行政成本过度增长与制度控制

■罗文剑

政府行政成本是政府履行公共管理职能的前提和基础，但近年来其快速增长的态势令世人关注。科斯指出:“政府本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。”[1](P22)有效控制庞大的行政成本、提高行政效率、节约资金为民办更多益事，这成为世界各国行政体制改革的重要目标追求。在我国，党的十八大报告就明确提出，要“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”。在十八大精神的指导下，最近国务院提出了“本届政府内财政供养的人员只减不增”，“公费接待、公费出国、公费购车只减不增”等控制行政成本的实在举措。我国政府行政成本快速增长表现在哪些方面?主体的行为逻辑如何影响其增长?如何去促进行政成本合理化?本文将沿着这一思路进行阐述。

一、政府行政成本快速增长的表现

改革开放以来，我国政府行政成本快速增长，危害了社会的公平与和谐，损害了政府形象与公信力，引发了社会各界的“口诛笔伐”。我国政府行政成本快速增长突出表现为四个方面。

（一）行政成本总量过大

对《中国统计年鉴》提供的数据进行核算，不难发现我国政府行政成本总量很大、增长很快。1978—2011年，政府行政成本从52.9亿元快速攀升到17 601.63亿元，增长了331.7倍，年均增长率为19.24%。而同期，国内生产总值由3645.2亿元增长到472 881.6亿元，年均增长率为15.89%;国家财政支出总额由1122.09亿元增加到109 247.79亿元，年均增长率仅为14.88%。这说明，我国政府的行政成本不仅总量庞大，而且增长速度非常快，远远超过了同期经济发展和财政支出的增长速度，给经济和社会发展带来了沉重压力。

（二）行政成本所占的比重偏高

数据显示，1978—2011年间，我国政府行政成本占GDP的比重、行政成本占财政支出的比重不断提高，分别由1.45%和4.71%上升到3.72%和16.11%。行政成本占财政支出的比重越来越高，也说明了国家财政支出结构不平衡，本来可以用于教育、医疗和社会保障的公共资金被严重挤占，降低了维护社会公平与和谐的机会。另外，1978—2011年，我国人均行政成本负担由5.5元增长到1306.39元，增长了236.5倍，年均增长率18.03%。但同期城镇居民家庭人均可支配收入由343.4元增长到21 809.8元，仅增长63倍，年均增长率只有13.4%。这种不对称关系，说明国民收入增长带来的“幸福”小于行政成本攀升带来的负担。

（三）行政成本的结构不合理

对于行政成本的结构划分，学界没有统一的标准，受信息公开程度的限制，目前要细化行政成本的每项具体支出内容并获取相应的数据几乎是不可能的。但是，我们可以从“行政管理费类”支出的结构，去探讨行政成本的结构特点。根据《中国会计年鉴》的统计口径，“行政管理费类”支出主要包括工资福利支出(人员支出)、商品和服务支出(公用支出)、对个人和家庭的补助三类。《中国会计年鉴2011》对78.7万户全国预算单位的基本支出决算统计结果显示，2010年的工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助分别占41.3%、38.7%和20.0%，工作人员的工资福利占了很大比重。而根据《地方财政统计资料》中“地方行政管理费类支出统计表”的数据显示，2003—2006年的三项支出中，增长最快的就是“商品和服务支出”，增幅为68.9%。而商品和服务支出中，增幅最大是“培训费”(124.4%)，然后是招待费(94.8%)和差旅费(82.9%)。可见，行政成本中的支出结构亟待规范。

（四）行政支出浪费问题突出

中国青年报社会调查中心的调查指出，行政支出浪费主要表现在“公款吃喝;公务用车;公费旅游、出国;冗员严重、办事效率低;建豪华办公楼;‘政绩工程’;政府会议浪费;政府用水用电等能源浪费”[2]等方面。根据《审计署绩效报告 （2010年度）》显示，2010年，地方各级审计机关共审计（调查）15.7万个单位，共查出违规问题金额3280.5亿元、损失浪费问题金额427.6亿元。如果加上中央部门的浪费与违规资金，数额将更加庞大。

二、主体的行为逻辑与行政成本的增长

国外学者探讨政府支出增长的代表性观点很多。瓦格纳认为，现代工业社会的发展使得政府直接参与生产的活动大大增加，这就导致公共部门的膨胀，从而带来公共支出的增长;A·皮科克和J·怀斯曼的“替代-规模效应理论”认为，公共支出增长的原因有两方面，一是正常时期的内在原因 (经济不断发展，政府税收增加就喜欢多支出)，二是政府在非正常时期的外在原因(如灾难时期，为了维护发展与稳定，政府就必须多支出);马斯格雷夫等人的“经济发展阶段理论”强调，公共支出增长的原因是在不同的经济发展阶段，需要政府发挥不同的作用强度;尼斯坎南则指出，官僚机构通常以机构规模最大化为目标，从而导致财政支出规模不断扩大。国内学者何翔舟、张雷宝、杨宇立等人都认为，经济增长过快会引致一定的行政需求增量，进而推动行政成本增长。国内外学者的研究都表明了行政成本增长的合理性一面，但却无法诠释我国行政成本过快增长的态势。笔者认为，主体的行为逻辑是持续推高政府行政成本的重要动力。

