论新形势下提高党的建设科学化水平的系统建构——基于党的执政体制的分析

王海军

（中国人民大学马克思主义学院，北京 100872）

提高党的建设科学化水平是十七届四中全会提出的一个重大命题，2012年十八大在新形势下又明确提出“全面提高党的建设科学化水平”[1]（p45）的总任务，这是对执政条件下党的建设规律的深刻揭示和总结。对于一个正处于领导国家现代化建设进程中的执政党来讲，提高党的建设科学化水平，体制和制度的力量远比道德的力量更有力。其中，建立与完善科学的执政体制，使党的执政体制符合宪政发展要求，这是提高党的建设科学化水平的带有根本性和全局性的问题。当前我国社会发展正处在关键时期，党要带领全体人民全面建成小康社会，离不开党的科学执政、民主执政和依法执政，这同样关系到党的执政体制建设问题。因此，从执政体制视角下审视党的建设科学化水平问题，对于丰富党的执政理论及推动党的现代化建设具有重要理论和现实意义。

一、执政体制体现政党执政的整体认识和系统思考

对于实行政党政治的国家来讲，执政体制作为制度运行的载体在国家政治生活中占有非常重要的地位。所谓执政体制，是指一个国家的执政党为控制和运行公共权力而制定的各种政治制度的总和，它是一种具体的程序设计和制度安排，执政体制的科学性、合理性与党内资源的优化配置、执政成本有着密切的关系。从宏观角度上讲，党的执政体制结构主要包括党与国家政权的关系、党与民主党派的关系、党与社会团体的关系等，其实质是各执政主体之间政治权力的规定、配置及形成的规章制度和行为规范的总体架构。构成执政体制的基本特征主要有如下几点:

首先是鲜活的民本性。执政体制作为国家政治上层建筑的重要组成部分，它的发展主要是为统治阶级的利益服务的。在我国，中国共产党既是中国工人阶级的先锋队，又是中国人民和中华民族的先锋队，它执政的目的是为了实现人民群众的意志和利益。中国共产党执政体制的性质在于立党为公、执政为民，其鲜明的民本性决定了党是先进生产力、先进文化和最广大人民根本利益的忠实代表，这与西方国家的执政党所确立的为资产阶级利益服务的执政体制有着本质的区别。

其次是动态的发展性。执政体制的发展受到经济基础、政治文化、时代特征等综合因素的制约和影响。随着时代的发展和社会的进步，党的执政体制建设要与时俱进，以更好地提高党的执政能力，巩固党的执政地位。当前，随着社会主义市场经济的深入发展，我国社会的经济成分、经济组织形式、就业方式等发生了很大变化，这种变化也要求改革相适应的执政体制，建立市场主体、行业利益集团和人民群众之间利益协调的体制。

再次是鲜明的法治性。法治是贯穿于党的执政体制并保证执政体制稳定运转的一个重要原则。在实行政党政治的国家中，执政党必须依照法定程序参加选举，掌握国家权力，党的主张也必须通过法定程序上升为国家意志，从制度、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，并使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。

最后是深刻的民主性。在实行政党政治的国家中，所有执政党的执政体制都要体现民主原则和民主精神，要尊重人民群众的利益，对人民群众负责。在我国，党的执政体制建立在科学合理的民主机制之上，是形式民主和真实民主的体现。

二、厘清执政体制基本架构是提高党的建设科学化水平的重要理论前提

在现代社会，政党政治的基本框架主要由政党、国家（公共权力）和民众（社会）三部分组成，根据民主政治的一般原理，民众的政治参与、民众对政府的控制和监督都要通过政党来实现。这样在政治生活中就存在执政党与社会的关系、执政党与国家（公共权力）的关系、执政党与其他党派的关系。由此，党的执政体制结构主要包括党政体制（党与国家政权的关系）、党际体制（党与其他党派的关系）、党群体制（党与人民群众的关系）和党内体制（党的自身建设问题）。执政体制是党的现代化建设的制度保障，建立与完善科学的执政体制，是提高党的建设科学化水平的重要理论前提。

