经济转型中政府主导模式的伦理原则思考

■范 静

中国在由计划经济向市场经济体制转型的过程中，政府的主导与推动起到了根本性作用，其目的在于应对中国经济内部客观情况和所处的复杂外部环境。需要强调的是，在政府发挥主导作用的过程中，代表的是最广大人民群众的根本利益，而决非政府自身的特殊利益。政府权力行使的伦理基础始终是公共利益的实现与保证，对政府而言，权力的行使、作用的发挥都不能偏离这一终极价值目标。因此，对公正的诉求、对人民利益的实现是政府最根本的价值取向。政府主导作用的发挥必须遵循相应的伦理准则，履行政府经济职责，更好地体现政府的伦理属性和伦理价值目标，使政府主导作用的发挥更加规范有效，使政府权力的运作更具有合法性与合理性，从而进一步完善社会主义市场经济体制，有效促进社会经济的健康有序发展。

一、公平正义伦理原则的遵循

政府必须坚持公平正义的伦理原则，理顺政府与市场之间的利益关系。国家权力本质上是一种公共权力，是公共意志和公共利益的表达，国家存在的合理性就因其是根植于公共利益之中。公平与正义是政府经济行为的价值目标和道德追求，也是社会主义市场经济制度伦理的内在要求。社会主义国家的政府是人民的政府，是代表最广大人民群众根本利益的政府，政府必须将实现社会的公平正义作为自身基本伦理诉求，从理顺政府利益关系入手，保证政府对经济干预、调控的公正与公平，防止权力的滥用，进而从宏观层面对社会各利益群体的经济活动进行公正合理的调控与协调。

中国经济的转型是从高度集权的计划经济转向社会主义市场经济。作为一个发展中国家，在实现现代化的过程中面临着基础薄弱、资金短缺、资源匮乏、企业国际竞争力不强、市场发育滞后等一系列实际困难和问题，因此，如何解决经济运行中出现的诸多问题，克服市场的盲目性与局限性，合理有效地配置各种社会资源，将全局利益与局部利益、当前利益与长远利益有机结合起来，实现地方经济发展的基本均衡，这些都需要在政府的主导下通过宏观调控采取有效措施予以协调和解决。所以，政府必须切断与社会经济主体的利益连带关系，明确其对公共利益的责任。这主要是因为受传统计划经济体制影响，政府部门与其主管的经济主体之间历史上形成的利益连带关系依然存在，尤其是由政府机构投资兴办的经济主体，容易形成官商一体化的利益格局，易形成权力寻租现象和垄断性保护，破坏市场的正常竞争。再加上目前的改革已经进入攻坚阶段，改革所涉及的深层次问题和利益之间的矛盾冲突更加复杂，政府除了过度关注自身利益外，政府本身所产生的理性局限容易导致政府决策偏离社会公共利益。目前，不少经济领域中政府掌控了资源和财富，往往在经济活动中唱主角，企业反而因缺乏一定的自主权，发展空间受限，这种现象易造成市场秩序的混乱。尤其是由于缺少政府有效扶持和帮助的民营企业，得不到平等的经济机会，缺少公平的竞争空间，出现了拿地难、融资难、经营难、赚钱难等问题，经营环境越来越艰难，发展步伐缓慢。

为减少行政垄断与政府特权，政府必须抑制自身特殊经济利益的膨胀，须将政府的经济管理职能与国有资产经营职能彻底分开，改革国有资产管理体制，建立健全国有资产管理运营和监督机制;将政府的行政权力与企业的生产经营权分开，明晰企业产权，建立现代企业制度，使企业成为真正意义上的市场主体。政府在保证公有制经济的主体地位和主导作用的前提下，继续调整国有经济的布局和结构，通过存量调整和增量倾斜的方式，推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和市场不能企及的公共领域集中。同时政府还必须采取切实有效的政策措施，进一步鼓励、支持和引导非公有制经济发展，尤其是加强对非公有制中小企业的帮扶力度，以保证各种形态的非公有制经济平等享有与其他经济成分同等的市场环境和权益保障，公平参与市场竞争，从而保护和促进民营企业的发展。

政府在经济决策和调控过程中还必须处理好公平与效率的关系。市场可以促进效率的提高，却无法保证公平的实现，政府对经济的调控必须遵循市场规律，但也需要政府根据经济发展的需要对资源进行合理有效的配置，公开公正地制定各项经济政策，以达到效率与公平之间的均衡。改革之初，由于生产力水平的落后，一切政策的制定都是围绕以经济发展为中心而展开，实行的是高速度、跨越式发展模式，效率成为经济发展的首要目标和价值取向，这是特定历史时期的特定选择，符合当时中国特定的国情。但在经济发展取得一定成果之后，必须以公平公正为导向，“在一个有效率的经济体制中增进平等”[1]（P86），建立健全社会利益表达机制和社会利益保障机制，实现不同群体对改革利益的共享，突破目前改革与发展中所遇到的瓶颈，解决各种社会利益冲突问题，协调好中央与地方的利益关系，维护社会的和谐稳定。这是建立在效率提高基础上的公平，是根据现有经济与社会条件确立的平等，对经济的可持续发展及社会的和谐稳定具有重要的意义和作用。