（一）官员的行为逻辑——一种理性思辨的结果

1.官员的自利偏好拉升行政成本。政府是官员的集合体，政府的支出偏好常常体现为官员的偏好。对理性的官员而言，趋利避害是其本能，维护个人或小团体利益是其行动准则。在当前社会主义市场经济条件下，政府官员所面临的利益诱惑比以往任何时候都要巨大，其“经济人”的冲动被不断地刺激而膨胀起来，手中的公共权力容易演变为攫取私利的利器。如此，公共资金就会被用来优先满足政府自身消费而不是公共利益诉求，或者通过各种途径演变为“合理”的官员福利以及仕途升迁的资本，从而推动行政成本的大幅提升。例如，2010年，审计署对中央部门的收支审计时发现，82个所属单位采取截留收入、虚列支出等方式，套取和私存私放资金4.14亿元。国家审计署总审计师孙宝厚推算，党政机关和事业单位小金库每年可能有827亿的规模。这些极具隐蔽性的小金库资金，基本上都被用来满足官员的“暗箱”开支、职工福利等私利需求，成为腐败的“财政支柱”。

2.财政信息透明度差助推行政支出乱象。以前，国家财政收支等统计资料一直被定为国家秘密，不得对社会公开。实践证明，信息不公开就会导致黑箱现象，纵容“忽视委托人利益、随意性行政支出”等不规范行为。《政府信息公开条例》出台后，政府的财政收支与行政成本不再显得神秘，但上海财经大学和清华大学对财政透明度的研究表明，“全国31个省级政府无一及格，81个市级政府仅有7个及格”[3]。另外，由于财政支出明细不清，我们仍然无法确切地获知公共资金尤其是行政开支的具体去向。法制不健全以及“官本位”作祟下的利益纠葛成为信息公开透明的羁绊，为官员的违规支出提供了可乘之机，推动着行政成本的快速攀升。

3.错误的政绩观导向下官员不计成本地投入。政绩观对官员的行为选择具有重要的导向作用，错误的政绩观不仅会危及官员的健康成长，而且造成行政浪费与腐败，损害干群关系。现行体制下，以经济增长为核心指标的政绩依然是考核、提拔官员的重要依据，官员的升迁往往是“以政绩论成败”，这是导致错误政绩观产生的一个非常重要的原因。在错误政绩观的导向下，官员会视“政绩”为邀功立身乃至仕途高升的垫脚石，片面追求所谓的政绩，为了完成一个“项目”而不惜大举投入和随意增加经费，进而催生各种各样融入了个人虚荣心和政治功利性成分的“政绩工程”。尤其在一些欠发达地区，官员在制造经济发展的“奇迹”方面有着先天的不足，转而追求短期轰动效应，斥巨资打造“政绩工程”以捞取政治资本。只算政治账、不计成本地支出，对行政成本的快速增长起到推波助澜的作用。

4.制度不完善纵容官员的行政支出。制度不完善使得官员侥幸心理得以延伸、机会主义之风盛行。首先，从预算制度的缺陷看，我国的财政预算制度没有形成倡导节约和惩罚浪费的规范，政府官员会在任期内追求预算最大化，因为预算越大，官僚的效用就越大[4]。同时，我国的财政预算仍然没有摆脱传统的“基数+增长”的做法，形成了鼓励政府哪怕采取“年底突击消费”等方式也要使用完预算经费的不正常现象。正如奥斯本指出的那样，“精明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。……我们的预算制度实际上是在怂恿每一个政府管理人员浪费钱财”[5]（P57）。其次，从监督制度的不完善看，我国的制度设计中，倡导行政支出的监督主体多样化，然而，现实中却形成了人大的监督基本沦为形式、纪检监察部门的监督往往“抓大放小”、审计机关的监督通常是“整改”和“建议”等现象。另外，我国对于职务性消费的“灰色地带”缺乏有效的制度管控，纵容产生了大量游离于制度边缘的支出行为。制度的不完善，造成了惊人的支出浪费与腐败，行政成本被大幅抬高。

