重金属污染治理的产业化及其制度构建

■张 璐

改革开放以来，我国经济发展迅速，在快速工业化进程中积累的重金属污染近年来逐渐显现，重金属污染在我国已引发公众的持续关注。就重金属污染的治理而言，技术难度高而且资金需求量大，尤其是治理过程对财政拨款的依赖程度高。然而财政拨款的缺口在一定时期内普遍存在，因此，如何突破财政拨款不足的瓶颈，将成为破解我国当前面临的重金属污染治理困境的关键所在。针对该问题，顺应当前我国经济市场化及专业化的发展趋势，通过相关法律制度设计，推动重金属污染治理从公益事业向产业市场拓展，不仅有利于重金属污染治理中社会多元资本投入的形成，而且还有利于形成良性的行为激励及约束机制，提高污染资金投入的利用率。

一、重金属污染产业化治理的基本内涵解读

人们通常将污染治理与政府职能联系在一起，并把对污染治理中的政府财政拨款投入视为当然，这种看法当然有其合理之处。从行为性质上来看，对污染的治理属于公共物品的供给，属于公益事业范畴，政府当然责无旁贷，也正因为如此，不少国家的宪法和环境法都明确规定了政府的防治污染及保护环境职能。然而，尽管政府对于重金属污染治理负有不可推卸的责任，但如果因此将所有的重金属污染治理责任仅仅寄希望于政府，并将财政拨款作为污染治理的唯一资金来源，这种过高的期望显然并不现实，在实践中也缺乏可行性。

我国当前正处于重金属污染的高发期和爆发期，污染治理资金需求在现阶段表现出快速持续攀升的态势。虽然近些年来我国各级政府对重金属污染治理的财政拨款投入也在逐年增加，但仍难以赶上污染治理资金需求的增长速度，对于重金属污染的治理而言，财政拨款的资金缺口在未来一段时期内依然存在。在湖南省人大环资委“2012三湘环保世纪行”的一项调查中，当《法制日报》记者问及治污工作进程缓慢的原因时，当地政府官员几乎一致认为“资金不到位，财政困难”是导致重金属污染治理困境的决定性因素。[1]该局面的出现并非湖南省所特有，这实际上是我国各地当前重金属污染治理因财政拨款不足，难以取得进展的一个典型写照。在实践中，财政拨款对于重金属污染治理的投入，往往缺乏绩效的评判和约束机制，资金使用效率相对低下，而且容易被挤占、挪用，有限的资金投入也并非总能“好钢用在刀刃上”，实际效果也难以保证。因此，有必要转变观念，打破过度依赖财政拨款的思维定式，不能只将重金属污染治理作为公益事业来做，及时推动重金属污染治理从公益事业向产业拓展，将产业化的途径引入重金属污染治理的过程中，实现重金属污染治理方式的多元化，在一定程度上缓解我国当前重金属污染财政拨款不足的矛盾。

从经济学的角度来看，产业是由国民经济中具有同一性质、承担一定社会经济功能的生产或其他经济社会活动单元构成的，是具有相当社会规模和影响的组织结构体系。构成产业需有三方面的规定性:其一，产业构成的规模规定性;其二，产业构成的职业化规定性;其三，产业构成的社会功能规定性。[2]重金属污染产业化治理，是通过资本投入来进行重金属污染治理与修复的生产性活动的统称。参照产业形成的标准，重金属污染产业化治理应具有以下三方面基本特征:其一，对重金属污染的产业化治理必须有一定的规模，单个、分散的企业治理行为不能形成产业;其二，有专门从事重金属污染产业化治理的职业化人员;其三，对重金属污染的产业化治理应成为社会经济活动的必要组成部分，能承担起改善生态环境以及保证自然资源可持续利用的社会功能。

通过产业化路径对重金属污染进行治理，相对于仅将其作为公益事业对待，在运作机制上具有一些明显的优势，尤其是在我国当前经济体制改革的进程中，这些优势表现得更加明显。经济利益的形成与导入是产业化运作的根本所在，而这一点是与市场机制发挥作用的基本机理相一致的。当然，对重金属污染的产业化治理，仅靠市场的作用是远远不够的，产出的实现依然离不开政府的介入。实际上，环保产业作为战略性的新兴产业备受社会各界关注，并在水污染防治、大气污染治理、固体废物处理、噪声与振动控制等领域取得较大进展。[3]因此，适时将产业化路径引入重金属污染治理领域也是势在必行，不仅有益于我国重金属污染治理方式的多样化发展，而且也进一步丰富了我国的环保产业市场，提高我国环境保护的市场化程度。

