公共利益:利益关系多样化条件下保持党群关系的切入点

蒯正明，干保柱

（1.温州大学马克思主义研究所，浙江 温州 325035；2.中国社会科学院研究生院，北京 102488）

利益关系在社会关系中处于核心位置。一个政党要获得群众的支持，巩固其执政地位，就必须在复杂的社会利益关系中为其权力建立有效的利益基础。改革开放以来，我国社会的转型不仅大大激发了人民对利益的诉求，同时也给党群关系造成严重的冲击。在利益多样化的今天，执政党与群众互动的轴心是什么？保持党群关系的切入点在哪里？当下面临的难题具体体现在哪里？解决这些难题的思路是什么？本文也正是基于上述问题而提出思考。

一、利益与公共利益:执政党和群众关系的本质与互动

从哲学上讲，利益是一定的利益主体对于客体的价值肯定，它反映的是某种客体（物质的或精神的东西）能够满足主体（个人、集体和社会）的需要。正因为如此，人们常常把利益和需要并列运用，有时甚至在同一意义上使用。对此，马克思、恩格斯认为:“没有需要，也就没有生产。”[1]（p9）“这种利益是如此强大有力，以致顺利地征服了马拉的笔、恐怖党的断头台、拿破仑的剑以及教会的十字架和波旁王朝的纯血统”[2]（p117）。因此，可以说人类的一切活动，说到底都是为了获取利益、维护利益或者争得利益。

政党作为“在一定的社会历史条件下，由阶级的代表人物，出于共同的目的，为了共同的利益而采取共同行动，以期为取得或维持政权，或影响国家政治生活而建立起来的社会政治组织”[3]（p1），其所有活动几乎都以国家政权为指向，它们以掌握或持续掌握国家政权、实践自己的政治理念为自身利益所在。但是，政党自身的这些利益只有在它以自己的政治、政策高效地服务于社会的利益并获得社会的许可后才能最终实现。因此，衡量一个执政党优秀与否最基本的标准不在于这个党自身利益的获取与否，而在于其执政时大众的根本利益是否得到有效维护，它的政治和政策活动是否较好地满足了大众各方面的利益偏好。可以说，在政党与民众的这种互动过程中，利益起着纽带的作用:一是政党组织为了获得民众的支持，实现自己的目标，就必须满足最大多数民众的利益诉求；二是民众为了顺利地表达自身的利益，客观上也需要政党这一组织。“政党是把群众的偏好变成公共政策的基本的组织。”[4]（p55）政党与群众的关系本质上正是基于利益关系基础上的一种互动关系，利益关系由此构成了政党与民众之间简单而又深刻的内容。

中国共产党作为马克思主义性质的政党决定党的一切工作，必须以最广大人民的根本利益为最高标准。对此，马克思、恩格斯早在《共产党宣言》中就公开申明:“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[5]（p283）列宁也指出:“我们需要的是新型的党，另一种性质的党。我们需要的是能够经常同群众保持真正的联系的党，善于领导这些群众的党。”[6]（p225）中国共产党自成立之日起就把为人民群众谋利益作为自己的最高准则。党的一大通过的中国共产党第一个纲领就明确表示:“我党采取苏维埃的形式”[7]（p46），并把实现共产主义作为自己的最高纲领。之后，以毛泽东为代表的中国共产党人在实践中逐步阐述了党的根本的工作路线，即群众路线。对此，邓小平指出:“我认为，毛泽东同志倡导的作风，群众路线和实事求是这两条是最根本的东西”[8]（p45），“因此，党必须密切联系群众和依靠群众，而不能脱离群众，不能站在群众之上；每一位党员必须养成为人民服务、向群众负责、遇事同群众商量和同群众共甘苦的工作作风。”[9]（p217）而江泽民则进一步把群众路线上升到“三个代表”重要思想的新高度。并指出:“历史和现实都表明，一个政权也好，一个政党也好，其前途与命运最终取决于人心向背，不能赢得最广大群众的支持，就必然垮台。”[10]（p72）以胡锦涛为代表的中国共产党人把群众路线进一步发展为“以人为本”的执政新理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为检验党一切执政活动的最高标准。