（二）公众的行为逻辑——从消极参与到积极监督的困境

1.知情权保障乏力造成公众消极参与。在行政成本持续快速增长的过程中，公众态度与参与程度的影响至关重要。从理论上说，作为纳税人的公众，理应是政府财政收支的天然监督者，他们“供养”政府的目的就是为了获取良好的公共产品与服务，显然应当拥有获取政府具体支出等信息的知情权。然而，由于目前社会上尚未形成普遍的现代公民意识，公众对政府的收支行为往往产生“事不关己、高高挂起”的消极心态，加之政府对行政支出的信息处于相对垄断的位置，信息不公开或公开不到位成为公众获取知情权的桎梏。笔者在某县调研时，一位财政局官员就说，财政数据一般不对外，该公布的数据都在网上公布了，没有在网上公布的都是不能公布的。而该县政府网站上并无财政局网站的链接，只能在县政府官网中找到粗略的政府财政收支报道。行政支出信息的匮乏加重了公众消极参与的心态，公众依法表达自己意志的参与权和主导权受到影响。在公众消极参与的环境中，政府行政性支出中自由性和裁量权就会被再次放大，行政成本的不规范现象就会增加，行政成本必然越来越高。

2.监督成本偏高致使公众面临积极参与的困境。伴随着我国社会主义民主政治建设的进程，公众的现代公民意识逐渐增强，参政议政的热情也逐渐被调动起来，对行政成本的监督亦即成为题中应有之义。然而，当公众对行政成本的监督诉求遭遇监督成本的“难题”时，一种无奈的情绪就会在社会中蔓延。首先，财政支出不透明、公布的数据缺乏准确的表述和预算明细，为公众监督设置了人为障碍，迫使公众的监督在巨大的信息搜寻成本面前只能停留于“外行看热闹”。其次，公民表达利益诉求的渠道欠缺加大了公众的监督成本。我国公民监督政府的渠道主要包括人大会议、信访、听证、领导接待日等，然而，由于缺乏有效的保护机制，这种匮乏的现实表达利益诉求的渠道，往往会在公众内心的后怕效应——“我会不会被报复?”中显得更加脆弱。直到当今科技迅速发展的时代，一些公众开始摒弃传统渠道而选择网络这种兼具匿名性和自由性等特点的渠道，去实现对政府行政成本的监督，即便如此，行政成本依然是“犹抱琵琶半遮面”。监督成本偏高引致冲突性的结局:一方面是社会的进步刺激了公众监督行政成本的积极性，另一方面却是客观障碍下公民的唏嘘与无奈。从这个意义上说，行政成本正是在公众的“漠视”中持续走高。

三、制度控制:促进行政成本合理化的出路

行政成本的增长具有一定的客观必然性，问题的关键是如何能让行政成本的增长实现合理化。通过刚性的制度驾驭和激励，正确规约与引导主体的行为，促使官员约束自我膨胀的欲望和树立行政支出的“民本”导向，让公众从消极“漠视”迈向积极作为。

（一）财政信息公开制度建设是前提

信息公开才能形成“鱼缸效应”，才能让官员慎微慎行，才能让公众重塑政治参与的信心，这是解决行政成本乱象的最佳切入点，也是跳出主体行为选择恶性循环的首要前提。我国《政府信息公开条例》将县级以上政府的“财政预算、决算报告”列为重点公开的范围，规定应当“通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”。因此，政府首先要加强内部管理，督促各级政府落实行政支出的信息公开工作，积极推进政府财政收支向社会公开。其次，财政预算制定过程要公开透明，以便于社会组织或公众的有效参与，提高预算的规范性和资金的使用效率。再次，规定项目支出明细化，防止预决算资金中的随意性，理清像“其他支出”之类的“模糊的万能乾坤袋”，让“外行看得懂、内行说得清”。香港特区政府的做法值得我们借鉴，“香港财政预算案文本，是总共七大本大16开黄色封面的大书，七本预算案总量加起来近20斤。有些部门的开支细到添置座椅，香港某部门今年换十只灯泡的支出都被列出来。预算案七本大册子全文一字不落全数上网”[6]。因此，笔者认为，公开透明才是降低行政成本的有效手段。

