试析美国联邦政府的废约权力之争——以“戈德华特诉卡特案”①“戈德华特诉卡特案”可参阅Goldwater v.Carter，444 U.S.996（1979），以下简称“戈德华特案”。为例

李传利

（井冈山大学人文学院，江西 吉安 343009）

缔结对外条约是美国建国以来开展对外交往的重要方式，废除条约也是展现美国对外关系发展进程的重要标志。根据需要，缔结或者废除条约应当说都有助于明确美国对外交往中所承担的责任和义务，因而历来都受到美国政府的高度重视。有学者指出，“美国宪法关于缔约权的模糊规定使总统与参议院的缔约权之争贯穿整个条约过程”，影响到美国对外交往中缔结条约的“行为模式”。［1］（P74）比较而言，废约权力引发的争议更因美国宪法的缺位以及美国历史上多种废约模式的并存，显得尤为值得关注。

“戈德华特案”是中美建交过程中的一个公案，涉及美国同台湾当局缔结的“共同防御条约”的废除问题。②请参阅拙文《试析中美建交谈判中的“废约”问题》，理论月刊，2012年第9期，第102-106页。尽管此案的最终判决有利于卡特行政当局及时终止“美台共同防御条约”，为中美建交铺平道路，但是它在美国政界与学术界所引发的关于国会与总统废约权力争议却并未随之尘埃落定，对日后美国政府面对类似条约的存废问题时留下了隐患。

一、“戈德华特案”的缘起

“戈德华特案”源于1954年12月2日艾森豪威尔政府同台湾当局签订的“共同防御条约”。对于这个从根本上侵害了中国核心利益的条约，中国政府的反对态度始终是明确与坚定的，并且一开始就通过各种途径多次公开地要求美方将之予以废除。“废约”问题在中美两国政府高层之间进行认真交涉，是在20世纪六、七十年代。直至1977年卡特入主白宫后，经过中美两国领导人之间多次秘密谈判，最终达成“按约终止”的废约方式，并决定在两国宣布建交前由美方公布，中美建交一年后即1980年1月1日予以正式终止。

应当指出，为减少来自美国国会“亲台帮”的阻挠，关于废除美台《共同防御条约》的谈判主要在中国政府同卡特行政当局之间进行。对此，美国国会中以戈德华特为代表的一些参、众议员极为不满。他们不愿意看到中美关系实现正常化，更加反对美国因此“抛弃”台湾。但鉴于大势所趋而无力回天，故而借“美台共同防御条约”的废除问题大做文章，决定向联邦法院起诉卡特总统避开国会单独废除对外条约的行为违宪，以期阻止这一条约的终止，进而达到搁置中美建交的目的。

1978年12月16日卡特总统宣布，依据“美台共同防御条约”第十条之规定，条约将于中美建交一年后（即1980年1月1日）予以终止。22日，戈德华特联合参、众两院的部分议员向美国联邦设在哥伦比亚特区的地方法院送交了一份起诉书，请求法院裁定卡特总统宣布终止“美台共同防御条约”的行为违反宪法，禁止国务卿万斯履行相关的终止条约程序。

从根本上讲，废约权力之争必然回归到美国宪法关于立法与行政这两个平行的政府部门权力的划分问题上。美国宪法文本中仅涉及到条约的缔结程序与相关部门的职权，却对废约问题只字未提。美国宪法第二条第二款规定，在参议院的建议和同意的情况下，总统有权制定条约，但只有在参议院三分之二的议员表示同意时条约方可生效。这一规定要求是否也能表示总统在废止条约前必须获得参议院三分之二的同意呢？宪法没有给出明确定论。之所以出现这样的宪法“漏洞”，可能是由于制宪者认为，鉴于缔结条约的巨大难度，条约一旦生效必然会产生同样高的价值，所以就根本无需考虑废约的问题了。

不过，在作为宪法“权威解释”的《联邦党人文集》第64篇中，约翰·杰伊对废约问题有过论述。他指出，与法律一样，条约的废除应由条约的制定者来执行。［2］（P839）然而他的这一说法，却是针对缔约双方而言，也即条约的废除必须经缔约双方同意方可。就作为缔约方的美国内部而言如何做出废约决策，是国会抑或总统单方面就可以废约，还是必须由国会与总统共同参与方可废约？杰伊或者其它联邦党人并未就此进行明确地说明。同样，虽然拥有违宪审查权力的联邦最高法院曾经表示，条约的修改需要依照制约时的程序进行，也即需要国会与总统共同参预方可，但是它没有进一步明确指出废除条约是否也需要依照制定条约的程序进行。这就在美国宪法及其解释上留下了一个权力的“真空地带”，为国会或者总统争取这一权力留下了广阔的法理空间。［3］（P12）

