社会治理体制创新过程中，我国并存两种模式。

第一种模式致力于社会重构。选择社会重构模式的理由是：第一，由于农村实行家庭联产承包责任制，也由于农业税被取消，基层政府对农村的有效管理日趋松弛。同时，从农业中解放出来的大量农民在农村和城市之间大规模高速自由流动，未完全平等参与现代化进程，其权利和义务处于不确定状态,成为弱势群体，引发了某些社会矛盾。一方面，农村的各种变动形成一种多重制度变迁的内在动力，为农村的社会重构提供了契机；[4]另一方面，农村的社会资本呈短缺趋势，社会重构的治理资源极为稀缺。[5]（P50）因此，政府必须向农村注入社会资本，不断提高村民的自治能力和互助共济水平。第二，在“政企”分开、“政事”分开改革条件下，企事业单位不再承担公共行政管理职能。企事业单位以市场为导向，有利于社会进步和经济发展。但是，部分公用企业和公益事业单位忘记了提供公共服务的社会责任。[6]同时，随着企事业单位改革的不断深入，大量人员从企事业单位中分离出来，脱离了原有的管理序列而成为 “社会人”，其权利和义务需要重新界定。一方面，改革后的企事业单位整体上提高了公共服务水平，但部分公用企事业单位没有履行相应的公共责任；[7]另一方面，企事业单位人员分流有利于促进社会发展，但脱离原有管理序列的“社会人”需要纳入新的社会治理体制之中。城乡两方面未完全权利义务化的事项汇聚成社会领域的核心问题，亟须借助于政府力量进行有序重构。当然，在实践过程中某些试验点的管制化倾向试图复活计划经济时代的管控模式，必须引起我们的高度重视。第三，地方发展型政府的行为逻辑制度化的消极后果导致地方社会治理组织功能错位，抑制了公共服务型地方政府的成功塑造和地方服务组织的培育[8]，必须通过社会重构模式使社会治理组织回归理性。

第二种模式致力于社会治理。选择社会治理模式的理由是：第一，自改革开放以来所形成的社会关系不可逆转，改革开放的政策不会改变，计划经济时代所确立的社会管控模式在新的社会关系中已丧失效力[9]，只有富于弹性和应变能力的社会治理模式才能适应社会发展的新要求。第二，在国内，以权利保障为依归的改革试验激发了公民的创造精神，极大地促进了我国的高速发展，而以权利为基础的社会治理模式创新必将贡献于我国未来的社会发展。[10]第三，在西方，规模宏大的“新公共管理运动”通过市场机制和公民民主的制度性嵌入，一定程度上消解了自凯恩斯以来政府干预的刚性，增加了社会的应变能力，促进了公民民主权利的发展，其改革成果值得我们借鉴。[11]但必须注意，在我国，作为公民基础条件的个人责任尚缺乏社会根基，其普遍化仍是一个悬而未决的问题。在西方，社会治理模式是市场机制与政府治理技术化、公民民主制度化相结合的产物，内部仍存在多元竞争的态势，并未形成一种整体性治理模式。西方社会治理模式致力于在个人责任基础上发展公共责任，培育社会的公共性。[12]它以权利体系的发展为前提条件，培育公共责任的目的是为了建立与发达权利体系之间的反思性平衡关系。而在我国，权利保障体系极为脆弱，公共责任体系极为稀薄，被市场所激发欲望的个人主义和在市场中寻租的公共权力都极力压制公共责任的生成[13]，社会治理体制受到各种障碍的掣肘，使社会治理模式的愿景遭受一定程度的挫折。

