中国思想库在决策过程中的运行逻辑及实现途径

■徐梓彦

中国官方思想库最早出现在20世纪80年代，并逐渐演变为正式的研究机构。它是为政府基于政策需求专门建立的体制内的研究机构，依附于我国行政管理体系，启动和运行资金基本上都是由国家财政供养，赖以生存的课题也主要是由政府部门提供，作用的发挥大多是依靠政府来实现。

一、中国思想库进行决策的条件

(一)行政管理体系是发挥作用的首要条件

中国思想库得以发挥作用的首要条件，是我国的行政管理体系。一是由于中国特殊的管理体制，中国思想库的行政级别划分相当明确。中国社会科学院和国务院发展研究中心，是我国行政级别最高的思想库，是国务院直属的部级事业单位。由于其身份定位非常明确，属于部级思想库，这更有利于其在决策过程中发挥作用。二是该体系会为官方思想库的筹建之初带来第一笔启动资金，同时在运行中给予稳定的行政拨款，为思想库的顺利运作提供一定的资金保障。如根据英国学者Sleeboom－Faulkner对《中国社会科学院年鉴》的统计，由财政部拨付的中国社科院院级课题经费从2000年的1000万元增加到2001年的3005万元。[1](P159)三是该体系为官方思想库与行政主管部门的沟通，提供了制度化的渠道。这些渠道对思想库政策建议的输送，起着举足轻重的作用。

(二)政府官员是发挥作用的决定性条件

在我国官方思想库实际运行的过程中，思想库距离最能掌握政策决策资源的人有多近，是其发挥作用的关键。中国官方思想库获得研究课题和经费的最大源头是政府官员网络，它能够使思想库获得各种政府项目。中国官方思想库研究课题，大多来自于政府主导下的委托研究项目。正是因为大部分研究课题和经费都来自于政府，那么政府委托哪家机构进行研究就成为关系各个思想库生存发展的主要因素，而政府官员在进行选择的时候，又都倾向于那些和自己有密切往来的思想库。

当思想库完成政府交办委托的项目后，所形成的研究成果会以内部报告的方式，提交给作为委托方的政府部门。由于这种报告具有相当的政策针对性，特别是政府已为其支付了相应的研究经费，因此，这些政策思想就更容易受到政府官员关注，这就意味着思想库在和政府部门进行委托研究的时候，就已经建立了影响力的实现渠道。

思想库与官员之间的良好关系，使思想库专家能够在一般的交往中有更多的机会表达自己的政策观点。而政策决策者作为决策网络中最重要的代理人，会给予熟识的研究者及其观点更多的关注，这不仅因为他们经常有机会当面听到这些研究者的建议，而且当他们在阅读众多研究成果时，会首先选择那些他们熟识的和已经享有知名度的研究者的报告。因此，官方思想库拥有的政府官员资源的强大与否，是它的研究成果能否引起政府官员注意的决定性因素，也是其在决策过程中能否发挥作用的重要条件。

(三)媒体是发挥作用的外部条件

官方思想库不同于其他一般的学术研究机构，它不仅要提出自己的思想和观点，而且还要努力用这些思想和观点去影响社会大众和政策决定者，这就需要借助媒体，形成一个多元而通畅的合作网络。

在我国，媒体之所以对思想库影响力的发挥具有提升作用，主要是因为这两者之间存在着相互依赖的关系。一方面，我国媒体并不具备对重大事件或政策进行独立分析的能力，需要借助思想库的观点和研究成果;另一方面，就目前而言，我国官方思想库还没有足够的能力去建立强大的媒体平台，所以就需要借助媒体向公众传播政策思想。当思想库通过媒体向社会大众输送足够的信息时，思想库专家就足以成为公众对某些事件观点的引导者。因此，在我国官方思想库和媒体的长期交往合作中，思想库通过构建多元而通畅的合作机制，以此获得研究成果的媒体发布渠道，并且通过媒体的社会职能间接影响政府决策者的政策观点，以此发挥其在决策过程中的作用。如中国社会科学院和国务院发展研究中心的许多专家学者都与媒体工作者，保持着长期的联系，他们有些是平面媒体专栏的长期供稿人，有些则是电视等媒体频繁邀请的特约评论员。