对于国会而言，美国宪法第六条规定条约作为美国的最高法律，使得废约涉及到美国国内的法律问题，而美国宪法明确地将立法权赋予国会的管辖权限之中，故而国会主张的废约权力拥有某种宪法上的法律根据。相反，对于总统而言，条约作为国际间的协议，从国际法角度看废约归属美国外交领域中的事务，总统领导的行政部门被美国宪法设计成代表美国处理外交事务的唯一机构，故而宪法又似乎使总统拥有对废约问题的排它性权力。双方根据条约的性质和作用，都可以从宪法相关条款中引申出对各自有利的宪法解释，结果废约权似乎又成为总统和国会共享的权力，构成了宪法权力分配不确定的“半阴影区”。［4］（P24）

此外，在美国的废约历史中，因国会和总统在不同程度上的参预，使得废约存在着不同的模式，这也增加了废约权力之争的复杂性。据美国学者统计，从1798年至1975年的近两百年期间，美国政府废除条约的模式主要通过19个案例体现，其中由国会和总统共同参预、合作废约的例子有9个，大都发生在一战之前；由总统主导废约的情况先后共有10例，主要发生在一战之后。仅从数量上看，上述两种不同的废约模式大体相当，很难辨清主次之分。［5］（P49）

首先，国会和总统共同参预、合作废约的具体操作程序表现为，先由国会提出废约决议案，接着总统依此决议案付诸实施。比如，1798年美国众议院通过一项法案，要求总统废除此前与法国签订的美法《友好通商航海条约》。约翰·亚当斯总统在国会的这一指示下，具体实施并完成了对这一条约的废止程序，由此成为美国历史上第一个废约案例。1846年，在国会联合决议案的支持下，波尔克总统终止了与英国达成的关于两国联合占有俄勒岗的协议。1855年，在参议院授权下，皮尔斯总统终止了与丹麦签订的商约。1866年，同样凭借国会联合决议案，林肯总统终止了与加拿大签订的《梅西——厄尔金互惠条约》。1915年，在国会通过了《拉福莱特海员法案》之后，威尔逊总统先后修改或废除了与其它多个国家签订的22个条约。1921年，在参议院同意并授权的情况下，哈定总统废除了此前美国加入的《国际卫生公约》。应当说，由国会和总统共同合作完成废约是一种最理想的废约模式，它基本上不会引起双方的争议。

其次，在总统主导的废约例子中，大多是在完全没有理会国会的情况下进行的。比如，1899年麦金莱总统在没有在事前寻求国会或参院授权的情况下，废除了与瑞士签订的商业条约。1927年柯立芝总统在同样缺少国会参预的情况下，终止了与墨西哥政府达成的偷渡条约。1933年和1936年罗斯福总统单独采取行动，废除与希腊、意大利等国的经贸条约。在上述总统主导废约的事例中，因为废除的条约本身要么对美国影响不大，要么条约已遭到国会的反感，故而总统的废约没有招致国会的阻挠。可是，当国会与总统任何一方对某项条约的存废产生分岐，条约的命运又该如何呢？

具有讽刺意味的是，美国国会与总统第一次就废约问题产生了不同意见也是发生在同中国的双边条约上。1879年美国国会通过了所谓的“十五乘客法案”，试图废止此前与清政府签订的《蒲安臣条约》。海斯总统担心美国单边废除《蒲安臣条约》会危及在华美国人和对华贸易，否决了国会的这一法案，从而使《蒲安臣条约》得以为续。此后，又发生三次总统与国会在废约问题上的相左案例。如克里夫兰总统拒绝按国会要求终止1871年《华盛顿条约》中关于渔业的条款；塔夫托总统拒绝众议院指示其废除1832年 《美俄商约》的决议；威尔逊总统拒绝国会要求废除与他国己达成的条约中与1920年国会通过了《琼斯（商船）法案》相违背的部分。在以上四个案例中，总统都成功地否定了国会的废约意愿，阻止了美国的废约之举，表明仅靠国会之力是不能完成废约行动的。正如参议员洛奇指出的，总统而不是国会拥有全权向外国政府发出废约通知，“如果他不做，（废约）通知就无法发出”。［5］（P51）19世纪以来的美国，没有哪一项条约的成功废除离得开总统的参与。这使得二战以后相当一段时期内，“由行政部门控制废约程序的原则如此坚固，以至于到越战前很少被置疑”。［5］（P55）

