《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》的公共图书馆思想研究

●李彭元(第三军医大学 图书馆，重庆 400038)

我国第一部图书馆法规是由清政府学部于1910年颁布的《京师图书馆及各省图书馆通行章程》(以下简称《章程》)。《章程》颁布不久辛亥革命爆发，清王朝覆灭，中华民国成立，《章程》未及实施而遭废弃。但社会制度的变更，并没有给近代图书馆事业的发展造成太多实质性的影响。1915年10月23日，国民政府教育部公布《图书馆规程》11条和《通俗图书馆章程》11条，并于同年11月8日通咨各省施行。[1]可以说，《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》是我国历史上由政府颁布并在图书馆实践中发挥了重要作用的最早的图书馆法规。《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》也是民国时期最重要的图书馆法规之一。它们上承清末《京师图书馆及各省图书馆通行章程》的立法精神，下启国民时期国民政府一系列有关图书馆法规的先河。这两部由政府颁布的图书馆的法规对于处于萌芽时期的我国图书馆事业的发展和公共图书馆思想的传播具有不可低估的作用，当然事属草创，这两部法规的局限性也是十分明显的。

1《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》中的公共图书馆思想

《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》的颁布，对于当时大多数省市建立公共图书馆具有示范指导和推动促进作用，对于草创时期的我国图书馆事业的发展和公共图书馆思想的传播发挥了积极的作用。民国建立之时，全国公共图书馆仅有10余所。自1915年教育部颁发《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》以后，我国的公共图书馆有了较大的发展。据1916年教育部调查，包括巡回文库在内，全国共有公共图书馆293所。而至1918年，已增至725所。[2]又据1916年教育部教育行政纪要第二辑载全国有图书馆170余所，通俗图书馆286所，阅报所1826所，巡回文库159处。[1]可见《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》颁布之后图书馆数量增长之迅速。

1.1 设立图书馆是各省、各特别区域等地方政府的责任

《图书馆规程》第一条规定“各省、各特别区域应设图书馆，储集各种图书，供公众之阅览。各县得视地方情形设置之”。《通俗图书馆规程》第一条也明确规定“各省治、县治应设通俗图书馆，储集各种通俗图书，供公众之阅览。各治区得视地方情形设置之。”[1]404－405两规程明确了设立图书馆和通俗图书馆，“储集各种图书”或“储集各种通俗图书”，供公众之阅览是“各省、各特别区域和县治”的责任。体会两《规程》中的“应设”二字，表明设立图书馆和通俗图书馆是“各治”的责任。这里省、各特别区域和县治应举办公共图书馆，与今天公共图书馆思想要求的把举办公共图书馆作为政府的责任，其精神实质是一致的。两规程特别强调“储集各种图书”或“储集各种通俗图书”“供公众之阅览”，体现了图书馆为普通民众服务的“公共”“公开”的公共图书馆思想，与封建藏书楼的私有、封闭、专用和密惜藏书的传统迥然有别。

民国初年，国民政府教育部将通俗图书馆作为通俗教育的重要组成部分，认为通俗图书馆可以“诱启社会之常识、儿童之智能”，予以大力提倡。以后各市县陆续建立通俗图书馆和民众教育馆，一时间通俗图书馆大量增加。通俗图书馆以“向广大劳工和平民开放”为宗旨，特别强调“通俗图书馆不征收阅览费”，因而成为推广平民教育的基地。一些通俗图书馆还设有分馆和巡回文库。天津市立通俗图书馆为“流通图书，启迪民智”，分别在中学、茶楼、旅馆、青年会等六处设立巡回书库，以使民众接近图书。京师通俗图书馆在1916年设立儿童阅览室。浙江省立图书馆设立女子阅览室和儿童阅览室。通俗图书馆接近中下层和一般民众，使他们接受新文化和新知识。[3]《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》的颁布，明确各级地方政府将办理公共图书馆和通俗图书馆作为自己的责任，推动了我国近现代图书馆事业的发展。

1.2 体现了图书馆作为教育事业组成部分的公共图书馆思想

近代以前的旧式藏书楼总是与学术紧密联结在一起的，而与其学术性相比较，其教育性就显得微不足道。现代公共图书馆的教育职能是现代公共图书馆与古代藏书楼的主要区别之一。《图书馆规程》第四条、五条、六条和七条规定公立图书馆应于设立时将图书馆名称、图书馆馆长及馆员、图书馆每年的办理情形等“报告于主管公署”，由主管长官咨报教育部。《通俗图书馆规程》也有类似的规定。将图书馆办理情形“列入地方学事年报”，表明图书馆归属教育行政部门管理，图书馆事业是现代教育事业的重要组成部分。图书馆具有教育职能为这一时期重要的公共图书馆思想。《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》颁布以后，1927年国民政府大学院公布《图书馆条例》，1930年国民政府教育部再公布《图书馆规程》，这几项法令的先后订颁，均肯定图书馆的教育功能，也保障了图书馆事业在社会上的地位，使得清末萌芽时期看似勃兴、实则不免纷乱的图书馆界，纳入国家的教育体系中，成为有准则可循的教育事业的组成部分。[1]3将图书馆事业作为教育事业的组成部分，纳入教育部管理，无疑对图书馆事业的发展具有积极的推动作用。图书馆事业在民国初年的发展，图书馆作为教育事业组成部分的公共图书馆思想起到了积极作用。