（二）监督制度的完善是关键

“在内部监督制度不完善、外部监督机制不充分的情况下，政府机构总能轻易使得用于自支的行政经费在公共财政总支出中占据优先位置。”[7]因此，必须完善监督制度，为快速增长的行政成本戴上“紧箍咒”。首先，加强财政预算制度的约束力。当前非常紧迫的任务是必须强化财政预算的权威性和严肃性，避免预算编制过于粗糙、随意以及非制度安排的政治权力过多干预预算决策等预算“软化”现象，通过不断完善预算制度并加强其硬性约束力，使政府预算真正进入法制化轨道，实现有效控制行政成本。其次，加强人大、纪检监察、审计乃至社会力量的监督。可以考虑人大代表专职化，使其能经常性地行使调查等权力，实现对政府行政支出的日常监督;强化纪检监察部门的监督，实现对贪污腐败、行政浪费等行政支出乱象的“零容忍”，打造廉洁政府和节约型政府;创新审计制度，提高审计水平，保障审计机构权威的独立地位，充分发挥审计部门在治理行政成本中的监督作用，同时也要加强人大对审计部门的监督，防止审计部门与其他部门的“利益共谋”;充分调动媒体和社会公众的监督积极性，发挥互联网和手机网络在社会力量监督政府财政支出中的重大作用。还要不断拓宽公民参与的现实渠道，提高他们参与的积极性和效率，“让人民批评监督政府”，营造良好的监督氛围。

（三）问责制度的建立与落实是保障

如果行政成本问题被监督曝光出来，但却缺乏强硬的责任承担与纠错机制，监督的价值何在?建立与落实问责制、构建责任政府，是控制行政成本的重要保障。因为，“一个负责任的政府决不会无节制地扩大支出，而必然会合理控制支出规模，千方百计节用财力，充分发挥政府支出的效能”[8]。当然，问责制度的核心理念并非仅仅是事中、事后责任的追究，还在于事前对政府及其公职人员的能力不足、信息不公开等进行质询与“合理的怀疑”，使公职人员以崇高的责任感履行其职责。首先，要具体规定政府财政收支信息公开的职责，让他们对所有公开的信息的真实性与完整性负责，通过“责任意识”的强化来提升政府支出的服务意识和民本意识，避免支出“黑箱”。其次，引入绩效评估制度对政府支出的“成本-收益”进行综合考量和监督，对行政支出乱象以及监督不力的现象坚决依法处理，“一个都不能少”，少一些“抓大放小”，多一些“零容忍”。再次，建设回应型政府。回应型政府，“就是以公共治理为理念，以解决公共问题、社会问题为责任，具有自觉、稳定、可持续的回应性和回应机制，以及有效回应社会所需的回应力，政府与社会平等合作的治理模式”[9]。King和Stivers指出:“政府是属于其公民的，应将公民置于首位，政府强调的重点不应放在为政府这艘航船掌舵或是划桨上，而应放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。”[10]（P21）对于控制快速增长的行政成本而言，信息不对称增加了建立有效对话渠道的必要性，而建设回应型政府的意义正是在于促进政府在以民为本的基础上，对民众关心或提出的行政支出等问题进行及时有效地回应，同时建立保护机制，保障公众的知情权和表达权，推进公众与政府之间“参与-回应”的良性互动，让公民体会到在监督政府行政成本支出中的自我价值，并不断强化自己的积极参与意识与行动，实现“钱为民所用”。

四、结语

改革开放以来，我国政府行政成本持续快速增长。笔者认为，主体的行为逻辑是持续推高行政成本的重要动力。因此，本文关注的重点并不是如何通过优化支出结构等办法解决政府行政成本表现出来的问题，而是透过行政成本持续快速增长的现象，探寻主体行为逻辑对于行政成本的“助推之效”，并在此基础上，力图通过刚性的制度建设与执行以激励主体行为的规范化，进而实现行政成本合理化。或许，道德教化对于引导主体行为进而控制行政成本具有一定的现实作用，但刚性的制度激励，不仅有助于约束官员的行政支出行为，而且有利于吸纳公众的积极参与并提升参与效益，从这个意义上说，加强制度建设并认真执行恐怕才是行政成本标本兼治的可靠保证。

注释:

①本文研究的行政成本，借鉴陈共在《财政学》（第7版）中的界定，2007年以前行政成本主要指国家财政按功能性质分类支出中的行政管理费，2007年以后的行政成本用一般公共服务支出、公共安全支出和外交支出来计算。

[1]（美）罗纳德·科斯，等.财产权利与制度变迁[M].刘守英，译.上海：上海人民出版社，2004.

[2]行政浪费八大现象[EB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2007-04/08/conent_5948934.htm.

[3]王亦君.财政透明让谁感到纠结[N].中国青年报，2012-06-16.

[4]张国庆，朱慧涛.革新观念与明列规范：新时期中国政府降控行政成本的现实选择[J].湖南社会科学，2009，（3）.

[5]（美）戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].周敦仁，译.上海：上海译文出版社，2006.

[6]警惕“其他支出”里的腐败[EB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/comments/2009-03/10/content_10980124.htm.

[7]杨宇立.公共财政框架内的行政支出变化趋势研究[J].上海经济研究，2009，（11）.

[8]赵长茂.政府就该节俭为民[J].瞭望，2007，（14）.

[9]卢坤建.回应型政府：理论基础、内涵与特征[J].学术研究，2009，（7）.

[10]（美）珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2004.