1949-1966年中国农村高利贷治理的历史审视

张昭国

（华东交通大学人文社会学院，江西 南 昌 3 30013）

从建国后到“文革”前夕，农村高利贷活动都普遍存在。为促进农村社会稳定，解决农民生产、生活上的困难，中国共产党运用经济替代、政治教育、行政取缔等手段对高利贷活动进行了打击。系统分析、总结中国共产党在此时期对农村高利贷活动治理的历史经验，对规范当今农村金融秩序不无裨益。

一

从1949-1966年，为恢复国民经济，加快社会主义全面建设，国家一方面逐步加大对农村、农业的投资力度；另一方面，相关政策也经历了从提倡自由到批判包括借贷自由在内的“四大自由”的变化，并力图通过集体化，从根本上解决农民生产、生活上的困难，铲除产生高利贷剥削的土壤。但是，根据一些材料看，高息借贷在广大乡村仍然存在，并具有以下特点：

第一，借贷利率高低不均。在建国初期，东北地区曾规定借粮利息最高不得超过春借一斗、秋还斗半，借钱利息最高不得超过月息百分之三。超过上述规定者按高利贷论。［1］全国其它各地基本也规定如此。如《山西日报》在答读者问中，就提出了东北指示“是适合我省情况的”［2］。中南地方规定正常的借贷月息为三分到五分［3］，超过者即为高利贷。到社会主义改造完成后，国家对高利贷和正常借贷的界限，曾经提出月息超过一分五厘的视为高利贷，月息不超过一分五厘的视为正常借贷。［4］（P427）从当时的情况看，凡存在高利贷的地方，贷款利率高低不等。如在解放初期的黑龙江，农村中私人借款利息有高到二十分的。［5］1963年底，邓子恢带领三个工作组，听取了河南、湖北、广东等省人行分行的汇报，并收集了武汉、沙市、广州、汕头、韶关、湛江市及汉阳、广宁几个公社的高利贷调查材料。调查显示，各地借贷利息“一般月息是五分、六分（即借款一百元月息五元、六元）、大加一、大加二（即借款一百元，月息十元、二十元），有的高至大加三、大加四，不等。标会月息利息也很高，如十元的标会，按投标低者先得，贫困户因需款甚急，往往投标数只收六元、七元，但下月还款却要十元，实际上借款七元，还利三元或四元”。［6］（P255）可见，由于受地缘、自然及社会因素的影响，各地的高利贷利息个中相异。

第二，高利贷发生地域逐步扩大。在国民经济恢复时期，虽然“高利贷逐渐发生”，“高利贷者也由秘密进而公开活动”，然而“大部分地区，高利贷活动也受到了很大限制和打击”，［4］（P187）波及范围不是很广。到60年代以后，农村高利贷活动区域渐成扩大之势。在1963年底农村工作部对河南、湖北、广东等省的调研中，发现这3个省都已经较大范围地出现了高利贷。1964年，农行总行在对山西、吉林等八省的调查中发现，“借高利贷的一般占总农户的10%到20%，放高利贷的3%到6%”，“在灾区，借高利贷达到总农户的 40%到 60%”。［4］（P429）

第三，实物借贷占有相当比重。从1949到1966年，从农村情况看，普遍比较贫穷，因此，在高利贷中，实物借贷所占比例很大。1951年，河北晋县出现了植棉前出借棉花一百斤的现象，到秋后（约隔三个多月）就要还棉花一百四十斤；在植棉期间贷出豆饼三百斤 （目前当地市价每斤六百元，共值十八万元），到新棉上市时要还籽棉一百斤（目前当地市价中级籽棉每斤三千二百元，共值三十二万元）的高利贷。平原省出现了春天借进玉米一斗（每斗约一万六千元），到中秋节要还小麦一斗（每斗约三万一千元）。或者是春天借进一百斤籽棉 （最高价三十万元）秋后还一石五斗麦子（每石三十一万元以上）的高利贷。［7］在全面建设社会主义时期，农行总行在1964年1月《关于打击高利贷斗争的情况简报》中指出，当时实物借贷很普遍，许多私人借贷是借粮还粮。此外，还有以家畜为对象的放贷，例如，“云南云龙县白石公社白石上村贫农张正翠向五队队长张跃中租来一口仅三个月小母猪，饲养了十八个月，小母猪长成，生了一窝小猪，张跃中又将母猪收回”。［4］（P430）