(四)人才资源是发挥作用的重要条件

思想库最重要的资源是人才，只有拥有大量的高质量人才，该思想库才能就某些影响社会发展的问题，提出科学合理且具有前瞻性的政策建议，从而更好地吸引政策决策者的眼球。以中国社会科学院和国务院发展研究中心为例，它们所拥有的强大的专家队伍，就是其在决策过程中发挥关键作用的重要条件之一。两家研究机构，拥有一大批全国最重量级的专家学者。中国社会科学院的学科分布更加全面，拥有几乎所有人文和社会科学学科的专家，专家队伍的学科多样化，使得中国社会科学院能够承接党中央和国务院以及相关部门经常交办的多种研究任务。而国务院发展研究中心，则更侧重于国民经济等重点领域的研究工作。这些专家有的还兼任全国人大或全国政协重要职务，他们可以借助那些兼职身份向中央提供专家意见。正因为拥有这些高素质的专家队伍，中国社会科学院和国务院发展研究中心才能成为我国政策制定过程中的重要咨询力量。

二、中国思想库在决策过程中的运行模式

王绍光曾根据政策议程提出者和民众参与程度的不同，将政策议程的设置分为六种模式:关门模式，即民众参与程度低，政策议程主要是由决策者本身提出;上书模式，即表现为来自于民间的建言者采取写信的方式，给决策者摆事实、讲道理来影响政策议程的设置;外压模式，即更倾向于通过舆论压力获得社会民众支持，从而对政策决策者形成足够的压力;动员模式，即是政策决策者在进行某项议程时，会想方设法地引起社会民众的注意，并最大限度地争取民众的支持，该模式最重要的特点在于政策议程先于公众议程的出现;内参模式，即主体主要是政府智囊团和政策决策者，两者互动性较强，社会民众基本没有发挥作用;借力模式，即智囊团提出建议之后会选择公之于众，借助舆论的力量来扫清决策者接受自己建议的障碍。

中国官方思想库在参与政策制定过程时，因为民众参与程度、领导沟通方式以及媒体这三个维度发挥作用的不同而采取不一样的方式。一是民众参与度非常高，思想库通过将问题的利益关系扩展到社会民众中，引起政府决策者的注意，即先散布到公众议程，再介入政府议程。而这个特点与政策议程设置的动员模式不同，因此，我们在这里将排除动员模式，采用科布提出的外在创始模式。二是内参模式和借力模式，经过比较研究，我们发现在这两种模式中，思想库作为政策建议的提出者在政策制定过程中发挥了巨大的作用，只是两者在与决策者互动时采取的方式不同，因而，也适合用来研究中国官方思想库在决策过程中的作用。三是由于在外压模式和上书模式中，政策建议者的身份与官方思想库不符合，所以排除这两种模式。综上所述，中国官方思想库在政策过程中发挥作用的模式主要有外在创始模式、内参模式和借力模式。

(一)外在创始模式

中国官方思想库在决策过程中发挥作用最重要的模式，就是外在创始模式。外在创始模式主要体现在思想库在对某个社会问题非常关注后，然后将此问题中的利益关系努力向民众中的其他团体扩展，以此来对政策决策者施压，推动政策议程的构建。它最基本的特征在于，思想库提出自己的观点后，试图通过各种手段把问题扩散到社会公众之中，使该问题获得公众议程的地位，以便对决策者产生足够的影响，使问题能够进入正式议程。

