政府的起源、本质及监管——论政府在经济中的角色

■曹会勇 张明勇

长期以来，对政府在经济发展和改革中应该充当什么样的角色这一问题，学术界一直存在着争论。在经济学中，理解政府的经济作用有三种观点，其一是以亚当·斯密为主要代表的古典自由主义经济学家，他们认为政府应该是市场的“守夜人”，对市场的运行应该无为而治;其二是以凯恩斯为主要代表的经济学家，他们认为政府在经济运行中有积极作用，在经济运行有异常表现时应该积极行动和干预;其三是一些更崇尚自由市场的经济学家们主张的观点，即政府本质上对市场是掠夺的。本文遵循了巴斯夏[1](P180－193)所开创并由施莱弗和维什尼[2](P1－16)发展的认识政府本质的理论视角，即政府同时具有两只手，一只是“慈善之手”或者称为“给予的手”，一只是“掠夺之手”或者叫“索取的手”。归根到底，政府永远都是掠夺得多而给予的少。如何从具有“掠夺之手”特征的政府转向一个“好”的政府，这是学者们长期都感兴趣的话题。一些人认为，鼓励政府之间的竞争能促使政府向符合市场要求的方向转变;而另一些人坚持主张应该约束和监督政府的行为。本文将讨论其中的一些观点，指出靠政府自身的竞争无法使政府成为“好政府”。对于如何对待政府角色的问题，我们的观点很明确，就是限制政府的各种行为。

一、对政府起源的探讨

在现代西方政治哲学关于国家或政府起源的理论中，社会契约理论影响最为深远。在有政府以前，一些思想家将这样的社会状态称为自然状态或原初状态。在认识自然状态时，学者们存在分歧，霍布斯认为，自然状态中充满了斗争、掠夺，是“一切人对一切人的战争”，为了摆脱这种混乱的状态，人们能有序的生活，这就需要组建国家。国家是拥有无限权力的“利维坦”，社会成员必须服从于“利维坦”。霍布斯[3](P128－132)提出了国家起源的原因，并为专制政府找到了辩护的理由。而洛克[4]认为的自然状态是一个人人自由平等的社会，正是为了防止这样的社会被破坏，因此人们组成国家并建立政府，政府在法治下对国家进行治理，其存在的原因是为了保障个人的自由。霍布斯和洛克都为国家或政府的存在找到了自己认为的原因，尽管他们的观点有很明显的差异，但毫不夸张地说，霍布斯和洛克开创了社会契约理论，影响了后世。启蒙思想家卢梭[5]也提出了自己的社会契约论，并对整个世界都影响深远。当然，卢梭的理论价值在学术界有较大的争论，一个主要的争论点在于世人践行了卢梭的理论，却并未建成真正的自由社会。那么，卢梭的思想到底是支持自由还是暗含着对自由的破坏，即卢梭的思想是否是真自由呢?不管争论的结果如何，卢梭对世界思想的影响都是深远的，其中最重要的乃是其社会契约论的思想。近世对社会契约理论的研究，包括曾在西方思想界盛极一时的思想家如罗尔斯[6]、诺齐克[7]等人，罗尔斯的社会契约理论目的在于处理社会的正义问题，而诺齐克的社会契约理论继承了洛克的思想，其目的在于解释政府(或国家)产生的原因，以及什么样的政府才对自由保护最好同时也侵犯公民最少，他提出了“最弱政府”理论。