第四，参与人员成分较为复杂，借贷资金也逐步从用于生产移转为用于生活。当时借高利贷的，在农村一般是贫、下中农和小手工业者、小商贩等。在城市机关工厂多属低薪职工、职工家属，在街道多属居民生活困难户、失业工人、失业学生，也有小商贩等人。放高利贷的人，有地、富、反、坏，有资本家，有新兴资产阶级，有富裕中农，有人少劳多的中、贫农，有工人，有转业军人，有退职回乡工人，也有干部、党员。［6］（P256）高利贷的用途，建国初期主要用于生产，到了60年代以后，逐步主要用于“治病、买口粮、买衣着、修房子、丧葬、结婚、生小孩、交学费”等基本生活开支，少量的用于“铺张浪费、请客、迷信、买手表、收音机、缝纫机等”。［6］（P256）借贷用途的变化，恰是符合我国农村经济体制变化的特点。建国初期，由于土地改革的私有，高利贷基本满足生产需求，主要是农业生产所急需的投资，如种子、化肥、农药、一般生产机械等。集体化时期，自留地几经回落，所占份额又比较少，故这一时期的高利贷用途则转变为满足基本生活需求。

二

高利贷在解决了一些农民燃眉之急外，不可避免地对正常的农村金融秩序带来了一些负面冲击。据邓子恢1963年的调查，当时“高利贷者的逼债情况相当猖狂，对到期还不起债者，有拿取衣物、粮食、猪、鸡抵偿的，有逼令将公债三折抵偿的，有拆房搬屋抵偿的，甚至有打人逼死人命者”。［6］（P257）而许多实物高利贷是放粮收粮，发生了同国家争夺粮源的现象，例如，“陕西醴泉县烽火公社兴隆大队有12名蜕化变质的干部用粮食放高利贷给贫、下中农和刘家大队，麦收后派小学教员到各村催债，并且派人在粮站附近拦截刘家大队送征购粮的大车，逼迫用征购粮还债”。［4］（P429）

由于高利贷在历史上就被认为是一种剥削现象，建国后，随着阶级斗争形势的严峻，高利贷活动也被提升到阶级斗争的高度，认为“高利贷活动是农村资本主义自发势力在金融方面的反映，是对贫农、下中农进行封建剥削的行为，是农村阶级斗争的一个重要方面”［4］（P427），因此，运用各种手段对农村高利贷进行治理势在必然。

第一，扩大农村信贷业务，帮助贫苦农民解决生产、生活上的资金困难。建国后，国家对帮助贫困农民解决生产、生活上的资金困难问题十分重视。在1951年5月全国第一届金融会议上，专门就农村放款工作的任务、方法及原则等问题进行了讨论，指出“对于组织起来的农民，要……帮助其伙购新式大农具和好牲口，公共的用具及设备。优待的种类，在时间上尽先的发放，手续程序上的适当简化，以及利息上的酌情减低等”。“至于农民生活上的较大困难（如婚、丧、疾病、生育、子女教育、修房、添衣等），在资金运用许可的情况下亦可办理”。［4］（P83）据统计，在三年国民经济恢复时期，国家银行发放的农贷累积约为16.6亿元，绝大部分都是发给贫困农民的。其中贫农贷款约占贷款总数的77.39%，中农贷款占21.1%。合作化运动开展后至1957年，国家又先后增加农贷25.8亿元，连同原有的农贷资金，总指标已经达到40亿元，其中农民生产生活贷款达10亿元左右。［4］（P217）三年自然灾害之后，国家再次加大了对农业贷款资金的支持力度。1963年，“财政、信贷支援农业的资金共安排了60.7亿元，比1962年增加12.5亿元，约增长26%”。此外，“短期农贷可用指标有14.5亿元，预购定金3亿元，国家供应的农业生产资料65亿元，比1962年增加了5亿元，约增长 8.4%”。［4］（P320）国家对农村贷款的增加，在一定程度上避免或减少了贫困农民对于高利贷者的依赖，限制了农村高利贷活动范围的扩大与发展。

