学校本位管理及其实施成效之研究

邓

(福建江夏学院,福建福州 350108)

从查阅诸多国内外教育改革文献可发现,尽管各个国家或地区在教育各层面上分权化的程度及授权的主体对象不一,但以个别学校为单位,借由决策、权力之再分配,作为激发、维持改进的主要手段,作为有效促进学校效能的重要机制可说蔚为风尚。本文采用文献分析法,首先探究学校本位管理所植基之理念及其各种不同运作型式,对学校本位管理之分析架构,收集相关研究,对其实施成效加以评析,最后提出若干建议,以供学校本位管理推动实施之参考。

一、学校本位管理的涵义与基本假定

1、学校本位管理的涵义

学校本位管理是一个简要、相对且概括式之术语,其意义之分歧与不易捉摸呈现在各种常见的别称上,诸如：地区本位管理、参与决策、学校本位自主、分权化管理、共享决策、权威下放、学校本位决策、学校中心管理等,尽管用语琳琅满目,且其实际运作的型式与侧重层面亦略有所异,但本质上却一致强调学校居于教育改革中的核心地位,不再视学校为被外力改革的客体而是教育改革的主体及主动的参与者,本文为行文方便则以学校本位管理泛称之。

2、学校本位管理的基本假定

学校本位管理深受现代经济领域诸多管理思潮及原理所影响,如市场化自由主义、新管理主义、后福特主义、市民主义及殊途同归原理等,肯定各个学校皆有其不同特性与需求,若采用标准化结构管理不但不切实际,亦难收实效,唯有透过分权化、专业化、参与式的管理结构与绩效化的竞争机制才能整体促进学校效能。学校本位管理所隐含的假定：只要透过行政系统的革新就能同时在学校教育的行政与教学系统上双双收效,然这样的推论是否过度简化且轻忽教育过程的复杂性,实有待相关研究的证实。

二、学校本位管理的型式

学校本位管理涵意之分歧不但显现在各种别称上,在实务上不同国家或分权化较浓之同一国家内不同地区所建构的学校本位管理制度,亦常因背景因素、历史文化、改革缘起之不同,而有各种不同型式的设计。

1、行政控制型式：校长决定

行政控制型式的学校本位管理是将上级教育行政当局部分的决策权转移给学校校长,校长拥有被授权事项的最终决定权,即使家长和教师透过管理委员会参与决策,但仅具咨询、建议的功能,故此一管理型式仍具有一定程度的科层色彩,校长可能扮演上级行政权威的代理人,唯与未获授权之前相比,学校层级获得更多行政管理的自主权。

2、专业控制型式：教师决定

学区或上级教育行政当局将决策权转移至学校层级,同时要求学校层级的决策过程需由校长与教师共同分享,甚至教师左右更多的决策过程,而决策的形成则采用共识决或投票表决,此一管理型式是假设教师最接近学生,应具有最适当的知识做决定,透过参与决策的过程,有助于提升教师的专业承诺,以便获致更高的效率与效能,且能有较好的产出。

3、社区控制型式：社区成员决定

建立社区控制型式的学校本位管理旨在伴随着顾客的满意而大幅扩增对父母和社区的责任,此是奠基在学校的课程应该直接反应出父母或社区价值偏好的前提上,虽然学校专业不尽然认同此一作法能真正反映出应有的价值偏好,但以多数父母、社区成员组成的学校审议委员会,透过课程、预算、人事权的决策大大提升他们的影响力。社区控制型式的学校本位管理主要是父母和社区成员掌控学校的管理,然而有另一种直接由学校对社区负起绩效责任的社区控制型式,就是赋予家长学校选择权,例如在英格兰即建议家长学校选择权成为学校本位管理发展中的一部份。

4、均衡控制型式：父母、教师均衡地决策

此种型式企图实现社区控制和专家控制型式管理之目的,不但希望教师的知识在学校关键决策上能获得较好的运用,且能对家长和社区负起更多的责任,均衡控制型式基本上假定教师专家在学校教育孩童过程中,父母若能扮演良好的伙伴角色,教师很乐意对父母和社区的价值偏好加以回应,此亦假定父母与教师皆能在课程、预算、人事等重要事务决策上贡献知识,与此型式有关的学校审议委员会成员,其中学校教师职员及父母社区成员各半,一样拥有决策权。