二、重金属污染产业化治理的可行性分析

对重金属污染的产业化治理，体现了对重金属污染治理的路径选择从公益性事业向产业转变的趋势，该发展趋势体现了污染治理对市场化和专业化的内在需求，从经济学的角度来看具有充分的可行性，与此同时也对法律制度具有更为迫切的需求。

谈及对重金属污染的治理，一般是将其归入公共物品范畴。根据经济学的一般道理，“公共物品的有效率供给通常需要政府行动，而私人物品则可以通过市场有效率地加以分配。”[4]因此，重金属污染的治理过程，似乎只能通过政府组织公益事业的途径进行，难以和产业发生关系。而事实上这种看法把公共物品的生产与供给混为一谈，存在认识上的误区。对此，有必要从理论上把供给与生产的概念加以区分，尤其是对于公共物品而言。因为，“在私人经济的交换过程中，很少有人关注供给(provision)与生产(production)的区分，这很可能是因为其区分太明显了……然而，在公共领域，供给与生产的区分是相当重要的。通常的情况是，一个机构会依靠一个私人企业甚至另一个公共机构来建造和 (或者)经营设施，例如，提供一条道路的政府单位可以雇一家私人承包商来建造道路。”[5]所以，“供应”是可以同“生产”相分离的，当人们认识到能够区分物品和服务的“供应”和“生产”时，所谓的“公共服务产业”的可能性就变得清晰了。[6]因此，环境作为公共物品，理应由政府供给，政府对于重金属污染的治理也责无旁贷，当然这并不意味着必须由政府亲力亲为组织落实重金属污染的治理工作。公共物品“生产”与“供给”的区分以及由此导致的“公共服务产业”的出现，意味着政府对于重金属污染的治理可以选择多样化的实现方式和途径，对重金属污染的产业化治理作为“公共服务产业”的一种，其存在和发展也就顺理成章。

当然，对重金属污染的产业化治理，并非为政府逃避对重金属污染的治理责任寻找借口，即便选择产业化的治理途径，政府必要的财政投入依然是重金属污染治理的重要资金来源之一。但相对于此前单纯依赖公益事业的运作模式，重金属污染的产业化治理至少在两个方面具有明显优势:其一，产业的运作以收益为核心，强调对绩效的考核和成本的约束，因此，重金属污染的产业化治理可以提高资金使用效率，政府财政投入的收效相对明显;其二，产业的运作以职业化为前提，对重金属污染的产业化治理具有较高的专业化内涵，能够满足重金属污染治理工作在专业技术方面的要求，能有效优化治理效果。除此之外，资本具有逐利的本性，只要能够有所收益，而且符合国家的产业政策与相关立法导向，政府财政投入对重金属污染的产业化治理可发挥一定的示范效应，引导社会多元资本进入重金属污染产业化治理领域，逐步实现重金属污染治理的资本多元化，扭转我国当前重金属污染治理过度依赖财政拨款的局面，可在一定程度上减轻政府财政投入的压力。

三、重金属污染产业化治理的法律制度需求

与一般产业有所不同，重金属污染产业化治理中的生产对象相对确定，主要针对的是被重金属污染的区域环境，但产业活动的产出却具有高度的不确定性，主要表现为对重金属污染的消除及由此带来的环境质量状况好转或改善的不确定性。这种不确定性集中体现在两个方面:其一，对重金属污染的消除及由此带来的环境质量状况好转或者改善，往往只是程度上的描述，其表现出来的影响也具有明显的渐进性特点，对重金属污染产业化治理的产出难以进行准确的定量评价。其二，环境质量状况好转或者改善，具有典型的公共物品特征，“由公共物品的性质决定，个人通常不能精确地得到与他们所付货币相当的，既不多于也不少于每个人所需要的，精确的公共物品的数量”。[7]因此，在重金属污染的产业化治理过程中无法形成封闭的交易过程和准确的供求关系。上述这些因素说明，虽然将产业化的途径引入重金属污染治理的过程具有理论上的正当性与合理性，但该产业也具有明显的先天不足，最核心的问题在于在产出环节无法进行准确的市场评价而导致收益形成的障碍。如果该问题不能得到解决，重金属污染的产业化治理只能是镜花水月，难以有实践价值。