那么党代表人民群众根本利益与公共利益有什么样的关系呢？笔者认为，在中国的政治语境中，公共利益和人民的利益在根本上是一致的。公共利益是与私人利益相对的概念，它主要指的是和人民、公众密切相关的，为社会全体或多数人享有的利益。而在当代社会主义社会中，阶级关系已退居到社会关系中的次要地位，人民群众的主体就是参与建设有中国特色社会主义的建设者，并且伴随着高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，必然引起全民利益格局的重大调整，从而在人民内部不同阶层、群体之间产生利益分化、摩擦、矛盾和冲突。同时由于利益的分化，在利益调整和重组过程中，利益受损与受益的人们对执政党的态度会呈现出明显的差异性。从这个角度说，执政党要最大限度地满足公众的利益需求，就必须运用自己所掌控的公共权力，对相互冲突的社会个体的利益进行协调、综合，找出这些不同诉求的相同点和相通点，让不同利益群体都能接受的利益，进而通过“宪法和法律范围内公共权力的依法运作，使国家各职能部门能充分履行自身职责，为社会提供必需而充分的公共产品”[11]。因此，在社会转型和利益多样化的今天，要实现党群关系的良性互动，执政党就必须坚持以合公益性为首要政治伦理价值目标，通过把握公共利益这个轴心，认真考虑和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益，运用自己所掌握的公共权力，对多元化的利益进行协调、整合，以此满足最大多数人的利益要求。正如江泽民所指出的:“最大多数人的利益是最紧要和最具有决定性的因素。这是马克思主义的基本观点，各级领导机关和领导干部必须充分认识和认真实践。”[12]（p22-23）胡锦涛在十八大报告中也强调了“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”的重要性，并指出:“要主动正视矛盾，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾”，“最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。”由此可见，在利益多样化的今天，公共利益不仅是党群关系互动的轴心，也是保持党群关系的切入点。

二、公共利益维护的难题:利益多样化条件下保持党群关系面临的考验

在我国，中国共产党具有执政党和领导党的双重角色。这种特点决定其对公共利益维护的责任更大，难度更高。因为它不仅面临如何保证自身所掌握的公共权力沿着维护“公共利益”的轨道上运行，而且要求其政党成员必须具有更强的“公共利益”意识和驾驭协调、综合多元利益的本领。否则，一旦“公共利益”这一关键性的领域出现问题，诸多的矛盾都会指向执政党本身，由此必然造成党群关系互动效应受损甚至是矛盾的激化。具体说来表现为以下几个方面:

第一，执政党应发挥的维护公共利益职责与执政党成员思想不能及时跟进的矛盾。为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务是政府的重要职责。在我国，由于中国共产党同时具有执政党和领导党的双重角色，不仅表现为各级政府都处在党的直接领导下，而且表现为大量党员出任公职直接行使公共权力。在这种情况下，执政党成员“公共利益”意识如何直接关系到公共利益的维护程度。长期以来，某些共产党党员的官僚主义作风、服务意识等问题一直是党群关系的巨大障碍。对此，邓小平在《关于修改党章的报告》中明确指出:“执政党的地位，很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了。”[9]（p214）其主要表现为:（1）无所作为，不负责任。少数党员干部不关心民众的疾苦，不解决民众生活中的现实问题，不去想群众之所想，急群众之所急。（2）摆官架子，搞特殊化。表现为部分党员干部摆架子、抖威风，沉湎于迎来送往，吃吃喝喝，表面忙忙碌碌，其实不务实效。（3）形式主义，敷衍了事。许多干部平常对群众的需求不闻不问，只是在节日期间带点礼品去“关心”一下；有的领导干部，不是从人民群众的普遍需要出发，而是从个人前途出发，选择性开展群众服务工作，人民群众真正的需要得不到满足。如有些党员干部乐于搞“形象工程”、“政绩工程”，从表面上看是在为人民服务，但其背后更多考虑的是个人利益。