第一，党政体制:执政党与国家政权的关系。党政体制是党的执政体制的核心，主旨是处理好党与国家政权（主要是立法权、司法权和行政权等公共权力）的关系。党与国家政权的关系主要是党同人民代表大会的关系，我们要坚持党政职能分开的取向，进一步加快政治体制改革的步伐，不断推进党政关系走向规范化、制度化和法治化。

第二，党群体制:执政党与人民群众的关系。党群体制是党的执政体制的灵魂，主旨是处理好党与社会民众的关系。共产党执政就是为了实现人民当家作主，使国家的一切权力真正属于人民。为此，党必须强化自身社会整合的功能，要坚持领导和支持人民当家作主的价值取向，不断扩大公民有序政治参与，充分发挥工人、农民及新社会阶层等社会群众团体在利益表达、协调与整合中的作用，健全和完善党的社会工作体系，从而不断增强党执政的群众基础。

第三，党际体制:执政党与民主党派的关系。党际体制是党的执政体制中独具特色的内容。长期以来，共产党领导的多党合作和政治协商制度丰富了政党执政体制的内涵和形式，逐渐形成了具有中国特色、符合中国国情的新型权力配置格局。这是我们党的执政体制不同于任何其他国家政党执政体制的显著特点，也是中国共产党执政体制的优点。它有效团结和动员了社会各方面力量参与中国共产党领导的中国特色社会主义事业，促进了社会主义民主的有序参与和中国共产党的科学执政、民主执政和依法执政，对于加强和改善党的领导，进一步推进党际关系走向制度化、规范化和程序化具有重要作用。

第四，党内体制:党员与党组织之间的关系。党内体制是党的执政体制的基础。新时期，要正确处理党员与党组织之间的关系，关键是要改革和完善党内民主制度，保障党员民主权利，加强党内民主监督，从改革体制、机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。此外，还要从严治党，保持党的先进性，以建设高素质干部队伍为关键，以加强党的基层组织和党员队伍建设为基础，通过全党共同努力，使党始终成为立党为公、执政为民的执政党；成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的执政党。

三、执政体制视角下提高党的建设科学化水平的系统建构

当前新形势下提高党的建设科学化水平是一项较为复杂的系统工程，从执政体制视角下主要从以下几个方面展开系统建构:

（一）进一步健全党自身的领导体制和各项制度

这是提高党的建设科学化水平的基础环节。对于中国共产党来讲，它的民主化和制度化程度对于自身的领导体制有着重要影响，因此，完善党的领导体制，最终要体现在党内的民主制度建设方面，需要逐步构建民主、科学和规范的执政体制。

首先，要改革完善党的代表大会制度。要实行党的代表大会常任制，充分发挥党内最高权力、最高决策机关和最高监督机关的功能和作用，保持代表大会的连续性与稳定性，减少会议成本。十八大报告提出了“落实和完善党的代表大会任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点，实行党代会代表提案制”[1]（p48）的具体部署。在当前社会结构和活动方式日益多样化的条件下，通过常任制的党代会来整合政党与社会，明确合理地划分各级领导机关的职权，真正形成党的代表大会控制党委会、党委会控制常委会的领导体制，以确保党的民主集中制和集体领导的原则都能发挥作用。

其次，建立健全有关制度，保障党员民主权利。“切实保障党员权利，这是党内民主的最深厚的基础。党员民主权利的实现程度，标志着党内民主的发展程度。离开了党员权利的充分实现和切实保障，任何所谓党内民主，都会成为无源之水，无本之木。”[2]（P286）因此，要疏通和拓宽党内民主渠道，使党员对党内事务有更多的了解和参与。要把党的方针政策、指示决议及时传达给下级党组织和党员。有些重要事情应在党内先讨论，让党员早知道。党章规定的党员的各项权利，任何组织和个人都不得侵犯。