第二，加大对受灾地区民众的资金支持。众所周知，建国后，自然灾害时有发生。为避免受灾区群众因生产、生活上的困难而遭受高利贷盘剥，1952年3月，中国人民银行总行颁布了《关于积极进行抗旱生产救灾工作并及时防止和纠正偏向的指示》，明确了灾区金融工作注意的问题，并特别强调“要照顾灾区的需要，解决灾区春耕生产上的困难，反对强调‘旧贷不还，新贷不放’的单纯业务观点”。在1954年长江、淮河流域地区遭受水灾后，中国人民银行总行于9月发布了《关于今冬明春灾区农村金融工作的指示》，要求一定要发放好生产救灾贷款，“贷款利息，可按最低利息七厘五给以优待”［4］（P84）。 1956 年夏，浙江、江苏、安徽、河南等十多个省市的部分地区又先后发生虫灾、旱灾、水灾和台风等自然灾害，中国农业银行总行于8月发出了《关于灾区农贷工作的指示》，提出：“除了帮助灾区农民解决恢复生产方面的困难以外，对灾民口粮、修理房屋、医药卫生及牲畜饲料等困难，在国家救济、社会互助仍不能解决时，也应根据具体情况，给予适当贷款支持。在重灾地区，短期不易恢复元气，贷款期限可以适当延长。 ”［4］（P85）除了在贷期、利率方面给予灾区优惠外，对于灾区的还贷，还进行了一定程度的减免。1953年9月，人民银行总行向中央报送了 《为灾区到期农贷减免问题的请示报告》，并获政务院批准。其中提出了对受灾较为严重的山东、河南、河北、安徽、江苏、江西、辽东等七省及受灾较轻的福建、吉林等八省，按照受灾轻重、困难大小、分别掌握的原则，实行轻者缓收，重者部分减免，特重者全免。［4］（P101）

第三，适时降低农贷利率。建国以来，农业贷款利率由1950年的月息2分逐步降到1956年的月息4.8厘。到1958年底农村人民公社化以后，国家对公社实行“两放三统一包”的财贸体制，国家银行对公社农、工商业各项贷款资金统一交由公社掌握运用，为便于统一计算，将农业贷款和工、商业贷款利率一律改为6厘。当时农业贷款利率虽有提高，但是，通过财政包干的调整，实际上并不加重公社的负担。郑州会议后，为了贯彻以农业为基础、大办农业、大办粮食的方针，1961年中国人民银行总行专门发出了 《关于降低农贷利率的通知》，决定自5月1日起，农业贷款利率恢复到公社化以前的4.8厘。1963年后，随着农村“四清”运动全面展开，为适应当时阶级斗争的需要，中国农业银行又设立了支持贫农、下中农困难户的无息贷款。1965年4月，农行总行向国务院财贸办建议 “从各省现有生产费用贷款资金中拿1800万元，作为无息贷款”，“这笔贷款交由当地信用社代为发放，贷款期限一至三年，收回后不再周转”。［4］（P367）经国务院财贸办批准，从全国各地生产费用贷款资金中划出5000万元作为支持贫下中农困难户的无息贷款专项资金，此项贷款的用途，均以解决生产困难为主。

第四，发展农业信用社，扩大农村信用合作组织。到建国前夕，全国解放区已有各种信用合作组织800多个，但它的普遍发展，则是在建国后。1949年11月，华北供销合作总社、中国人民银行总行联合发出《关于典型试办合作社信用部的指示》，提出为活跃农村金融，要求在交通便利、有经济作物、有办理合作基础且经过土改的地方，选定一、二个县作为试点，大力开展信用合作。至1953年，全国信用合作社发展到9148个，全国约有50%左右的县进行了重点试办。“有了群众性的信用合作组织，就能够与国家银行的信贷相互补充，就能够发挥群众资金力量，解决自己的困难，依靠中贫农互助，避免高利贷的剥削”。［4］（P163）此后，农业信用社经过不断发展、整顿，至1963年，已发展到16万个，发放农村贷款16亿多元，并且逐步明确了信用社的主要任务，“是解决农民特别是贫、下中农临时的资金困难，坚决打击高利贷活动”。［4］（P405）

在运用经济手段对农村高利贷现象进行治理外，中国共产党还明确提出“打击高利贷必须采取政治教育、行政取缔……办法”。除了行政上明确规定超出一定利息范围的为高利贷外，在政治教育上，就是通过群众运动的方式，针对不同阶层，普遍开展了政治学习和教育活动。譬如在“四清”运动中，人民银行总行《关于整顿信用社、打击高利贷的报告》在获国务院批转后，就把信用社的整顿纳入了两条道路的斗争，并强调在组织上要依靠贫下中农管理，在运动过程中要采取相互揭发、私下访问、跟踪追击和“集中力量搞臭高利贷者”等方式对高利贷进行打击。