1.3 图书馆经费来源于政府税收的公共图书馆思想

《图书馆规程》第八条规定“公立图书馆之经费，应于会计年度开始之前，由主管公署列入预算，具報于教育部。公立学校附设图书馆之经费，列入主管学校预算之內。”《通俗图书馆规程》第六条规定“公立通俗图书馆之经费预算，适用于图书馆规程第八条之规定。公立学校、工场附设通俗图书馆之经费，列入主管学校、工场预算之内。”两规程关于图书馆经费来源的思想，表面上与西方现代图书馆兴起之初，立法规定图书馆经费直接从公共税收中支出有所不同，而是由主管公署列入预算或列入主管学校、工场预算，报教育部。而实际上，其经费之来源最终主要还是依靠国家或地方政府的税收。因此从本质上看来，两规程关于公共图书馆或通俗图书馆的经费来源与西方现代图书馆经费从公民税收中支出并无二致。但是这一规定也为图书馆的办理是否有经费保障留下了隐患。如果图书馆的办理经费直接从国家或地方政府的税收中支付，相对而言是比较能够得到保障的；如果间接由教育部门或主管公署将图书馆的办理经费列入预算，图书馆经费就比较难以保障了。证之以民国时期许多图书馆因经费短缺而惨淡经营，乃至不得不停办的史事，以及经费问题始终是民国时期公共图书馆事业发展的最大障碍，甚至连京师图书馆也不能幸免，可见此言不虚。

1.4 鼓励私人以资财设立或捐助图书馆的公共图书馆思想

私立图书馆是我国近现代图书馆的重要组成部分。20世纪初，清政府学部基于中国私人藏书较为发达，而兴办公共图书馆则经费短缺的现实，对私立图书馆采取肯定和鼓励态度。《京师图书馆及各省图书馆通行章程》第17条规定：“私家藏书繁富，欲自行筹款随在设立图书馆以惠士林者，听其设立。惟书籍目录、办理章程，应详细开载，呈由地方官报明学部立案。善本较多者，由学部查核，酌量奏请颁给御书匾额，或颁赏书籍，以示奖励。”[4]131《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》继承了《章程》这一公共图书馆思想。《图书馆规程》第二条规定“公立、私立各学校、公共团体或个人，依本规程所规定得设立图书馆”，第三条规定“公众团体及公私立学校所设者，称某团体、某学校附设图书馆。私人所设立者，称私立图书馆”，第十条规定“私人以资财设立或捐助图书馆，由地方长官依照捐资兴学褒奖条例，咨陈教育部核明给奖。”《通俗图书馆规程》第一条规定“私人或公共团体、公私学校及工场，得设立通俗图书馆”，第十条规定有同样的规定“私人以资财设立或捐助通俗图书馆者，由地方长官依照捐资兴学褒奖条例咨陈教育部，核明给奖。”鼓励私人以资财设立或捐助图书馆或通俗图书馆，使得民国时期私立图书馆得到良好的发展有了法律依据，也是两规程所体现出来的公共图书馆思想之一。1930年5月10日，国民政府教育部颁布的《图书馆规程》第二条规定“私法人或私人得依本规程之规定，设立图书馆”，第三条规定“各省市县所设之图书馆，称公共图书馆；私法人或私人所设者，称私立图书馆”，也是继承了两规程鼓励民间力量举办私立图书馆的精神。1930年10月16日国民政府教育部颁布的《私立图书馆立案办法》对私立图书馆的设立程序和管理也作了具体规范。由于两规程等一批有关私立图书馆立法的保障，民国时期的私立图书馆得到空前的大发展。在1932年“一·二八”事变中，商务印书馆创立的东方图书馆毁于日本侵略者的炮火之前，中国最大的公共图书馆不是当时作为国家图书馆的国立北平图书馆或国立中央图书馆，而是私立图书馆的东方图书馆。1935年10月，许晚成编全国图书馆调查录出版，收全国27省市图书馆2520所，其中公立2005所，私立515所，其数量约占当时全国图书馆总数所的1/5。[1]370

2 《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》的公共图书馆思想的局限性

《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》所体现出来的公共图书馆思想带有强烈的那个时代的烙印，对自由、平等、免费利用的公共图书馆思想几乎没有涉及。尤可訾议者为《图书馆规程》规定“图书馆得酌收阅览费”。1927年12月20日，国民党政府大学院颁布《图书馆条例》未再列入收费条款之前，“图书馆酌收阅览费”似乎不是个别图书馆的做法。