在此模式中，中国官方思想库发挥其作用的主要方式有:一是举办高层论坛和演讲活动，进行政策思想官方交流;二是通过承担相关课题后，定期出版期刊、成果快报、年度研究报告等，广泛传播思想库的研究成果，借助媒介宣传政策主张，影响社会思潮和决策环境;三是与政府、企业进行人员交流，让思想库的专家直接成为决策者等等。

(二)内参模式

中国官方思想库在决策过程中作用发挥的另一重要模式，就是内参模式。在这个模式中，各个思想库通过各种渠道向决策者提出建议或者意见，并希望自己的建议最终能被列入到决策议程中。这个模式的最大特点就是，在整个过程中，思想库的相关专家成员通常都不会努力去争取公众的支持，而更加看重的是政策决策者的赏识。在某些时候，他们甚至不希望所讨论的问题变成公众议程，因为担心自己提出的意见建议遭到公众的反对，最终导致决策者的否决。在这个模式里没有公众的参与，也没有公众与决策者的互动，只有思想库专家成员与决策者的互动。

在内参模式中，中国官方思想库在决策过程中发挥作用的基本方式有以下三种:一是各个思想库都有自己特定的内参材料，并定时送给相关领导者参阅;二是通过高层领导的直接指派，将相关任务指定给有关思想库的研究成员，限时完成;三是通过各思想库专家学者对相关官员的私人影响。这种方式体现在三个方面，一是在一些非常重要的外交思想库撰写的内参报告上，此类报告通常直接交给某些重要领导人或其秘书;二是在思想库成员与领导私下接触的谈话、专题汇报中的外交设想中;三则是学者在研讨会发言或某些活动之后，因发表某类看法受到领导重视，奉命完成更为详细的专题报告。[2]

(三)借力模式

中国官方思想库发挥作用的第三种模式，就是借力模式。思想库决定将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。一般来说，不管是在国内还是在国外，思想库最不愿意的就是采取迂回的方式来影响政策决策者，而是希望能够采取直接的方式。因为没有一个思想库愿意得罪当权者，因此采取这样的方式会承担很大的风险。

一般而言，在中国官方思想库决策过程中发挥作用的模式里，内参模式是常态，借力模式并不常见。

三、中国思想库在决策过程中的作用途径

上面三种作用模式是中国官方思想库决策过程的运行模行中最典型的三种。而在其实际发挥作用的过程中，它们往往会形成不同的组合，形成不同的具体途径。以中国社会科学院为例子，其大致从以下几个途径来实现其影响力。

(一)开展各种学术交流活动

中国社会科学院长期以来都坚持开展对外学术交流的方针，也已取得了巨大的成果，其对外交流遍及世界80多个国家和地区，同国外约200多个社科研究机构、学术团体、高等院校、基金会和政府有关部门建立了交流关系，与20多个国家和地区签订了交流协议。学术交流的方式多样化，主要表现在互派学者考察访问、开展合作研究、互派长期留学进修生、举办双边或多边学术研讨会、互邀学者讲学等等。许多国家的元首、政府总理、内阁长官及政界、学界著名人士，都到中国社会科学院进行访问，这些精英的直接对话必将迸发出思想碰撞，从而拓宽社科院研究成员的学术视野，提高他们的业务素质，为社科院在决策过程中更好的发挥作用打下坚实的基础。

(二)发布课题研究成果

中国社会科学院，除组织各研究所承担相当数量的国家哲学社会科学规划重点研究项目外，还根据国家需要和各学科的特点及其发展，确定院重点项目和所重点项目。同时，积极承担国家有关部门提出或委托的国家经济与社会发展中，具有全局意义的重大理论问题和实际问题的研究任务。重点研究项目通常是以课题组的形式进行的，参加者根据自己的专业特长接受院、研究所的委托或自愿选择研究任务。许多重大课题，由多学科的学者参加，利用多学科综合优势进行研究。也有一部分科研业务人员，根据自己的专业方向和兴趣，独立地进行研究。