三

1953年7月，中央人民政府政务院颁发《关于发放农业贷款的指示》，明确提出“不能放任高利贷发展，应该积极开展银行在农村中的贷款业务，组织农民的信用合作，逐步缩小高利贷者的剥削阵地，直至最后消灭高利贷”［8］。但从建国后相当长时期内的治理看，其效果并不理想。根据农行总行1964年11月对山西、吉林、河北等10省362000个公社的调查，打击高利贷的情况，大体可分为三类地区：第一类是1963年冬至1964年春在点上开展社会主义教育运动和“四清”运动的地方，以及专门组织队伍重点打击高利贷的地方，经过政治教育、行政取缔、经济代替，高利贷活动暂时有所收敛。但是到了1964年4、5月份的青黄不接季节，有些地方的高利贷活动又以更加隐蔽、更加狡猾的形式进行活动。这类地区约有3700个公社，占10%。第二类是在基层财贸口“小五反”以及银行部门整顿信用社和宣读 《双十条》的同时，对少数突出的高利贷活动进行打击取缔，并做了一般的典型调查和宣传教育，这类地区约有1.2万个公社，占33%。第三类只是在宣读《双十条》时，讲到打击高利贷的问题，高利贷活动的气焰仍然很嚣张，这类地区约有2.05万个，占57%。面上的高利贷活动没有刹住的同时，点上的高利贷打击以后，有的地方又重新活动起来。云南大理县马九邑公社农村社会主义教育运动五月份结束，到九月份才过了三个月，又发现4户放高利贷的，共放出高利贷1780多元。据估计，当时放高利贷的约占农户 3%-6%，在灾区还要多一些。［4］（P429-430）直至1974年7月在《全国农村金融工作座谈会要点》中，还提出了“目前有些地方高利贷活动比较严重，……各地银行要……深入调查研究，作出具体分析，认真解决”。［4］（P505）

高利贷屡禁不绝，其原因是多方面的，从供给与需求两方面看，都有高利贷存在的市场。

从需求方面看，1950年开始的新解放区土地改革运动，到1952年底基本完成时，连同老解放区，共约3亿多无地或少地的农民分得了土地。土改后，农民的利益关注点发生了转移。原来，他们倾心参加土改，是因为要获得世代梦寐以求的土地，土地获得后，他们专注的是如何使土地增值，如何发家致富。虽然在土改中，农民不仅获得了土地，还分得一些生活资料和生产资料。但由于在土改中，中国共产党采取了团结中农、中立富农的政策，贫苦农民从地主手中分得的耕畜、农具等生产资料并不多。据苏南农民协会对江阴、江宁、常熟等县的73个乡的调查，土改后贫雇农生产情绪很高，但很多缺乏种子和农具。且有部分贫雇农因生活困难将土改中分得的耕牛卖掉。［9］（P294）另外，再加上农村实行的累进的农业税，农民的税务负担还是比较重的，这也直接影响了农民的生产和生活资金的投入。

从1959年到1961年，由于三年自然灾害，再加上“大跃进”运动和人民公社化运动中的人为因素，我国的农业生产连续出现大幅度减产。“1959年起，农业生产突然出现了连续三年的剧烈滑坡，谷物产量在1959年下降了15%，1960年和1961年的谷物产量只及 1958 年水平的 70%”。［10］（P17）受在这场农业大危机中 “农作物业和畜牧业的减产最为严重”［11］（P183）的影响，农民的生产、生活水平直线下降。1960年，平均每个农业人口消费额68元，比1957年减少11元，消费水平指数下降22.8%。［11］（P189）人民生活陷入极大困难。

可见，无论是建国初期土改后贫农发展生产之需，还是三年自然灾害之后农民为度过危机所迫，都存在较大资金缺口，这就为农村私人借贷增加了动因，也为农村借贷利率的提高作了铺垫。