二、民主法治伦理原则的遵循

政府必须坚持民主法治的伦理原则，规范政府的经济行为。政府经济职能的行使必须遵循民主法治原则，程序公开、规则透明、执行到位。传统体制下，许多政府活动都处于不公开状态，如重大的公共工程、国家预算、公共资金的使用情况以及税收的流向等基本信息往往隐而不告，“暗箱操作”容易带来权力腐败问题，影响了政府的形象。哈耶克曾经指出:“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力并根据对此的了解，计划它自己的个人事务。”[2]（P73）中国社会正处在转型时期，用法律来制定市场运行规则、维护和规范市场秩序是建设现代市场体系的必要条件和根本之策。作为调控经济主体的政府必须率先做出表率，依法行使调节经济的相关职能，使政府对经济的调控制度化、法制化，杜绝随意性、人治化。只有从法律上、制度上、机制上保证政府调控行为和经济政策制定的公开公正，加强对政府权力的监督，才能有效防止腐败现象的发生。

政府主导作用的发挥必须在依法行政的前提下进行。中国的市场经济要获得长期健康良性的发展，必须通过法律制度进一步明确政府与市场发挥作用的领域范围，来防止政府在经济管理活动中曾经出现过的“越位”、“缺位”和“错位”，实现政府角色作用的“归位”，减少政府对经济的干预范围，提高政府驾驭市场的能力。政府主导作用应更多地表现在对市场机制的健全与完善上，尤其在经济转型时期，政府要建立与市场经济相适应的法律体系、与社会主义市场经济相适应的产权制度以及货币、人力资本、公共产品的供给制度，通过制定和健全市场运行规则，为市场经济体制的有效运行构建一个较为完善的法制环境，为市场经济的健康发展起到规范和保障的作用。同时还需加强制度建设和制度创新，有效地履行经济管理职能，加大市场监管力度，维护良好的市场秩序，以防止造成对公共利益的背离和市场秩序的破坏，从而保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”[3]，使中国市场经济更加健康有序地发展。

目前，由于市场体制的不完善、法治的不健全，一些政府部门往往凭主观意志或受利益驱动盲目冲动地决定投资方向和规模，造成经济决策的失误和资源的浪费，甚至从部门利益出发，通过政策寻租手段制定一些偏离甚至损害公共利益的经济政策。特别是政府对公共资源的配置缺乏法制化的制度支撑，行政权力过大，政府决策可以随意决定或更改，容易导致政府经济行为的非理性和趋利性。政府主导并非意味着政府权力独大、可以随意决定一切经济事务和经济政策，政府的权力必须受到法律的严格制约和人民的广泛监督，要加强对权力的制度性约束，以制度来制约权力，加强反腐倡廉的制度建设，如尽快落实官员财产申报制度、政务公开制度、职务回避制度等法律法规，形成独立有效的治贪监督体系，防止以权谋私、贪污受贿等腐败现象的出现。政府应通过科学民主的决策程序，在充分征求民意的基础上，公开公正地制定各项经济政策，依法行使政府的经济职能。

因此，政府的经济行为和经济决策离不开制度的遵守、民主的监督和科学的决策程序，必须以制度为依托、与责任相挂钩，加强法律规则的约束和社会的监督，确保决策权，执行权、监督权既相互制约，又相互协调。随着现代市场经济体制的发展，政府决策所需要的信息数据和专业知识越来越复杂，而信息数据的全面收集和准确反馈的难度也越来越高，仅仅依靠政府部门的智慧与能力很难保证决策的科学性和准确性，必须经过专业人员的充分调查论证并广泛听取社会各方的意见要求后才能做出比较正确的决策。所以，政府一方面应通过网络信息发布与沟通等现代信息技术，将国家经济发展规划、政府经济活动、决策过程、相关法律法规及公共信息等向社会公开，提高信息透明度，接受社会公众和舆论的监督，以更好地规范政府经济行为;另一方面，政府应扩大公民参与决策的范围，建立健全科学合理的意见征询机制与民众意见表达机制，加强和规范决策的论证、听证程度，尤其要在规则程序上，对政府的决策过程，形成有效约束和监督机制，既要防止政府部门内部权力寻租与腐败现象的发生，又要防止利益集团利用其强大的经济力量对政府决策施加影响而造成对公共利益的损害。

三、可持续发展原则的遵循

政府必须坚持经济可持续发展原则，保持经济的综合平衡与稳定协调。改革开放30多年来，中国经济取得了持续快速的增长，但这种增长不应该只追求速度和效率，还必须是综合协调的、可持续的发展，尤其在基础设施的完善、生态环境的保护和经济结构的调整等方面。科学发展观的提出进一步强调了中国经济发展的整体性与可持续性，为政府在国家经济发展战略规划的制定和实施指明了目标和方向。因此，“以科学发展为主题，以加快经济发展方式为主线，是关系到我国发展全局的战略抉择。”[4]