不过，在上述事例中虽然国会与总统关于某项条约废除与否产生了争议，但是最后还是选择了偃旗息鼓。接下来的问题便是，如果国会或者部分议员采取行动对抗总统，总统还能够成功完成废约呢？这点显然无法从既有的废约历史中找到答案。而且由于水门事件和越战，国会开始有意识地争取宪法赋予的外交权力，在涉及对外关系方面采取措施限制总统的单边行动。特别是1973年《战争权力法》的制定，国会向总统传达了一个清晰的信号，即在处理国际事务和制定外交政策上，国会享有被咨询的权利，这当然也包括废除条约的情况。基于美国宪法及其解释中关于废约权力的缺位以及美国历史上存在的不同废约模式，产生废约争议的根源问题不解决，势必要影响到废约实践。

二、“戈德华特案”中关于废约权力的争议

从1978年12月22日戈德华特等议员提起控告起，直至第二年10月哥伦比亚特区联邦地方法院作出裁决止，期间经历了长达十个多月的法庭调研与控辩过程。

戈德华特起诉的根据首先来自对宪法相关条款和制宪者意图的理解。其一，美国宪法第六条第二款规定，根据合众国的权力已缔结或将缔结的一切条约，都是全国的最高法律。故此，戈德华特认为，美台“共同防御条约”作为全国的最高法律，卡特总统应当切实执行。反之，卡特总统终止这一条约的行动则有背宪法的要求，属于违宪之举。其二，美国宪法第二条第二款规定，总统经咨询参议院和取得其同意有权缔结条约，但须经出席参议员三分之二的批准。依据此条关于缔约权力的宪法规定，戈德华特认定，由上述缔约权力进行宪法意图的关于废约权力的逻辑推理，必然是总统须先经咨询参议院并获其三分之二的批准才有权终止条约。然而，卡特总统事先未与参议院进行磋商，更未获得参议院三分之二议员的批准，故而单方面宣布终止与台湾的“共同防御条约”违反了宪法本意。

总之，基于宪法以及制宪者所要求的分权与制衡原则，戈德华特认为，外交政策的制定权从来就不是要集中在政府的某一部门，它是一个分享的权力，也同其它宪法权力一样须受到制衡。废除与台湾的“共同防御条约”是一项事关国家最高利益的决定，制宪者通过制衡机制要求对于此类决定须经政府各部门共同精心谋划作出。这就需要立法部门的参预，为民众提供安全保障，避免具有重要影响的行动在缺乏充分考虑的情况下由行政部门轻率地作出。［6］（P20）卡特总统利用宪法赋予的外交承认权，在没有受到国会或者参议院制约的情况下单方面终止美国与台湾签订的 “共同防御条约”，从根本上违背了宪法的分权与制衡原则。

戈德华特的另一个诉讼理由则来自国会与总统共同废约的历史先例。此前，戈德华特收集了一系列“有说服力”的废约先例，来支持自已的主张。他声称，尽管废约存在众多不同的方式，但是“历史上关于废约实践的详细处理方式显示，没有任何一项经美国适时制定的条约…总统可以对之采取单独行动而无须国会的事先参预或批准”，在废约问题上历史是 “坚定地支持立法部门的参预”。［7］（P142）反之，针对在过去的废约历史中国会从来没有否定过总统废约决定的事实，戈德华特则强调不能因为条约包含“终止条款”，就可以“因为（国会）沉默而放弃制约平衡的制度”。［8］（P452）为支持上述观点，戈德华特特意找到了1856年参议院曾发表过的一份正式报告，该报告认为“对于一项含有废约权利条款的条约，总统和参议院拥有对这种废约权力的自由处量权”。基于以上因素，戈德华特强调对于本身含有废止条款的 “美台共同防御条约”，总统无权单独代表美国废除。［7］（P144）

联邦地方法院于1979年10月17日作出裁定，支持戈德华特等控方意见，判决卡特总统的做法违反了美国宪法，要求行政当局不得单方面终止“美台共同防御条约”。这一结果在刚刚建立外交关系的中美两国中产生了较大的影响，对卡特行政当局的震动丝毫不亚于中国政府。鉴于此案如不能在1980年1月1日前解决，势必影响到与中国的外交关系。故此，判决后的第三天，卡特行政当局便向哥伦比亚特区联邦上诉法院提起上诉，要求迅速审议并迅速推翻地方法院的先前判决，以便使“美台共同防御条约”得以在年内按预定时间终止。