创新社会治理体制是社会建设的重要内容，无论是社会重构模式还是社会治理模式都是促进社会和谐的重要途径，但两种模式都必须在法治中国理念引领下选择具有适应性的有效领域。社会重构模式的核心，是实现社会治理体制的功能回归和功能深化，使社会治理组织通过有效治理提高公共服务水平，而不是放弃治理责任迁就无政府主义倾向。社会治理模式的核心是社会组织的功能再造，使社会组织与政府组织之间建立结构性合作伙伴关系，丰富社会治理体制的主体，延伸社会治理的链条，拓展公共服务的空间，提升公共服务的水平，提高化解社会纠纷的能力。结合我国的实际，当前宜采取以社会重构模式为基础、社会治理模式为发展方向的社会治理创新体制。[14]以纠纷的解决为着眼点，减少第一、二类社会矛盾宜以社会重构模式为主，减少第三类社会矛盾宜以社会治理模式为主。值得注意的是，社会重构模式与社会治理模式之间仍然存在制度性摩擦，必须提高社会治理体制、机制的包容性，发展社会治理模式的多样性，增加社会治理方法的灵活性。党的十八大在“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”社会管理总格局的基础上，明确加入 “法治保障”这一重要内容，这为社会治理体制、机制的包容性增长奠定了坚实基础，从而形成了完整的社会治理格局。党的十八届三中全会明确将创新社会治理作为我国社会建设的根本任务提出来[15]，极大地丰富了社会建设的内容，明确了社会建设的方向，确立了创新社会治理的基本框架，指明了社会治理体制的中心，确认了社会治理的基本方法。

创新社会治理的目的是化解社会矛盾，减少社会纠纷，加强社会建设，促进社会和谐，为现代化建设奠定坚实的社会基础。但是，某些地方在认识和实践上出现了偏差，不仅没有实现上述目的，反而导致了次生社会矛盾。这些误解和偏差的出现，究其根本，在于不善于运用法治思维和法治方法化解社会矛盾、解决社会纠纷，在于偏离了法治轨道，违背了依法治国方略的精神。

总之，我们在社会治理创新实践中，既不能采取废弃主义的立场否定社会重构模式的合理要素，也不能采取民粹主义的立场拒斥社会治理模式的合理诉求[16]，而应该根据现实的需要，按照法治中国的要求，善于运用法治思维和法治方法化解社会矛盾，坚持在法治轨道上选择社会治理创新的模式、步骤、程序、方式和方法。

三、在法治中国理念引领下化解社会矛盾

社会矛盾的形态多种多样，表现方式千差万别，除了通过创新社会治理的体制和机制从源头上减少社会矛盾以外，个体化地解决社会纠纷对于促进社会和谐具有积累性价值。纠纷的解决以类型化为基础，不同的纠纷类型适宜不同的纠纷解决方案。常用的纠纷解决方案有两种类型：一类是合意制度，一类是审判制度。[17](P7－10)在我国，社会纠纷的解决除了合意制度和审判制度以外，信访制度也是一种制度化解决社会纠纷的重要形态。[18]（P337）三种制度的有效性都存在限度，因此，制度的选择对于有效解决社会纠纷至关重要。

（一）规范的有效限度

社会治理创新首先必须明确各种规范的属性和有效范围，为正确选择解决纠纷的制度奠定基础。错误地选择制度工具不仅不能化解社会纠纷，起到案结事了的社会效果，反而会催化次生社会矛盾的形成，导致社会矛盾的交叉重叠，甚至会引发局部的社会危机。

社会治理领域的规范体系包括社会规范、行为规范、调处规范、惩处规范和补充规范。[19]（P7－12）公共责任与公共服务以社会规范为基础，法律以行为规范为基础，和解、调解以调处规范为基础，控制违法、犯罪行为以惩处规范为基础，次生纠纷救济以补充规范为基础。各种规范类型之间既相互关联也存在不同的功能派分，具有不同的社会效用。由于社会纠纷多种多样，千差万别，因此，纠纷的解决必须选择不同的规范类型和制度化方案。

（二）制度的理性选择

当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，各种矛盾纠纷错综复杂，交叉重叠。如何选择适合的纠纷解决方案对于定纷止争、社会和谐至关重要。目前，我国主要使用三种纠纷解决方案化解社会矛盾。