随着国内外经济形势与环境的变化，多年来促进我国经济增长的一些传统比较优势正在逐步削弱，产业结构矛盾日益突出，资源环境压力加大，高投入、高消耗、高排放、低效益的粗放型经济发展方式已难以为继。国际金融危机爆发后，中国政府积极应对，国家4万亿投资等一揽子经济刺激计划的出台，较好地抑制了经济出现的衰退趋势，在全球率先实现经济形势的总体回升。然而由于经济反弹的基础并不牢靠，且反弹的力量更多的是源于政府的干预和集中式投入，这种短期的经济回升将随着政府投资力度的逐年减弱而再次发生波动，经济运行过程中存在的风险不容忽视。在目前复杂的国内外经济形势下，仅仅依靠政府增加投资来拉动经济的增长不具有可持续性，而且这种集中化、运动式的调控方式效果有限、持续性不强，经济的复苏不够稳定，保持经济持续增长的任务依然艰巨。为此，党的十八大报告明确指出:“要适应国内外经济形势新变化，加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。”这是推动中国经济持续发展的重要战略举措。政府应严格控制那些重复建设、产能过剩以及所谓的形象工程，加快产业结构的优化调整，尽快结束那种牺牲效率，耗费资源的“输血型”经济发展方式，以科学发展观为指导，建立把充满活力的“可持续型”发展模式。

面对世界经济发展的复杂局面以及对我国经济长期稳定发展所形成的巨大压力，中国必须“坚持走中国特色自主创新道路，着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。”[4]对此，国家层面的主导规划、政府的适度引领不可或缺。自2009年中央政府提出实施汽车、钢铁、装备制造等十大重点产业的调整振兴计划之后，各有关部门也相继出台了一系列促进战略性新兴产业与先进制造业发展的政策措施，加大高新技术研究和科技进步创新，调整产业结构，淘汰生产能力落后或高污染的企业，提高产业科技含量等等。这些措施可能会与短期的经济增长目标发生冲突，却能使经济获得更为长期、持续的发展后劲。所以，各级政府应在技术创新、提高效率方面更多地发挥扶持和引导作用，如加快市场培育，解决增长模式转变的制度性障碍，而不是简单地设立行政许可或市场准入。政府在协调经济社会的发展过程中，应始终坚持在发展中协调，在协调中发展，力求寻求协调与发展的和谐统一。

目前随着经济体制改革和对外开放的进一步深入，货币市场、资本市场和保险市场之间的资金互相流动、互相制约，国内金融与国际金融彼此融合的程度将不断提高，资金市场和外汇市场之间的关系也更加密切。市场配置资源的功能不仅表现在生产领域，还将深入到生产要素的配置方面，经济调节的内容和传导机制趋于复杂。因此，政府要进一步健全完善国家计划指导和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，把握好调控尺度，提高调控水平。国家规划指导要科学、合理、均衡，财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要功能，货币政策则要在保持币值稳定和总量平衡方面发挥重要作用，做到既要保增长，又要防通胀，既要控制国内信贷规模膨胀，又要抑制国外热钱的大举流入。政府应在充分保证经济增长的基础上，使用有效的调控手段对过热行业加大贷款利率和窗口指导，而对需要扶持的新兴产业则给予优惠的融资条件，有效改变目前产业资本向金融资本转变的不良局面，鼓励更多的市场参与者进行长期的价值投资而不是短期的投机，从而使经济得到持续稳定、良性健康的发展。

总之，目前，中国正处在社会主义市场经济不断发展完善时期，社会环境的复杂性以及市场体系的不完善性决定了政府依然具有不可替代的主导作用，但这种主导作用不是直接干预市场，不是政府包揽一切，而是在坚持实现社会公共利益的伦理价值目标的前提下，进一步深化经济体制改革，努力克服政府主导过程中存在的问题，正确处理好政府与市场之间的关系，转变政府经济职能，规范政府权力运行，既充分利用市场经济的优势，发挥市场在资源配置中的基础作用，又加强政府对市场的有效调控和规制作用，积极推进市场机制的健全与完善，克服市场的自发性、盲目性、破坏性以及短期性逐利，使政府与市场相互补充、相互促进，实现两者的有机结合，从而推动我国经济又好又快、可持续发展，以满足最广大人民群众的根本利益，实现政府的伦理价值目标。这是社会主义市场经济区别于其他任何市场经济的关键之处，也是中国特色社会主义市场经济发展的必由之路。

[1]（美）阿瑟·奥肯.平等与效率[M].北京：华夏出版社，1999.

[2]（英）哈耶克.通往奴役之路[M].北京：中国社会科学出版社，1997.

[3]胡锦涛.中国共产党第十七届五中全会报告[R].2010.

[4]胡锦涛.中国共产党第十八次全国代表大会报告[R].2012.