因此，虽然重金属污染的产业化治理以市场机制为前提并以收益为导向，但其在产出环节所体现出的公共利益，无法完全通过市场机制转变为经济收益。所以，相对于一般的产业类型，重金属污染产业化治理的实际运行，更依赖于法律制度对相关市场要素的拟制与调整。从这个意义上讲，重金属污染的产业化治理作为一种产业形态，具有自身的特殊性。虽然从根本上来说，重金属污染的产业化治理是靠产出的获利性来推动的，与市场机制具有一定的契合性，但市场机制作用在该领域的发挥需要具备诸多配合条件，尤其是产业产出环节的评价机制与利益形成机制，而这些机制的形成又与产业主体市场准入、产业促进与保护、产业责任与救济等方面因素有关。这些因素的成就单靠市场自发的力量无法完成，只能通过相关法律制度安排，为重金属污染的产业化治理构建适合其运行的外部条件。实际上，对重金属污染的产业化治理，虽然借用了市场机制之名，但其只能运行在法律制度拟制的市场环境之中。因此，重金属污染的产业化治理比一般的产业对法律制度设计的要求更高，需求也更为强烈。能否进行合理的法律制度构建，将成为决定重金属污染产业化治理成败的关键所在。

四、重金属污染产业化治理的法律制度构建

我国现行的环境法律制度主要对象是企业，其重点在于对企业在生产过程中产生污染等环境问题的防范与规制。对重金属污染的产业化治理与一般企业的生产过程不同，一般企业在生产过程中消耗自然资源与能源，向环境排放污染物，而对重金属污染的产业化治理则表现为一个反向的过程，即通过把一般企业生产和消费过程中产生的废弃物进行妥善处理，加以“还原”，再还给自然界。相对于一般企业的生产过程而言，对重金属污染的产业化治理被称为“反生产”。[8]现行的环境法律制度设计主要是针对企业的生产过程而言的，对于类似重金属污染产业化治理的“反生产”类制度的设计则鲜有涉及。因此，针对重金属污染产业化治理的法律制度安排，涉及现有相关法律制度在整体上的观念转变与功能拓展，并非朝夕之力可以完成。就当前的情况而言，法律制度层面对重金属污染产业化治理的研究，应从法律制度的基本结构着手，从应然角度对法律制度的功能及其覆盖领域进行分析论证，为重金属污染产业化治理法律制度构建提供必要的理论参照。

（一）重金属污染产业化治理的市场准入制度构建

对重金属污染的产业化治理具有投入大、技术性强、时间周期长等特点，为保证产业活动的有序开展，我们应加强对重金属污染产业化治理准入环节的制度设计，塑造合格的产业主体。这样的构建不仅对重金属污染产业化治理的市场准入监管具有规范意义，而且还将在很大程度上防范和化解重金属污染治理企业生产和经营过程中可能存在的风险。因此，需要在相关立法中对从事重金属污染产业化治理主体资格的标准组织形式、人员资质等方面提出与产业性质和特点相应的要求。

1.重金属污染产业化治理主体的法律规制

重金属污染产业化治理的基本思路在于对重金属污染治理的集约化、专业化和社会化调整。所以，在企业组织形式的选择上，应以规范的公司制为主，在满足建立现代企业制度需要的同时，也可为吸收利用外资同国际接轨做好准备。该类型公司的设立应符合相关环境立法对该类公司的特别规定和公司法的一般规定。一般来说，“政府主导下的环保产业发展动力机制，在一段时期内，在政府投资驱动作用下，能够有效促进环保产业的迅速形成与发展壮大。”[9]因此，对处于早期阶段的重金属污染产业化治理的组织形式而言，国有独资公司和国家出资占相当份额的有限责任公司应在其中占据相当的比重。除此之外，对于以外资和社会资金为主的股份有限公司，相关立法中应规定相应的优惠措施，加以鼓励和引导。