再次，改革和完善党内民主选举制度。十八大报告再次强调了党内民主是党的生命，提出:“要积极发展党内民主，增强党的创造活力”[1]（p47）。民主与选举是密切联系在一起的，选举是民主制度的基础，党内民主也面临选举制度建设的问题。“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。”[1]（p48）从目前的具体实践来看，党内选举的制度化、规范化和民主化程度都还不够，从选举制度的基本原理以及党内选举的现状来看，规范党内民主选举的关键是要逐步扩大直接选举范围，健全差额选举，建立与选举制度相配套的弹劾罢免制度。此外，还要在党的基层选举中规范和推广“双推制”。这是农村党的基层组织在推进村民委员会自治过程中为增强党领导的社会和群众基础而创造的一种制度。“这个创新性的制度实践，在客观上为探索党的领导如何在一党领导多党参政的政党制度下全面提升其执政的社会基础提供了一个十分有益的借鉴模式。因为，这个制度把党内民主与人民民主有机地结合了起来，从而使党内民主的运作有了人民群众广泛参与的人民民主运作的基础。”[3]（p216）为了进一步完善这个制度，并使其具有很强的推广能力，可考虑制定有关的具体实施条例，使其制度化、规范化。

最后，改革和完善党内监督制度。一是，创新党内监督制度，如民主质询制度。二是改革检查机关的领导体制。要改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的不合理的体制，纪委要由同级党代会选举产生并对它负责，受同级党代会领导，对党的全国代表大会负责。要确认纪委受代表大全的委托，实施对党的执行机关的监督制约，与执行机关具有平等的地位和平行的权力。三是明确检查机关的具体职责，扩大检查机关的权力。要“建立检查机关对执行机关的否决机制，当检查机关认为执行机关的某项决定严重失误，经过其他方式干预无效时，可以使用否决权，使其中止执行，并交由上级组织裁决。”[4]（p12）

（二）完善党对国家政权机关的领导体制

这是提高党的建设科学化水平的根本保证。当前，要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式，“既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用”[5]（p171）。

从我国目前的实际状况看，一是处理好执政党与国家权力机关之间的关系，即“党权关系”。在法律上，全国人大是最高权力机关，党只能在宪法和法律允许的范围内活动，人大监督宪法和法律的实施；在国家政治体制和政治生活中，党是最高的，人大必须接受党的领导。今后我们对于人大与执政党的关系需要进一步理顺，作出明确的特别是程序性的法律规定。要根据权力运作的客观规律要求，解决好权力的科学结构、合理配置、规范运作、严格控制和监督等问题，使党执政的社会基础更加坚实。

二是处理好执政党与政府部门之间的关系，即“党府关系”。要理顺“党府关系”，完善运行机制，按照社会主义民主政治的要求，使党和政府协调一致地工作，形成由政党领导和引导、政府管理和执行的程序和格局，建立“党府关系”的新模式，科学、合理地配置资源，更好地体现执政党领导核心的作用，进而提高政府机关的整体活力和效能，进一步推进社会主义民主政治建设的进程。

三是处理好执政党与国家法律之间的关系，即“党法关系”。在司法实践中，党委领导干预审判屡见不鲜，虽然原因是多方面的，但是党法关系规定中的缺失和含混则是根本性的原因。因此，一方面要对执政党与国家体制之间的关系做出明确的法律规定，另一方面要使党的规章与法律的规定协调一致，这是实现政党运行法律化必须亟待解决的一个重要问题。要理清执政党执政权限的主要内容（例如，建议权、推荐权、监督权等），并用宪法法律将其明确而具体地规定下来，这样不仅可以规范党的执政活动，使其纳入法制化轨道，而且还会使其权力的行使具有更高法律权威的保障，使它在执政实践中逐步走向科学化、民主化、制度化、规范化和程序化，实现党的执政和人民民主的有机结合，推进我国民主政治的发展。

四是处理好执政党与人民群众之间的关系，即“党群关系”。从政治学原理角度看，一个政党执政的权威主要来自三个方面:一是国家暴力机器的镇压职能所产生的“暴力权威”；二是政府机构履行社会管理职能所产生的“管理权威”；三是社会成员发自内心的认同与自愿服从统治的“合法性权威”。在这三个方面的权威中，最为关键是“合法性权威”，即人心向背问题。