哥伦比亚特区联邦上诉法院立即接受了行政当局的上诉请求，并很快以7:1的投票结果推翻了地方法院的判决。首席法官斯克利·赖特支持行政当局的辩诉理由，判决书中指出，宪法第二条和第六条的相关条款的确明定了条约的最高法律地位以及在缔结条约中参议院的宪法权力，但不能因此就得出参议院对制定条约的参预与终止条约的参预同样是必要的结论。相反，地方法院“武断地”将参议院在制定条约中的建议与同意权力扩展至终止条约的程序中，上诉法院认为这种全然不顾特定情形的做法是不正确的，国会和总统的宪法权力在性质与作用上是有区别的。赖特指出，国会是通过各州的授权得以代表联邦政府，总统则相应地代表国家的主权。相对于制定法律的权力而言，在制定条约方面宪法最初授予的是总统而不是国会。如果通过司法方式将国会或参议院的同意作为废止条约的必要条件，不仅是对批准条约的简单模仿，而且更会不可避免地影响到宪法规定下的立法与行政两个部门的权力平衡。尽管国会有权修改或用国内法取代某项条约，但是法院并不接受国会因此有权终止某项条约。而且，如果条约的制定与终止方式一样，即终止某项条约需要参议院三分之二的多数票同意，那么参议院的三分之一再多一票就能阻止美国承担其国际责任，并否定总统用“理性和有效方式”来执行美国的外交政策。 这在上诉法院看来是“荒谬的”。［7］（P152）最后，上诉法院宣布，卡特总统有权根据条约的规定，代表美国终止与台湾的“共同防御条约”。

1979年12月3日，离“美台共同防御条约”正式终止不到一个月，戈德华特向联邦最高法院提起上诉以最后一搏。12月13日，美国联邦最高法院裁定，驳回原告的诉讼请求，不予审理。这实质上是认可了哥伦比亚特区联邦上诉法院的裁决，为卡特政府终止“美台共同防御条约”扫清了障碍。

在联邦最高法院看来，原告提出来的诉求本质上是“政治性质”的问题，因为它涉及到总统在对外关系中行动的权力以及国会对总统行为进行限制的程度。大法官伦奎斯特指出，宪法虽然规定参议院应当介入条约的批准，然而却没有涉及到参议院对条约的废止权力。鉴于对如何废止条约缺乏宪法明确条款规定，故而不同的终止条约程序应该适用于不同的条约。而对于如何适用不同的废止条约程序，则应当依据政治标准而不是司法标准来掌控。从司法角度上讲，因为条约涉及到对外关系，特别是当使用军事力量保护外国政府时，在本质上更具有政治性质。故而，作为一个非司法性的政治争端，应当留给行政与立法部门运用其可资利用的途径来解决。否则，法院对政治问题的判决会在平行的政府部门中产生更严重的混乱。1980年1月1日，“美台共同防御条约”正式终止，美国国会议员与卡特行政当局关于废除“美台共同防御条约”之争得以暂告一段。

三、对“戈德华特案”废约权力之争的几点

首先，“戈德华特案”中废约权力争议的主体方与之前不同。前文中提及的四次争议发生在国会与总统之间，不论是关于《蒲安臣条约》、《华盛顿条约》、《美俄商约》抑或《琼斯（商船）法案》，总统面对的是作为整体的国会。在保护依据宪法享有的外事权力、参与国家的对外事务中，全体议员一致行动，凭借国会作为斗争平台，依靠通过的法案或决议，向总统发难。虽然结果并不如所愿，但也在力求表达出国会的不同声音，展示出国会在对外事务中与总统的分权与制衡原则。

反观“戈德华特案”，针对总统的对抗并非国会，充其量只是国会中少数的参、众议员。他们能在多大程度上代表国会的整体意志，反应出国会整体的态度，这其实是很大的疑问。事实上，在提起控诉之前，戈德华特等人在国会之中不断地做其他议员的鼓动工作，希望尽可能地增加作为控诉方国会议员的人数，但难有效果。在提起控诉之后，也不见有其他国会议员加入，更无从得到作为国会整体意志的支持诉求的法案通过。自始至终，尽管戈德华特等人在法庭辩论中以代表国会自居，但仍然改变不了“戈德华特案”不过是少数议员的单兵作战这一事实，这一案件根本无法从性质上归于国会与总统的废约权力之争。