第一种是审判制度。审判制度是现代法治国家纠纷解决最基础、最核心的制度。[20]（P168）在中国特色社会主义法律体系基本建立以后，法律的施行成为建设法治中国的关键环节。[15]我国的审判制度在取得巨大成就的同时，也面临内外交困的巨大压力：在权利不断觉醒背景下，案件呈现爆发趋势，司法资源短缺问题凸显；在大规模社会变迁的压力下，制度化规避、规则缓和等“良性违法”现象被容忍，甚至超越了“破窗”限度，使得立法客观规定、司法主观废弃；某些地方甚至认为 “改革就是违法”，形成崇尚创新的最好办法就是抛弃法律本身的错误观念；司法不公与司法腐败损害了当事人的权益，降低了司法公信力，挫伤了人们对法律的信心；扶助“能干的坏人”的功能性举措，使好人陷入道德困境；“仇富”、“仇官”等身份效应的民粹主义惩罚性激情，随着新媒体的倍增效应深刻影响到审判独立。要充分发挥审判制度在纠纷解决中的核心作用，就必须创新司法体制，保障审判独立，坚决遏制司法腐败，提高司法审判的公信力，恢复人们对于司法的信心，使绝大多数纠纷能通过审判制度解决。十八届三中全会公报指出：“建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。”[15]因此，没有良善的审判制度，法治中国建设就不可能取得成就，社会纠纷就不能妥当解决，人权就不能得到切实保障，社会治理体制创新就没有根本保证，社会和谐就会受到困扰。

第二种是合意制度。通过合意解决社会纠纷，有利于弥合人际关系裂痕，促进社会和谐，提高审判制度的可接受性。合意制度符合中国人的社会观念，在我国具有悠久的文化传统。[21]（P271）它也成为现代审判制度的一种替代性方案或优化方案，在各国都有不同程度的发展。合意制度主要包括和解与调解制度，其在现代法治社会的发展，具有补充或补强审判制度的内在价值。合意制度作为审判制度的补充有两种形式：第一种形式是作为独立解决社会纠纷的制度形态，可缓解诉讼爆发的压力，其发展方向是准司法化；第二种形式是作为一种非独立的制度要素嵌入审判制度之中，以增强审判制度结构内的合意性、可选择性和可接受性。[20]（P169）但值得注意的是，在任何现代法治国家，合意解决社会纠纷都是一种次级备选或优化审判制度的方案，不可能独立撑起建设法治中国的蓝天。当前，我国鼓励“大调解”方案主要源于分解案件爆发压力与建设和谐社会的需要，有其现实价值。但某些地方错误理解“大调解”政策的地位与功能，犯了“错置具体感的谬误”[22]（P38）：出现了违背当事人意愿的强制性调解现象，使未组织化利益、弱势群体利益再次遭受伤害；将“大调解”政策数量化作为考核政法部门政绩的重要指标，违背了该制度设计的目的；将“大调解”意识形态化、政治化、普遍化，不仅阻滞了合意制度自身的发展，也削弱了法律权威、法律信仰和审判独立，从而危及法治中国的根基。[15]当前，在社会治理创新实践中，我们必须坚决纠正任何形式强制调解的错误行为，尊重当事人的自主选择权和自我决定权，维护合意制度的内在价值，充分发挥合意制度的治理功能。

第三种是信访制度。信访制度在我国具有悠久的历史传统，是独具中国特色的制度形态，是一种公民苦情与公民不服从的和平解决机制，属于补充规范范畴。在西方，素有公民不服从的传统。[23]但其解决公民不服从的法治方案有三种类型：第一种类型将其纳入宪法保护范围，由此形成了集会、游行、示威、罢工等宪法权利；第二种类型将其纳入法律容忍范围，在惩处上给予宽待或进行豁免。第三种类型是通过宪法诉讼解决公民苦情与公民不服从问题。这与西方对政府的怀疑主义传统密切相关。在我国，政府素有父爱主义传统，国家并不主张公民不服从以对抗方式表达或通过宪法诉讼来解决，而希望通过和平方式解决公民苦情与公民不服从问题。