2.重金属污染产业化治理的专业技术人员资质的法律规制

对重金属污染的产业化治理，直接涉及对生态环境和自然资源的治理和改造，不仅要对遭到破坏的生态环境和自然资源进行治理与修复，同时还必须兼顾对生态环境和自然资源的发展及其承载能力的强化。所以，重金属污染产业化治理的生产活动必须要以对自然生态规律的全面了解和掌握为基本前提，而且还必须充分了解重金属污染形成及发展演化的基本规律，这些都决定了其生产活动必然是一项具有很强技术性的工作。因此，在对重金属污染产业化治理市场准入的法律制度设计中，我国应规定相关企业必须具备一定种类和数量的专业技术人员。在此方面，可借鉴其他产业中专业技术人员的资质认证制度，通过专门的考核对合格人员发放职业资格证书，在治理企业中实行凭证上岗。同时，还要加强对企业职工制度化的技术培训和岗位培训。

3.重金属污染产业化治理中管理人员资格的法律规制

对重金属污染产业化治理的生产活动不仅表现为复杂的技术性特征，还面临着公共利益与企业私益的取舍与抉择。若要在一定程度上达成公益与私益的平衡，并在利益衡量过程中实现公益与私益的双赢，污染治理管理者的决策是其中一个关键因素。对重金属污染产业化治理所面临的复杂利益格局和产业活动自身的特殊性，要求企业管理者不仅应具备专门的知识技术技能、专业的组织和协调能力，而且还必须具有一定水准的思想道德品质、良好的敬业精神和强烈的社会责任感，只有基本具备这些素质的人才能担当组织和管理污染治理的责任，促进企业有序发展。因此，在对重金属污染产业化治理市场准入的法律制度设计中，我国应对管理者应具备的基本素质作出明确的规定。虽然对于一些主观方面的要件，因其具体化的困难难以在法律规定中明确体现，但也并非无所作为，在此方面，我国可以借鉴公司法的有关规定，对其管理人员设置一定的资格禁限制度，通过设立这样的制度可在一定程度上防范道德风险的发生。

（二）重金属污染产业化治理运行机制的法律构建

前文曾提及，从产业发展的角度来说，对重金属污染的产业化治理存在先天的不足。国外有关废弃物产业化处理的研究也表明，对产业运营和发展的较高资本投入以及不断增强公众的环境消费意识是公用环境服务设施得以发展的重要外部条件。[10]但现实中这些配合因素难以自发形成，因此，为克服产业自身的某些不足，保障重金属污染产业化治理的形成和有序发展，有必要通过法律制度安排为其营造适合其发展的外部社会条件和基础，对重金属污染产业化治理进行必要的引导和促进，相关制度安排可考虑从几个方面着手。

1.引导产业资本形成机制

首先，国家直接投资仍是引导重金属污染产业化治理资本形成最直接最有效的方式，但同时必须做到对国家资金投入的运营方式进行必要的改革，尤其要将国家对重金属污染产业化治理的投资与行政无偿拨款进行区分，要对治理企业建立专门的投资收益的考核机制。其次，引导社会资本投入，鼓励符合重金属污染产业化治理市场准入条件的企业进入该领域。另外，在重金属污染产业化治理资本形成方面还应考虑充分利用外国政府或有关国际组织专项优惠贷款，当然，这需要有政府出面争取并有效安排落实。

2.对重金属污染产业化治理成果的国家收购制度的建立

市场机制下市场主体的行为特征主要在于营利性，把污染治理过程转变为可以营利的投资，利用市场机制带动社会资本对环境保护的投入，这是重金属污染产业化治理的基本运作机理，而建立重金属污染产业化治理成果的国家收购制度，则是塑造这一机制的关键所在。该机制主要针对重金属污染产业化治理成果的公共物品特征，在相关立法中规定对于非国家投资背景企业对重金属污染的治理成果，国家有义务以保证其可以获得一定利润的价格予以收购。国家收购是重金属污染产业化治理产出环节评价机制与利益形成机制的核心所在，也是在重金属污染治理领域形成经济激励与约束机制的关键，在很大程度上决定了重金属污染治理产业的成败。