其次，“戈德华特案”中废约权力争议的着力点也与之前不同。前文提及的四次国会要求废除或修改既有条约案例，皆是国会议员从条约本身对美国产生的影响角度进行主张，着力点在探讨条约本身的利弊。以同属对华政策的争议为例，国会要求以新法案废除《蒲安臣条约》，目的在于限制甚至阻止华人劳工向美国移民，这是基于议员关于上述条约对美国产生不利之影响的看法与认识。国会希望以新废旧，即提出新的法案以废除旧的条约，从而更好的保护美国利益。

而“戈德华特案”却存在明显的差异。在戈德华特等人向法庭提供的控诉理由中并没有提及对“美台共同防御条约”的看法，更没有将维持与废除这一条约将对美国产生何种不同的影响进行分析比较，从而论证他们反对总统废约的理由。事实上，这些议员们深知废约将给美国国家利益与国家战略带来的重要积极影响，无从置喙相比而言维持条约对美国有何益处，更谈不上说服民众和法官。故此戈德华特等人将着力点放在废约的程序上，指责总统未与国会商议而是采取单边行动，从而引起他们的指责与反对。这种着力于废约程序而放弃条约本身意义的争议，不免让人感到议员们的醉翁之意不在废约权力归属，而在于阻挠中美建交。

再次，“戈德华特案”中使联邦最高法院的制衡地位与作用凸显。应当指出，此前国会与总统在废约权力问题上虽有抵牾，但并未进行较真的对抗，更没有出现诉诸联邦法院的先例。对于总统的最终决策与做法，国会议员采取默认而了事。但此次不同，至少部分国会议员不再沉默，他们多次在公开场合指责卡特总统违反宪法，从而引发美国国内关于废约权力之争的大辩论。在戈德华特等人与行政当局的论战中，双方都涉及到废约权争议的根源，皆回归宪法但又无奈于宪法的缺位，客观上揭示了美国宪法伸缩弹性过大而内含的隐患。在此情况下，戈德华特等人最终将总统告上联邦法院，试图通过联邦最高法院的判决，使其发挥对行政部门的制衡作用，切实负起裁判员之责，从而客观上凸显了联邦最高法院的地位与作用。

不过，联邦最高法院的判决没有如戈德华特等人所愿，却显示了其所掌握的违宪审查权与奉行的回避“政治问题”原则之间的悖论①在美国学者编著的法律百科全书里，“政治问题”原则是指所涉及的案件具有非司法性，即不能通过司法判决来解决问题。见：Susan Rosenfeld.Encyclopedia of American Historical Documents vol.1 （second edition）.New York:Facts On File,Inc,2004,p.705.，并为以后出现类似争议留下的隐患。联邦最高法院的违宪审查权起源于1803年马伯里诉麦迪逊案，此后首席大法官马歇尔又进一步强调，法院没有权利拒不履行被授予的裁判权，一如无权僭取未被授予之权，否则都是对宪法的背叛。［9］（P126）然而，在违宪审查的实践中，联邦最高法院又创造了回避“政治问题”原则，并在“戈德华特案”中加以运用，从而限制了法院的审查职责范围。

对于回避“政治问题”原则，有学者指出这是法院政治考量下的产物。与其说它是基于权力分立对政治部门的尊重，倒不如说是为了维持法院的“政治洁癖”。这一原则并没有宪法依据，反而使得司法机构据之放弃了它作为立宪体制监护者的角色和捍卫宪政和二元民主的职责，并最终放弃了宪法的精神。［4］（P129）对于法院的裁决，美国大法官约翰逊曾指出，所有的宪法解释都带有政治性的结果。［10］（P68）这一论断在2000年美国总统大选期间得到充分体现。在引发美国民众高度关注的“布什诉卡尔案”中，联邦最高法院的行为不仅表明它拥有干预政治的权力，甚至某种程度上可以决定政治结果。无怪乎有人感叹：美国联邦最高法院“居然也能够在决定由谁当美国总统这样至关重要的问题起决定性作用”。［11］（P431）试想在废约权力之争问题上，如果争议的双方是作为整体的国会与总统，争议的条约对美国意义重大并且已在美国社会引起巨大的分裂，最高法院还能以回避“政治问题”原则为由躲在一旁，实现全身而退吗？

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