（三）充分发挥我国政党制度的特点和优势

这是提高党的建设科学化水平的内在要求。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，它是在我国长期革命、建设和改革的实践中逐步形成和发展起来的，是中国共产党和各民主党派符合历史发展规律的共同创造。在该政治制度安排中，要把一党领导和多党合作有机地结合起来，中国共产党执政和民主党派参政都是代表我国最广大人民行使当家作主的政治权力，共同致力于中国现代化建设事业。它真正实现了集中统一领导和广泛政治参与的统一，是真正适合我国国情和促进执政事业顺利发展的制度，成为我们党执政体制的一个重要构成部分。“这种执政体制表现为以运作国家权力为核心、以充分利用各种非权力政治资源为基础来设置和完善各种政治制度。这种执政体制有利于发挥执政党总揽全局、协调各方、整合全社会利益的功能。”[6]（p22）

任何一种制度的健全和完善都需要一个渐进的过程，我们党领导的多党合作和政治协商制度也是如此。今后需要着重从制度建设方面着手，逐步形成比较完整的科学的组织结构模式和系统的制度体系。在执政体制的制度设计上，一方面，需要继续发展和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度，既要加强政党之间的政治协商，又要加强政党之间的相互监督，赋予其他民主党派一定的政治权力，形成科学、规范和合理的执政体制。另一方面，需要进一步加强和健全党际合作的制度化、规范化和程序化，使政治协商活动按照一定的规律进行，使民主党派真正享有充分广泛的政治自由、组织独立和法律平等的民主合法权益。

（四）领导和支持人民当家作主，不断扩大公民有序的政治参与

这是提高党的建设科学化水平的现实基础。从制度上扩大基层民主以保证人民群众直接行使民主权利，是发展社会主义民主的一项基础性工作。为此，需要构建相应的体制和机制，切实保障人民当家作主的权利。

首先，真正发挥人民代表大会的职能。我们党支持人民代表大会充分发挥其法定职能的过程，就是党支持人民群众充分行使其当家作主权利的集中体现。因此，要适当扩大基层代表在人大代表中的比例，提高基层群众政治参与的程度。近年来，随着新社会阶层的出现，他们的政治参与得到了政府的高度重视，各地党政部门安排私营企业主等新社会阶层人士进入人大、政协等部门，扩大了新社会阶层的政治参与。

其次，疏通和拓宽联系人民群众的梁道，切实保障和实现人民群众的政治诉求和政治权益。要保障和实现人民群众的政治诉求和政治权益，必须实现决策的民主化和科学化。一方面，要实现决策民主化，必须坚持“从群众中来”的工作方法，走群众路线，让群众参政、议政，多方听取意见。另一方面，要实现决策科学化，正确的决策不但要“从群众中来”，而且还要“到群众中去”。

最后，不断扩大公民有序政治参与。扩大公民有序政治参与，是党和政府密切与人民群众的联系，增进党执政的政治合法性，维护社会安定和谐的重要渠道。今后我们要在坚持和完善人民代表大会制度这一国家根本政治制度的前提下，在完善现有公民参与方式的基础上，探索新的政治参与方式，例如，实行公民直接参与听证制度、公益诉讼制度、申诉制度、控告制度、公民陪审制度、信访制度等。还要适当扩大新社会阶层人士进入人大代表、政协委员和工商联领导人等的比例，健全新社会阶层中的优秀分子加入党组织的制度，以提高他们政治参与的程度。

参考文献:

[1]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京:人民出版社，2012.

[2]吴振坤.20世纪共产党执政的经验教训[M].北京:中共中央党校出版社，2002.

[3]王寿林.当代中国社会主义民主论[M].北京:中央党校出版社，2002.

[4]江泽民.论党的建设[M].北京:中央文献出版社，2001.

[5]宋黎明.多党合作和政治协商制度对政党执政体制内涵的丰富和发展[J].福建省社会主义学院学报，2006，（1）.

[6]毛泽东选集:第3卷[M].北京:人民出版社，1991.