3.建立优惠的金融支持措施

重金属污染治理资金投入大、运作周期长，需要金融方面的支持。就当前我国环保项目融资的整体情况来看，除财政拨款之外，主要依靠商业银行贷款。虽然在国家政策的引导下，商业银行对于环保项目企业融资持支持态度，但近几年在银根紧缩的背景下，不少从事环保的企业尤其是中小企业从商业银行获得贷款的难度依然很大。因此，除进一步在相关政策及立法层面加大对环保项目融资支持的力度之外，还有必要积极研究和探索对于重金属污染产业化治理等环保产业融资途径的多元化和金融工具的创新。比如有学者指出:“环保产业项目建设周期长、资金需求大，又多有政府的支持，因而风险小，正适合进行信托融资。”[11]因此，不能受思维定式影响，将环保项目的金融支持仅限于“绿色信贷”，应根据环保项目运行特点，适时开发“绿色信托”等新的金融工具，拓宽环保项目的融资渠道，解决重金属污染产业化治理融资困难、渠道单一的问题。

4.构建引导社会形成理性的消费价值观

在市场经济条件下，消费价值观的导向在很大程度上决定了企业生产开发产品的方向和居民日常的行为选择。因此，要通过相关法律规定引导公众意识到世上没有“免费的午餐”，良好的生态环境基础也是有价值的，也是需要大量资金投入到资源的再生产过程。对重金属污染的治理实际上是一个不断产生正的外向性影响的过程，“由于正外部性行为在效果测量、范围确定上存在技术难度，传统上主要限定于国家干预的层面进行解决”[12]，换而言之，生态效益的物化过程和“公共物品”价值的认定是比较困难的，这个任务需要政府来完成。在重金属污染区域，国家可以通过产业所投入的重金属污染治理成本来计算受益者(包括企业和居民)所应该交付的费用，并通过一定的程序和方式将这部分资金集中起来，重新投入重金属污染的治理，以促进产业的发展，从而形成良性的循环。

（三）构建重金属污染产业化治理的评价机制

重金属污染产业化治理的评价机制，应主要围绕两个方面展开。

1.确定评价标准

对重金属污染产业化治理的成果，主要表现为区域环境质量的不断改善，所以，对于重金属污染产业化治理的评价，相关环境质量标准是衡量产业活动成果的重要指标。环境质量标准是环境标准的主要分支，是指以维护一定的环境质量，保护人体健康、社会财富和促进生态良性循环为目标，规定环境中各类有害物质 (或因素)在一定时间和空间内的容许含量。因涉及公共利益，根据我国《环境保护法》及相关法律规定，我国的国家环境质量标准与地方环境质量标准均为法定的强制性标准。对重金属污染产业化治理成果的评价，应将与重金属相关的国家及地方环境质量标准作为参照和依据。另外，在相关立法中应明确禁止重金属污染产业治理主体与有关方面协商形成的约定环境质量标准作为对产业活动成果进行评价的依据，这种对环境质量标准的约定行为不仅违反了我国现行立法中对环境质量标准的强制性要求，而且也容易出现约定行为异化而导致对重金属污染产业治理行为要求降低，从而导致对公众应有的环境权益的损害。

2.明确评价程序

对重金属污染的产业化治理成果是否达到有关的环境质量标准要求，需要对治理行为、环境质量水平和改善程度进行科学中立的评价。通过把评价的结果与有关的环境质量标准进行对比，形成对重金属污染的产业化治理成果质量评价的结论，并将其作为对国家投资效益考核或者启动重金属污染治理成果的国家收购的重要依据。为保证评价结果的客观与公正，需要法律对其程序作出严格的规定。首先，在主体方面，对重金属污染产业化治理成果进行的质量评价，应由专门的委员会或组织进行。在评价人员的构成上，至少应包括政府有关职能部门的代表、污染治理企业自身的代表、社会公众的代表和专业技术人员等。其次，在评价工作所需要的经费来源上，应由政府和污染治理产业企业按一定的比例共同负担，并要保证资金使用的独立性。还有，对于评价的结果，如果污染治理企业有异议的，法律应赋予其通过一定途径进行申诉和听证的权利。

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