第二，党员领导干部对个人利益追逐与公共利益的矛盾。权力和利益本来就是相关联的。对此，英国学者罗杰·科特威尔认为，权力“是一种对别人行为产生预期性影响的能力。毫无疑问，对物质利益的控制——经济权力——是权力的主要形式之一。”[13]（p21-22）正因为权力和利益密切联系在一起，从而导致权力的行使者可能会背离授权者的意志，利用自己手中的权力去获取个人的利益[14]。在利益多样化的格局下，由于党员领导干部是以公共利益代表者出现在利益博弈中的，同时由于利益的竞争性和排他性，使得一些党员干部在为民服务的过程中，更多考虑与自己有一定社会关系群体的利益，逐步形成利益的小团体、小圈子，产生以广大人民为对象的“为民”服务向以特定群体为对象的“为我”服务转变的倾向。主要表现为:（1）政策制定受“假公济私”思想的干扰。一些党组织和党员干部在制定公共政策过程中有意无意设定特定条件，为特定对象谋取非法私利。例如，在一些工程建设和政府采购的招投标中，通过制定排他性条款从而使特定关系人中标。（2）“权力互肥”扭曲了公共利益的表达。由于权力具有可交换的特征，使得权力者之间可能形成“互帮互助”的利益链和关系网。以我们现实中常见的“递条子”、“打招呼”为例，从表面上看，“递条子”、“打招呼”行为是一种碍于面子的“相互帮助”，但从根本上看，其实质是一种利益交换行为。其结果不可避免会导致公共权力应发挥的保障公平、提供福利等功能遭到吞噬，其应有的表达人民利益的坐标指向也会发生偏移。

第三，利益博弈中的利益整合难题。政党要密切与群众的关系，必须履行的一项根本性的功能就是对相互冲突的社会个体的利益进行协调、综合，通过公共利益的维护保证最大多数群众利益，实现多元主体之间的和谐共处。但现实看，目前依然面临较多的难题，主要表现为:（1）利益表达渠道的不通畅。从我国现有的政治体制来看，民意的表达有许多制度化的途径。从根本上讲，代议民主制是民意表达的基础制度，但是，我国的委托—代理由于“层层代表”的漫长过程，有些不能保证人大代表与人民群众之间的利益代表关系。实际上，在我国，中国共产党的组织是最主要的民意表达渠道。但是，由于中国共产党组织的政策输入渠道承载了社会大多数的民意表达，无疑会产生民意表达的拥挤和阻塞。尽管在我国也存在如政治协商制度、信访制度和听证制度等补充形式，但是其他利益表达渠道大都要经过党的利益表达渠道才能进入决策中枢。因而，民意中蕴涵的一些合理的利益要求可能无法及时得到满足，从而滋生出矛盾和不满。（2）利益表达不均衡。表现为不同群体在表达和追求自己利益的权利与能力上存在的巨大差异。对于强势群体而言，“现阶段强势群体不仅已经形成了一种比较稳定的结盟关系，而且具有了相当大的社会能量，对整个社会生活开始产生重要的影响。”[15]（p104）强势群体可以利用所掌握的丰富的资源和社会地位通过一定的方式，如与核心公众人物接触、游说等形式，形成与党组织、政府或其重要成员的联系，由此将自己的要求传达到决策中枢机构，进而影响党和政府的决策。而弱势群体在追逐自己的利益方面，显然处于劣势地位，这使得他们在社会利益分配中处于弱势地位。这种状况如果长久持续下去，势必会导致“公共利益”偏离“公共性”的正确轨道，并引发弱势群体“产生强烈的相对被剥夺感，需求和满足之间的现实落差极易引起他们消极失落心理和对党和政府的不满”[16]。（3）执政党在综合和追求公共利益问题上存在大的困难。如上所述，公共利益是和人民、公众密切相关的，为社会全体或多数人享有的利益，但在利益分化的今天，要抽象出一个所有社会个体都愿意接受的公共利益是十分困难的事情。这是因为，党面对的社会成员不是集合的个体，而是分散的个体。执政党面对的是分散、无穷的信息发送点，这就不仅需要执政党具有较高的利益协调、综合的能力和本领，而且要具有科学的决策制度，以保证其所抽象出的“公共利益”要真正具有“公共性”，并得到最大多数社会大众的拥护和支持。近年来，我国很多地方出现决策失误的问题，一方面反映了目前决策中不尊重科学，拍脑袋决定的问题还比较严重，也反映了保证“公共利益”的“公共性”确实具有很大的难度。