三、学校本位管理实施成效分析

1、决策弹性

对于学校本位管理能否促进学校决策弹性以回应当地需求,若仅从收集文献结论实难以论断,虽然理论上透过分权化之本位管理可促使学校决策弹性化、增进对在地需求之回应力,但此策略在决策弹性上的实施成效主要还是取决于：(1)哪些决策事项真正被授权下放;(2)在科层官僚体制下学校被赋予多少斟酌的空间;(3)权力如何被分配(型式);(4)实际运作的情形。

2、领导角色

在分权化的学校本位管理策略下校长的角色基本上产生了几方面的转变：(1)工作负担的增加;(2)管理角色的偏重;(3)领导型态的转变;(4)伦理议题的突显。就工作负担与角色转变而言,学校本位管理通常在课程、财政及人事方面赋予学校更多自主的空间,然从有关学校本位管理各种型式的描述可知,无论何种型式的设计,校务最终依赖校长的擘划推动,因此,在未施行学校本位管理之前业已存在的工作及责任并未减少,益以新增的权责及分享决策过程中可能产生的意见分歧,校长花费更多时间在处理相关事务及沟通协调上是可以预见的,且随著管理负担益形沉重,相较之下校长教学领导的功能亦渐次式微。而此一情形亦显现在参与分享决策过程的教师身上。此外,就领导型态而论,校长的角色在此一管理趋势下更加复杂、要求更严苛,亦迫使校长必须转变领导的观念与型态,除对分歧的价值要更加警觉外,亦须多方考虑内外顾客的需求。

3、变革能力

对于学校本位管理扩增学校变革能力,从所收集的证据显示,学校本位管理不必然能强化学校的变革能力,若学校委员会、校长及父母所重视的优先事项相仿,则较易获致充分支持而进行变革,但对外在改革的反抗往往强化了学校内部现状的维持。其实诸多有关学校革新文化之研究显示,实在没有理由相信仅让教育者曝露在新知或政治力下即可重塑学校组织结构,或无碍地推行新的变革方案,若未能掌控改变学校运作者的心智、情感与基本假定,通常革新措施会快速地被现行文化所吞蚀。归结相关学者之见解,可发现阻碍学校本位管理实施后可能为学校革新带来契机的因素,约略有下列四个层面：概念层面、制定层面、运作层面和人员层面。

4、教育竞争

对于学校本位管理是否促使学校间的竞争扩大,从归纳的研究报告中,答案似乎相当的明确,主要是一方面授权学校自主管理;另一方面希望借此竞争机制来提升教育的品质,因此,学校本位管理若伴随著市场化的设计,自然无法免除适者生存的律则,如果学校营运经费悉依学生注册率而定,则学校彼此间竞逐有限的资源将异常激烈,优胜劣败的现实将迫使学校更加注重管理与市场的重要性,因而可能忽略了真正教育的本质,另是否亦会衍生部分无法选择学校之学生受教条件的不公?加深社会阶层化的复制?甚至造成学校彼此间资源共享理想的破灭?凡此,基本上除涉及管理哲学的改变外,亦关乎教育本质的认定,我们到底能否将教育等同企业般加以看待?又该如何因应市场因素带来的失能与负面结果?在伴随著市场化的本位管理趋势下,诸多问题仍待思索理清。

5、公平利益

学校本位管理可能产生的公平争议多为概念或理论推演的结果,就参与分享决策的人员而言,可能忽略了少数族群的声音与需求;而就公私立学校的竞争优劣势而言,似乎亦陷公立学校于不利之地位。其实公平正义向为教育者及父母所关注,从诸多研究,乃至近来结合学生背景特性、学校教育过程及学生成就之学校效能研究,可发现入学机会的均等、资源的充足适切、教育过程的努力及其他许多条件,间接直接对学生之成就表现具举足轻重的地位,对教育的公平影响甚多,而实施学校本位管理后不可避免的学校在各方面的差异性将更大,但多元差异往往意味着更不公平,诚如前述,如果再伴随著市场化的设计,适者生存的现象将更加明显,政府若乏适当的介入策略,则对弱势者将更为不利。

四、建议

综上所述,学校本位管理并非万能,显然仍有诸多瑕疵有待改进,以下玆就本研究所得提出几点建议,供推动类似学校管理策略之参考：理清权责关系、明订自主范畴;加强组织再造、推动知识管理;转变领导型态、强化成员理念;环扣变革历程、加强组织学习;落实授权增能、力行绩效责任;实施视导评鉴、建立奖惩机制。

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