虽然社会契约理论对解释国家或政府的产生影响很大，但对于托马斯·潘恩来说，这无异于胡说八道，所有社会成员怎么可能签订(达成)一个社会契约论，甚至愿意放弃自己的一切权力而认可政府的统治呢？达成的这个契约，即建立起来的政府又如何只是保障社会成员的权利与自由而不侵犯个人的权利和自由呢?事实上，当霍布斯主张“利维坦”至上的权力，当卢梭认为“公意”高于个人时，他们也给政府的掠夺行为提供了借口。潘恩认为，政府绝不是起源于社会契约，恰恰相反，它是一些居心叵测的人通过各种手段建立起来的。潘恩在论述英国政府的产生时写道:“……如果我们能够扯掉古代隐蔽的掩盖，追溯到他们发迹的根源，我们就会发现，他们的始祖只不过是某一伙不逞之徒中作恶多端的魁首罢了，他那残忍的行径或出名的阴险手段为他赢得了盗匪头领的称号。由于势力的增加和掠夺范围的扩大，他吓倒了手无寸铁的善良人民，逼得他们时常贡献财物来换取他们的安全。”[8](P14)尽管在政府哲学中，潘恩的理论没有得到像社会契约论那么广泛的接受和研究，但仍影响了20世纪的一些学者，比如著名的奥地利学派经济学家罗斯巴德[9](P299)。潘恩的理论具有极其重要的意义，因为社会契约理论是抽象的，没有哪一个政体是以社会契约的方式建立的，潘恩则将其具体化了。现在讨论政府起源的原因，还不及研究如何驯服政府这个“利维坦”更有意义，这也是政治哲学的一个重要研究内容。而政府在经济中的作用和范围，自重农学派及亚当·斯密[10]以来，一直都是经济学研究的热点，整个经济学的发展在一定的程度上就是关于政府角色的理论发展，不同学派关于政府的观点各有不同。

二、对政府本质的认知

自现代经济学创立以来，围绕政府应该充当什么样的角色这一问题学术界一直争论不休。主张政府干预或政府有所作为的学者认为，政府本身拥有很多个人和企业没有的优势，在经济运行过程中可以发挥那些特有的优势而为经济服务，政府的各种管制政策等，都可归入政府干预经济的表现。这些经济学家往往会夸大政府干预市场正面的效果，认为政府的干预是必要的也是必需的。而亚当·斯密等经济学家则认为，市场本身拥有很大的能量使经济很好的运行，政府不需要对市场进行直接的干预，政府的作用即在于维护市场的自由和公正。

一些经济学家看到了政府的自身缺陷，以及对经济干预造成的糟糕后果。他们认为，政府要做任何事，就必须先向市场索取(当然，这个索取是以暴力为后盾的)。即使政府做出了“善”的事情，背后必然也是有掠夺行为，而掠夺是远大于施予的。19世纪法国著名经济学家巴斯夏研究了国家 (巴斯夏的国家和本文的政府可以看作是同一回事)的本质。在他看来，国家(即政府)一方面充当仁慈的角色，有一只仁慈的手，主要充当给予的角色，比如:政府提供了一些“免费”公共服务，修了高速公路，以高于市场的价格购买了农民过剩的农产品，提供了救助，等等。这一只手的功能是人们能够看到的，也是政府喜欢宣传的。但与“仁慈”之手相应的是政府还藏着一只“掠夺”的手，即靠暴力征税，这只手是政府不喜欢宣传的。巴斯夏认为，如果没有“掠夺”之手，政府的那只“慈善”的手不可能发挥作用。而政府本质上掠夺的所得肯定是大于其支出的收入。施莱弗和维什尼发展了巴斯夏的理论，将政府的角色分为了三种情况:第一种是夸大政府正面作用的情况，将政府看作拥有“扶持之手”的角色;第二种是政府不直接干预市场，让市场自由运行，被称为“无为之手”(施莱弗和维什尼称为“看不见的手”);第三种是看到政府掠夺的本质，政府充当“掠夺之手”的角色。[11](P3－6)从巴斯夏到施莱弗和维什尼，将政府的本质论述清楚了。任何政府，如果其支持某一行业，一定是从另外的行业掠夺了收入;如果要扶持某一产业或某些组织，一定是从其他的产业或组织掠夺了财富，政府自身是不创造财富的。他永远只是一个“消费者”的角色，即政府本身的运作就需要大量的物质财富。政府财产的来源本质上只有两种:一种是靠掠夺的税收，这是人们看得见的掠夺;另一种方式是隐蔽的，即靠发行货币制造通货膨胀，这种方式带有欺骗性质。