从供给方面看，建国后国家虽然加大了对农业的资金支持力度，“从1950年到1955年，国家先后发放的农业贷款累计数字共为四十八亿元，平均每年约有十亿元左右的贷款在农村中周转”［12］，且利率一般较私人借贷的利率低，但国家的贷款对农民影响又是非常有限的。其原因一是农贷管理较为严格，农贷期限除水利贷款外一般较短，特别是副业贷款期限才3个月。同时银行回笼贷款具有强制性，还款时不能拖延一天，还款时间多是在粮食收割后，此时粮食价格低，农民卖粮还款不划算，虽然利息轻但农民吃亏大。其二，国家在选择贷款对象时虽然重点是贫雇农，但一般是虽家底薄、生产资料不足或遇天灾人祸，却有劳力、有经营能力、贷款后能在短期获得收效的农户。那些既缺乏生产资料，也缺乏劳动力，经营能力差的最困难的农户反而不易得到贷款或不敢去贷款。其三，农贷一般是用于生产的专项贷款，而农民的借债用途多种多样，除用于生产外，还大量用于口粮、婚丧、疾病、修补房屋及做生意等，由于国家当时的财力有限，农贷不可能满足农民多样化的借贷需求。与此同时，正常的私人借贷也因在土改中旧的债务关系处理不当，或者债务人有借无还，或者对“剥削”的恐惧等诸多因素存在滞塞。其四，农贷的发行附带了一些政治条件。譬如在农业合作化运动中，有些地方强调“不组织起来就不贷款”，把贷款过多地集中贷给互助组和农业生产社，不适当地缩减了对于个体农民中贫困农民的贷款扶助。即使是在对灾区的放贷工作，也不失时机地要求 “在贷款用途上，应注意其集体使用，对未参加生产互助合作组织的农民，亦应给予热情的关怀和帮助，借以促其走互助合作的道路”［4］（P84）。 全面建设社会主义时期，在信用社的农贷中，也提出发放个人贷款的目的主要是为了帮助贫下中农巩固集体经济，“要注意防止热衷 ‘小自由’的偏向”。［4］（P420）

由于资金供给来源的受限，农户从正规金融部门的借贷受到了极大的限制。为了恢复和发展生产、提高生活水平，从私人那里高息借贷便成了无奈之举。

总之，正是由于建国后农民借贷需求的增加及农村借贷资源供求的稀缺共同导致了这一时期高利贷的蔓延，这也是高利贷屡禁不止的内在逻辑。费孝通在《江村经济》中就高利贷治理问题谈到：“如果政府能利用现有的航船、互助会等系统来资助人民，效果可能更好一些。建立一个新的信贷系统需要有一个新的约束办法。在当地的信贷系统中，对到期不还者有现成的约束办法。如果能利用传统的渠道，在用政府的力量将其改进，似乎成功的机会会大一些。 ”［13］（P197）“单纯地谴责土地所有者或即使视高利贷者为邪恶的人是不够的。当农民需要外界的钱来供给他们的生产资金时，除非有一个较好的信贷系统可供农民借贷，否则地主和高利贷是自然会产生的。如果没有他们，情况可能更坏。 ”［13］（P201）费孝通的这些观点在今天看来依然颇有现实意义。因此，借鉴建国后中国共产党对农村高利贷治理中的困惑，要合理有效地消除农村高利贷，从国家层面看，就必须增加借贷资源，完善金融法规；从社会层面看，就是要培育和发展农村金融组织。正如2006年中央1号文件指出的那样，“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，……引导农户发展资金互助组织”。［14］（P152）

［1］东北人民政府召开第二十四次行政会议[N].人民日报，1952-04-17.

［2］山西日报社答读者问[N].山西日报，1952-05-13.

［3］蔡少之.1952-1954年湖北省私人借贷的历史考察[J].当代中国史研究，2005（3）.

［4］卢汉川.中国农村金融历史资料（1949-1985）[Z].湖南省出版事业管理局印刷.

［5］申纪言.建立农村金融机构活跃农村经济[N].人民日报，1950-09-21.

［6］建国以来重要文献选编：第18册[Z].北京：中央文献出版社，1998.

［7］晋县等地农村发现高利贷 当地政府应即适行调查处理[N].人民日报，1951-08-22.

［8］周恩来.关于发放农业贷款的指示[N].人民日报，1953-09-02.

［9］莫宏伟.苏南土地改革研究[M].合肥：合肥工业大学出版社，2007.

［10］林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海：上海人民出版社，2005.

［11］当代中国农业[M].北京：当代中国出版社，1992.

［12］曹菊如.解决农业资金的两个环节[N].人民日报，1956-10-17.

［13］费孝通.江村经济——中国农民的生活[M].南京：江苏人民出版社,1986.

［14］十六大以来重要文献选编（下）[M].北京：中央文献出版社，2008.