三、公共利益维护:利益多样化条件下保持党群关系的路径分析

第一，真正落实以人为本的执政理念。“坚持以人为本”是中国共产党十六届三中全会对全体共产党员提出的新要求。但从实践上看，这一理念真正内化为全体党员的自觉行动还存在较大差距。近几年来所发生的不少困扰群众的事件，如生产安全、食品安全等都说明了这一问题。要使以人为本的执政理念得以真正贯彻落实，可以结合十八大提出建设服务型政党这一战略任务，强化党员公共服务意识，并将这一理念细化于党和政府为民服务的全过程。具体包括:（1）责任意识。“权力就是责任”，党员领导干部只有在内心深处意识到自身的责任才能有危机感和为民服务的紧迫感。才能把人民群众的安危冷暖时刻放在心上，多为群众办好事、办实事，真正想群众之所想，急群众之所急。（2）公平、正义的价值取向。公平、正义是政治文明的重要内容，也应该是中国共产党人的价值取向，这一价值取向的树立对于保障最广大人民的根本利益无疑具有重要的意义。（3）民主、平等意识。广大党员尤其是各级领导干部一定要破除“官本位”的思想观念，要创设民主的氛围，平等地对待党内同志和社会群众，坚决摒弃一言堂和个人说了算的作风和搞特殊化的不良风气。（4）协商意识。广大党员尤其是各级领导干部在日常工作中要形成交流与沟通意识，特别就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题要广泛协商，广纳群言、广集民智。正如党的十八大报告所指出的:“坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”此外，以人为本的执政理念的贯彻落实还离不开相应的评价体系。通过科学的评价体系，人们才能判断某项政策是否收到了预期效果，是否真正体现以人为本的价值理念。这就要求在评价指标的设置上不仅要关注经济指标，而且要关注社会发展指标、人文指标、资源指标和环境指标等；不仅要有经济增长率等定量指标，还要有公众满意度等定性指标。具体说，就是要把经济发展与环境保护、生态建设、增加收入、扩大就业、社会秩序、公共安全、社会保障等内容都纳入评估体系，并以制度化的形式规定下来，纳入干部的考核体系之中。