一些无政府主义者认为，政府的存在，不可避免会侵犯自由，因为政府在很多方面是垄断者，这些垄断可能阻碍自由竞争、破坏市场秩序，也可能直接侵犯自由。在专制的国家里，公民的自由会更多地被政府侵犯，而在民主的国家，虽然程度轻很多，但仍存在对人们的自由的侵犯。有些学者认为在民主政体里，人们能通过投票来表达自己的意见，就像在市场中用花钱的方式给自己认可的企业投票一样。罗斯巴德驳斥了这样的对比，政治投票与市场上的投票是完全不同的，在市场上的投票是交易双方完全自由意愿的表达，当有一方不满意时可以退出交易，而政治上的投票完全不同，当一个政策在多数赞成情况下执行时，不赞成这个政策的公民也必须执行此政策，不存在退出的可能性。因此，对政治投票的少数来说，政策不能按他们的意愿制定和执行，在一定程度上他们的自由受到了侵犯。可见，将政治上的投票与市场上的投票进行对比是完全没有意义的。政府还有一种自我扩张的特征，从经济方面来看，政府对市场进行干预从一开始就会扭曲市场秩序，而扭曲的秩序可能又需要政府进一步的干预。同时，政府本身做任何事情都需要资金，这会促使政府的掠夺扩张。对于一个专制的政府来说，其本身就趋于控制社会的各个方面，因而必然是一个大政府。

不管是赞同慈善政府还是认可掠夺政府的理论，都有一个共同的目的倾向，即如何限制和规范政府的行为。对于主张仁慈政府的人来说，面临的问题是如何才能让政府是仁慈的，这就必须要能监督和规范政府。当然，对于主张掠夺政府的人来说，他们当然赞成对政府的限制。

三、如何成为“善”的政府:让政府参与竞争还是监督政府

在自由市场上，由于竞争的存在，经济主体要想在市场上立足和获取更多的经济利益，就必须迎合市场的需求，提供市场上需要的产品和服务，并不断改善自己的产品和服务。在市场的竞争机制下，市场本身不断在发展和进步。可以说，竞争促进效率的同时也带来市场的繁荣。同样的，政府之间也存在着竞争。国际上表现为国与国的竞争，一国之内则有中央政府和地方政府之间的竞争以及地方政府之间的竞争两种，本文讨论的主要是地方政府之间的竞争。在我们看来，政府之间的竞争分两种:一是好的竞争，一是坏的竞争。好的竞争是政府在竞争过程中，不断地放弃对市场的干预同时改善自身的效率，对经济与社会各方面的发展不增加额外成本，使当地的各方面发展是帕累托改进的过程;而坏的竞争则是指政府或政府官员在为了达到某些目的，在政府之间的竞争过程中，给社会或当地百姓增加了额外成本，而政府本身并没有做太多的改善。

最近几年，我国学术界对政府竞争的讨论很多，但绝大多数学者都认为，政府竞争有利于经济增长和发展，即他们主要还是只看到政府竞争中善的一面[12][13][14]。国内最早为文论述政府竞争善的一面的是张维迎和栗树和，他们认为地区之间的竞争有利于民营化 (或私有化)的发展，大多数经济学家认为私有企业会比国有企业经营效率更高。因此，将低效率的国有企业民营化和鼓励更多的民营企业创立和发展，是属于好的竞争的一种。如果政府通过减少自身的垄断，减少直接干预市场的行政权力，促进自身更符合市场经济要求的改革，我们会认为这是一种好的政府竞争。

当然，地方政府的竞争也存在着坏的竞争，要分析这种竞争类型，我们必须要弄清楚政府竞争的本质。一个政府执行什么样的政策，实际上是由该政府的政府官员来决定的，政府本身只是一个抽象的概念。因此，政府的政策就是该政府中主要官员的政策，而政府官员制定什么样的政策需要看官员的目的。如果政府官员在考虑自己的政治收益时，实实在在地为所管辖地区的人们和社会做些有益的事，他们就必须改善政府的职能，使政府成为符合市场经济要求的政府，那么这种政府官员所主导的政府制定的政策可能会是良性竞争的政策。而当政府官员在考虑政治收益时，只是为了做符合上级官员认可的晋升标准的事(比如考核官员的政绩主要看GDP的指标)，他们一定得想出办法如何迎合上级，在这样的情况下，他们出台的政策不会根本地去改革政府的职能，而是将那些符合晋升的事的成本转嫁给当地百姓和社会，比如为了招商引资，以远低于市场价格的土地作为优惠条件进行引资，另一面给予很低的补偿标准给被拆迁的百姓。如果是为竞争而出台这样的政策，则是我们定义的坏的竞争。