信访案件大多数是涉及公共权力侵犯公民权利的案件，它是测度公共权力、干群关系、官民关系良善与否的重要尺度。[18]（P337－338）因其具有暴露公共权力腐败不端的“窗口”功能，故在鼓励的政策导向下，案件一般都能在公共权力让步的条件下以最快的速度解决，信访者的预期利益基本都能得到实现。在比较优势的选择条件下，会激励潜在的诉讼选择者放弃诉讼途径走上信访之路，从而出现信访爆发现象，审判制度被降低到次选地位。由于信访爆发消耗了公共权力高层大量的时间和精力，影响公共权力的正常运行，在此情形下，政府不得不开始采取抑制信访的策略。在抑制策略引导下，一些地方将是否有效阻滞信访作为考核政府政绩的硬性指标，课予一把手第一责任人义务进行严格问责。这一策略与群众对信访制度的路径依赖之间，形成了直接对抗关系。暴力信访、群体信访现象大量出现，交易或强制性阻滞措施都被策略性派上用场，次级公共权力问题开始衍生，形成为了捍卫信访权利而信访的奇怪乱象。违法信访、越级信访的词汇被大量制造出来，公民的正当权益再一次受到伤害，信访制度出现了滞涨。作为公共权力自我反省机制和自我纠错机制的信访制度产生了自反性，信访制度无法承受信访量之重，其存在本身也受到怀疑。信访制度的功能紊乱与错位，主要是我国的宪法实施配套制度不完善引起的。因此，根除信访制度自反性的出路在于创设宪法实施的配套制度。[24]一种观点主张，信访制度应该法院化。龚祥瑞先生认为：“信访机构应当像法院一样，享有裁判独立的地位。 ”[18](P340)这一主张来源于行政法院和宪法法院的经验与成就。另一种观点认为，应该培育我国的核心宪法实施制度，重新审视信访这一非中心宪法实施制度的地位与功能[25]，让信访制度回归本源。

由于我国没有宪法诉讼制度，公民不服从问题没有宪法层次上的解决路径，主要取决于领导层的政治自觉、政治智慧和政治策略行为。同时，由于我国没有行政法院，面对日益扩张的行政权，行政诉讼与行政复议制度举步维艰。高位阶和大规模侵犯公民权利的行政行为难以通过现有制度解决，而依赖更高一级行政官员的理性与自觉。无论是领导层的政治自觉还是高级行政官员的理性自觉，本质上都不是法治思维与法治方法的产物，也不是在法治轨道上解决纠纷的制度化方式。因此，在现有宪法体制下，有学者认为，部分解决信访悖论性困境的出路主要在于切实保障公民权利，特别是选举权与被选举权。[26]我们认为，短期内，从维护基本制度稳定角度出发，解决信访制度自反性的出路，在于加强权力制约、维护行政诉讼权威、发挥行政复议制度功能、保证国家赔偿制度等国家责任体系的有效运行。从长期的制度建设角度出发，有必要创立新的宪法实施制度以解决重大权益争端事项。

总之，尽管我国社会主义法律体系基本建立，但作为调整社会建设的社会法尚未完全建立起来，仍处于初创阶段。因此，创新社会治理既是一个化解纠纷矛盾的过程，也是一个塑造社会建设基本制度的过程，制度的塑造能力是评价社会治理创新质量的重要基准。制度是一个根本性问题，法律则是制度的根本。[27]（P100）在多元社会纠纷解决方案中，我们必须厘清不同制度的效力范围与位阶，防止社会治理制度选择的功能错位。在新的条件下，我们必须在法治中国理念的引领下，善于运用法治思维和法治方法化解社会矛盾，解决社会纠纷。

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【责任编辑：陈保林】

C916.1

A

1004－518X（2013）11－0180－05

国家社科基金项目“政府选择性社会管理创新权的行政法学研究”（11BFX095）、中国法学会重点项目“医疗体制改革与医务人员合法权益保障研究”[CLS（2012）B12]、江西省社会科学院重点项目“江西农村社区建设法治保障研究”（1304）。