第二，规范公共权力的运行机制，防止公共权力的运用私利化。权力运作摆脱不了公共属性和个人行使的矛盾。在利益分化的大背景下，追求个人利益是难以避免的，而为了防止公共权力的运用私利化需要做到:（1）实现公共权力的民主化运作，强化权力监督。民主是公共权力监控机制的奠基石，发展社会主义民主，是防止公共权力扭曲、维护公共利益的根本政治保证。目前，我们所实行的是代议民主制，而不是直接民主制，这由我国的国情所决定的，也具有本身的优势，但因此也会使群众产生一种心理，即公共利益是一个庞大的整体，个人利益只是其中微小的一部分，由此可能导致普通群众的政治冷漠和公民的政治力量的孱弱，从而难以对公共权力的运行形成有效的监督。为此，当下执政党在推进社会主义民主过程中，除了要注重自上而下的自觉构建，还需要积极推动基层民主建设，提高民众的政治参与，将更多的第一线群众纳入国家政治生活之中，广泛听取民众的呼声。（2）实现权力运行的程序化，建立严密、规范、配套的制度体系。要防止公共权力的运用私利化就需要规范权力运作程序，努力减少领导干部利用公共权力谋取私利的可能性。“程序是秩序的同义语，秩序是从结果的角度来观察社会现象的结果，而程序是从过程的角度来观察社会现象的结果。”[17]（p267）因此，为了保障权力公益化目标的实现，就必须对权力运作程序的各个环节进行合理设定，使权力从授予到运行等过程都是规范、透明的，并将各个环节有机地协调起来，形成一个有机的整体。在权力授予方面，关键是完善干部人事制度，积极推进干部人事工作的科学化、民主化、制度化进程，扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权；在权力运行方面，要完善行政审批制、政务公开、收入申报制度、家庭财产报告制度、个人储蓄实名制度、审计制度、党政官员的责任追究制度等。（3）完善法律法规。目前很多党员领导干部利用公权力获取个人利益都是游走在法律边缘，钻的是法律的空子。比如通过公款吃喝、公款接待等以职务消费之名谋取私利的行为。对于上述“隐性谋私”的行为，目前并没有相关的法律对其约束惩处，大都还停留在干部作风的要求上，缺乏相应的硬性规定和惩罚措施。因此，针对利益多样化条件下这种“隐性谋私”的行为，必须进一步研究完善相关的法律加以法规，加强对权力“隐性谋私”的法律约束和惩处。

第三，以社会公正为准绳实现有效的利益整合。执政党所掌握的权力是公共权力，属社会各个阶层、群体和个人所共有，因此，在保证各群体利益的基础上，使各个部分组合起来，构成一个利益共同体不仅是执政党的职责，也是维护公共利益的要求。为此需要做到:（1）畅通利益表达渠道。要不断完善原有的人民代表制度、政治协商制度、信访制度等，同时要结合民主制度建设，开辟新的民意反映渠道。如党和政府要通过完善行政首长接待日、政府电子信箱等形式，增强政府与社会大众之间沟通和对话，了解他们的利益诉求，尤其是在网络社会兴起的背景下，党和政府可以充分利用网络这一载体，了解民情、民意。（2）建立科学决策机制。科学决策的目的是为了保障最广大人民的根本利益。实现科学决策的前提是民主决策，而实现决策民主化，必须改革权力过分集中的决策体制，一切重大问题必须由党委集体讨论决定，不能由个人或少数人说了算，更不允许个人专断。同时，充分发挥专家思想库、智囊团的作用。在重大问题的决策过程中，应坚持“先论证、后决策”的原则，即通过专家咨询机构对决策方案的可行标准、效用标准、创新标准等方面进行科学论证，在此基础上进行相应的决策，这样可以避免决策性失误的发生。同时还要通过对决策方案实施过程的跟踪、反馈等途径，依据群众对涉及自身决策的意见以及各方面信息的反馈，发现和更正决策中的失误。（3）建立合理的利益协调机制。党和政府应该遵循统筹兼顾的原则，充分发挥再分配的调节作用，协调分配关系，努力形成合理的分配结构。为此要通过深化税赋改革，增加公共开支，加大转移支付力度等手段，解决目前城乡之间、区域之间和部分成员之间收入差距拉大的问题，采取切实措施保证低收入居民的保障性收入，提高落后地区居民和农村居民的收入水平，以保障人民共享改革发展成果。（4）完善的社会保障机制。社会保障政策是以稳定社会、促进发展为目的的，体现党和国家为社会成员谋取社会福利的职能和责任。因此，建立覆盖全民的基本社会保障体系本是公共利益维护的应有之义。为此，就需要党和政府应该采取切实措施，重点要解决的是就业、教育、医疗、住房、社保等问题，让底层群众享受更多的社会公共产品与公共资源，为人民群众编织一个可靠的社会安全网，增加人民群众对党的认同。

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