为了使政府减少对市场的直接干预，市场主体也会想方设法去游说政府官员，或者通过腐败的方式使自身在市场上获得利益。腐败有两种作用，一种是政府限制企业做有利于市场的行业，企业通过行贿的方式，购买了进入市场的权利，这种腐败是有利于市场的发展的，因为政府实际上在这些腐败的行为中不断地放弃垄断权。我国经济学家中有人曾经认为腐败可能有利于改革，他们理解的腐败即是这种类型。但腐败的作用还有另一种，即向政府行贿是为了获得某种市场上的垄断权力，而阻止别的经济主体的行为，这是不利于市场发展的。因此，认为腐败是改革的“润滑剂”的人只看到第一种而忽略了第二种，认为腐败一定是坏事的人只看到了第二种而忽略了第一种。

政府官员在为了自身的利益而制定政策时，到底会出台好的政策还是坏的政策，在官员晋升制度下，可能完全取决于政策官员的良知，因为他们的晋升是由上级政府决定而非当地百姓决定的。只能说，好的官员在迎合上级的考核和晋升标准时，也愿意为当地百姓和社会做些实事，既利了自己也利了百姓;而坏的官员的行为只为迎合上级的标准，而不顾百姓的利益，甚至让百姓承担官员晋升的成本。因此，要让各个政府能够制定出好的政策，一方面要让上级政府对地方政府进行评价，同时也要让当地百姓对其进行评价。而在现有的条件下，政府官员们做了什么事，普通百姓几乎无法了解，与此同时，百姓对官员的评价也无法被表达出来。因此，必须建立起官员与百姓信息交流的渠道，独立的媒体本是充当此角色最重要的机构，但很多媒体并未担当此任。

从以上分析可以看出，政府竞争可能会改善其自身的职能，逐渐减少对市场的过多干预。但与此相反，政府的竞争也完全可能是另一种情况，即政府官员在制定政策时，总是从自身利益出发，而不会考虑百姓与社会的福利。如何让政府之间的竞争从第二种类型转变到第一种类型，对政府和政府官员进行监督才是关键，让百姓有监督的权力，同时让百姓有投票的权力，一旦政府出台的政策不利于当地百姓利益时，社会就有反对的声音，使政府能及时修改错误的政策。

既然政府总是掠夺的，那么限制政府的行为才是最关键的事情，而要使政府得以改善，在某种程度上可以通过政府竞争达到，但最根本的还是要建立有效的机制监督和限制政府的行为。

[1](法)巴斯夏．财产、法律与政府[M]．秋风，译．贵阳:贵州人民出版社，2003．

[2](美)安德烈·施莱弗，罗伯特·维什尼．掠夺之手[M]．赵红军，译．北京:中信出版社，2004．

[3](英)霍布斯．利维坦[M]．黎思复，黎廷弼，译．北京:商务印书馆，1997．

[4](英)约翰·洛克．政府论两篇[M]．赵伯英，译．西安:陕西人民出版社，2004．

[5](法)卢梭．社会契约论[M]．何兆武，译．北京:商务印书馆，

[6](美)罗尔斯．正义论[M]．何怀宏，何包钢，廖申白，译．北京:中国社会科学出版社，2003．

[7](美)罗伯特·诺齐克．无政府、国家与乌托邦[M]．何怀宏，译．北京:中国社会科学出版社，1991．

[8](美)潘恩．潘恩选集[M]．马清槐，译．北京:商务印书馆，1982．

[9](美)罗斯巴德．权力与市场[M]．刘云鹏，戴忠玉，李卫公，译．北京:新星出版社，2007．

[10](美)罗斯巴德．自由的伦理[M]．吕炳斌，周欣，韩永强，朱健飞，译．上海:复旦大学出版社，2008．

[11]王一江．国家与经济:关于转型中的中国市场经济改革[M]．北京:北京大学出版社，2007．

[12]张维迎，栗树和．地区间竞争与中国国有企业的民营化[J]．经济研究，1998，(12)．

[13]朱恒鹏．地区间竞争、财政自给率和公有制企业民营化[J]．经济研究，2004，(10)．

[14]张五常．中国的经济制度[M]．北京:中信出版社，2009．