(三)举办各种专题研讨会

中国社会科学论坛作为中国社科院影响力的显性表现之一，是于2010年由中国社科院设立的，论坛参与者主要是中外知名学者、智库和国际组织的专家、政府部门和企业界的代表。论坛还邀请中外政界、学界、经济界高层人士到会演讲，与会议代表沟通、交流。论坛举办方式为每年召开一次年会和系列专题研讨会，研讨会主题将覆盖社会科学、人文科学的主要学科领域。社科论坛的举办，对中国社科院在决策过程中作用的发挥具有重大意义，为政府在面对纷繁杂乱的信息输入而无法做出正确有效的决策时，提供各种专业学者的观点，为政策决策提供很好的智力支持。

(四)提供信息报送

信息报送工作是展现中国社科院重大现实问题研究成果的重要平台，是发挥党中央、国务院“思想库”、“智囊团”作用的重要渠道之一。中国社科院办有专门向中央部委报送对策性研究成果和重要信息的《中国社会科学院要报》，主要刊登社科界对重大问题进行调查研究、分析论证、对策建议的稿件。近些年，中国社科院每年上报的各类信息稿件数百篇，其中许多建议和信息得到中央及有关部门的重视。

四、结论及政策启示

通过分析，我们知道中国官方思想库在决策过程中的运行逻辑。同时，也发现其所存在的不足:一是我国官方思想库整体上还没有形成自己的影响力机制和品牌声誉;二是我国官方思想库对政府依赖性较强，缺乏自主选题、自由探索性的政策研究。我们应该在政府、思想库、公众三个维度上努力着手:

第一，从政府的角度而言，各级政府部门要为思想库的发展创造适宜的环境，在一定程度上形成思想自由竞争的状态。一要进一步提高政府政策决策过程的透明度，要严格按照《政府信息公开条例》的规定主动公开公共信息，为思想库向政府出谋献策提供便利条件，要进一步完善政策咨询机制，为思想库的生存发展创造更多的空间;二是政府要加大对公众参政意识和能力的培养，提高社会公众参政议政的能力，加强他们对思想库的认识;三是政府要着力打造宽松的舆论空间，保证思想库传播渠道的畅通，让各种思想库的观点和言论可以充分表达。

第二，从官方思想库本身来说，一个思想库在决策过程中能否发挥作用、究竟能发挥多大的作用，主要取决于该思想库的政策建议是否具有“高质创新性”，而这在很大程度上取决于它的运行模式和人才质量。因此，中国官方思想库首先要构建开放性的运行模式。主要表现在两方面，一是研究人员来源的开放性，中国官方思想库要广泛吸纳世界各地的优秀人才;二是加强与其他研究机构和国外思想库的合作，善于整合研究资源。既要保证官方思想库正常的研究工作，又要增强研究的活力，而大量的流动专家也会给研究注入新思想。要明确思想库运行时研究部门和学者的核心地位，其余各部门要以研究部门为中心，为研究部门服务，给学者创造宽松的研究环境。在资金来源上，除了政府资金外，还应设立政策研究基金，在政府投入为主的基础上通过法律制度鼓励民间资本作为有力补充，并确保研究成果不受资金来源的影响。最后，中国官方思想库要构建层次多元化的信息传播机制，让思想库的研究成果实现影响力的最优化。

第三，从社会公众角度来讲，我国公众的整体文化素质和政治素质整体上都不高，缺乏参政议政的意识或者技能。公众在对国内、国际某些问题的认识上还停留在围观、情绪宣泄等简单层面上，缺乏理性。因此，我国公众要改变崇拜权威、依附权威的思想，树立参与型的思想和观念，努力提高自己的政治文化素质，使自己参政议政的意识更强，行为也更加理性。

[1]朱旭峰．中国思想库:政策过程中的影响力研究[M]．北京:清华大学出版社，2009．

[2]孙哲．中国外交思想库:参与决策的角色分析[J]．复旦学报(社会科学版)，2004，(4)．