早在中华民国建立之前的1910年，作为我国图书馆事业第一部法规的《京师图书馆及各省图书馆通行章程》第19条就规定“京师及外省各图书馆均须刊刻观书券，以便稽察。凡入馆观书，非持有券据不得阑入”，[4]129－1311912年 7月，京师图书馆“采日本东西京图书馆规则而稍斟酌”而制定的《京师图书馆暂定阅览章程》”第五条明文规定“凡欲观览本馆图书者，除特别赠送优待券者，入馆门时，续购阅览券。券分两种：甲，特别入览券；乙，普通阅览券。甲，每券得取阅图书五十册，铜币四枚。乙，每券得取阅图书十册，铜币二枚。”[4]199－200京师图书馆 1909年开始筹备，1912年8月建成并对外开放，历时三年，跨越两个时代。作为当时的国家图书馆和最大的公共图书馆其示范作用自不待言。很明显，《图书馆章程》“图书馆得酌收阅览费”的条文与京师图书馆刊刻“观书券”，要求购券入览是一脉相承的。

此外，在酌收阅览费和购券入览方面，我国最早的省立公共图书馆——湖南图书馆也有相似的规定。[4]152－158湖南图书馆创办于 1904年初，是我国最早的公共图书馆之一。之后建立的省立公共图书馆，如湖北图书馆、山东图书馆、河南图书馆、陕西省立第一图书馆，都大体上沿用了湖南图书馆的做法，实行购券入览。有的图书馆甚至错误地认为国外的公共图书馆都是要收费的，如《云南图书馆章程》在第一章“办法”第十三条中就有“外国图书馆章程规定，凡来阅者，每月均须交纳银元，以补助馆中费用”的文字。[4]159－164因此，早期的公共图书馆认为读者“购券入览”是理所当然的，大多数图书馆在建成之后，都选择了对读者收费阅览。因此1915年10月，国民政府教育部颁布的《图书馆规程》有“图书馆得酌收阅览费”的规定也就不奇怪了。

3 《图书馆规程》与《通俗图书馆规程》的公共图书馆思想的比较

《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》由国民政府教育部于1915年10月同时颁布，比较二者的公共图书馆思想，其最主要的区别在《图书馆规程》第九条规定“图书馆得酌收阅览费”，而《通俗图书馆规程》第七条中规定“通俗图书馆不征收阅览费”，第九条规定“通俗图书馆得附设公众体育场。”《通俗图书馆规程》第七、九两条规定都体现了通俗图书馆面向广大民众，为提高民众的知识和体质服务的方针。[2]31－32《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》 对是否收费的问题，所作的两个互相矛盾的规定说明，当时国民政府教育部对公共图书馆的定义和性质缺乏足够的了解，也反映了萌芽时期的中国公共图书馆思想发展的局限性。但不管怎么说，以法规的形式规定通俗图书馆免收阅览费，在我国图书馆史上算是一种进步，虽然这种进步有限。因为，规定省、市、县立图书馆“得酌收阅览费”，实际上就等于规定公共图书馆的主体部分必须收费。在公共图书馆的范围之内，通俗图书馆所处的地位，是不能和省、市、县立图书馆相比的。省、市、县立图书馆代表的是公共图书馆的主体部分，只要省、市、县立图书馆继续向读者收费，通俗图书馆的免费，就不足以改变当时我国公共图书馆在总体上对读者实行的收费服务的性质。[5]

1927年12月20 日，国民党政府大学院颁布《图书馆条例》不再有图书馆“购券入览”之类的规定，其后，国民政府教育部又陆续颁布多部图书馆法规，也均未提到收费问题。到上世纪30年代，我国各种图书馆规程中已不见有对读者收取阅览费之类的规定，可以说，两规程正处于公共图书馆从收费到免费的过渡时期。当然，1927年12月的《图书馆条例》是已经过新图书馆运动的洗礼，中华图书馆协会已经成立，我国的公共图书馆已经基本确立了为读者免费提供服务的理念和原则，现代公共图书馆思想已经在一定程度上得到传播之后颁布使用的。

[1] 台湾图书馆．中华民国图书馆年鉴[M]．台北:台湾图书馆印行．1981：356.

[2] 张树华，张久珍．20世纪以来中国的图书馆事业[M]．北京：北京大学出版社，2008：37.

[3] 李晓新．普遍·均等——中国公共图书馆的百年追求[M]．天津：南开大学出版社，2007．

[4] 李希泌，张椒华．中国古代藏书与近代图书馆史料(春秋至五四前后)[M]．北京：中华书局，1982.

[5] 黄少明．走向免费服务——从清末和民国时期的图书馆法规看公共图书馆免费服务的原则最终在我国的确立[J]．图书馆，2005(2)：22－25.