洛杉矶公共政策制定模式对深圳的启示

赵志英

自1922年美国著名政治学家查尔斯·梅里亚姆（Charles Merriam）率先提出公共政策研究概念以来，政策科学已经走过近90年的历史，成为一门跨学科、应用性的社会科学。[1]作为政策科学的诞生和实践地，美国的政策科学研究一直领跑全球，美国各级政府的公共政策制定模式也因其严谨的程序性、广泛的民主性等特征而受到全球各类政府组织的关注。为进一步推进深圳公共政策制定模式改革与创新，我们深入研究了洛杉矶地区地方政府公共政策制定与执行的各类细节，将其与深圳现行公共政策制定模式进行比较，提出应以程序法制化、信息公开化、决策主体多元化为核心推进深圳公共政策制定模式的民主化与科学化。

一、洛杉矶公共政策的制定模式及特点

（一）制定机构。美国地方政府公共政策制定采取分权体制,即决策与执行相对分离，政府各部门都只执行政策而不制定政策。以洛杉矶市公共市政工程委员会为例，该委员会是市政工程的决策机构，负责对公共市政工程项目进行决策与咨询。委员会有10名成员,其中5名专职的政府部门代表，5名兼职的市民代表。市民代表需在个人报名或市长提名的基础上，由议会批准。[2]这种体制安排不仅有效防范了公权力被政府执行机构的滥用，还充分保障了市民在公共政策制定与推行中的主导作用。仍以洛杉矶市公共市政工程委员会为例，该委员会每周三开会一次,决策公开透明,市民可以旁听,也可以通过广播收听,记者可以采访报道，充分保障了市民参与公共政策制定的权利。

（二）制定程序及特点。为保障公共政策体现大多数市民的利益与需求，洛杉矶地方政府公共政策制定有着法定的工作程序：第一步必须拟定议案，议案可由市长、市议员、市政府职能部门、市议会专门委员会或市民团体提出；第二步由市政府或市议会的有关部门（委员会）单独或跨部门成立议案制定小组，同时成立咨询委员会，开始对议案所涉及的现状进行列举、排序，分析问题，找出问题的症结和原因；第三步，在经过反复研究后，议案制定小组和咨询委员会要确定议案可以解决的问题、不易解决的问题和不能解决的问题及其相应的条件，提出本议案拟达到的目标；第四步，议案制定小组和咨询委员会针对问题和拟定目标提出解决问题的可能的各种方案；第五步，议案制定小组和咨询委员会需要对每个方案作环境、社会、经济、政府财务等方面的影响评估报告，并在综合各种评估的基础上，确定一个或几个推荐的政策方案；第六步，议案制定小组将推荐方案及其评估分析报告预先在公众媒体公告，并邀请公众报名参加公众听证会，如果方案在公众听证会上受到强烈抵制，则必须返回第二步；第七步，根据公众听证会讨论后认可的方案，议案制定小组和咨询委员会制定可执行的议案方案;第八步，议案制定小组和咨询委员会将可执行的议案方案提交市议会或市长决策。对影响重大的议案，市议会（或市长）还会召开公众听证会，并可视需要召开多次听证会。[3]

从洛杉矶市重大公共政策制定的程序可以看出美国公共政策制定的几个重要特点：

一是程序的法定性与科学性。如上所述，洛杉矶市重大公共政策或公共工程议案制定需进行的八个程序是法定的，一旦任一程序没有完成，公共政策制定本身就违反了法律规定，相应的政策也是无效的。程序的法定性保障了公共政策不会成为某些人或某些团体操纵公共利益的工具，保障了公共政策的公共属性。除法定性外，政策制定程序也非常科学，程序既保障了在每个重要的论证与决策阶段都有公众的充分参与，又在论证与决策阶段安排了至少两个要求充分审视方案影响的环节，充分保障了公众各类权益协调的需要。

二是公共政策分析的严谨性与全面性。洛杉矶市公共政策的制定程序充分保障了公共政策的分析论证。政策的提出需经过“草案提出、详细分析论证、提出方案、专业评估、咨询与再论证”等多个环节，至少要经过四个以上深入的政策分析过程，多个轮次的政策分析有效地确保了相应政策的严谨性。同时，在政策的深入分析阶段，程序要求议案制定小组和咨询委员会需要对每个方案作出至少4个评估报告，深入地分析拟推出政策对环境、社会、经济及政府财政预算的影响，更强化了政策分析的科学性与全面性。

三是公共政策目标的明确性。洛杉矶市公共政策的制定程序明确要求议案要论证与明确所需达至的目标，这就为公众更好地参与公共政策讨论提供了基础，也显著地提高了公共在公共政策制定的合理性与有效性。

四是专业咨询机构与智库的作用。洛杉矶市公共政策的制定程序明确要求，在评估阶段要对每个方案作出至少4个评估报告。在编制评估报告过程中，评估报告可由议案小组作出，也可委托专门机构作出。一般来说，为增强公共政策的说服力，提高民众对其的支持，重要的评估报告多由专业的咨询机构与智库编制。这样一方面保障了政策分析的中立性，另一方面保障了政策的专业性，因而专业咨询机构和智库在公共政策制定中起着极其重要的作用。

五是公共政策的权威性。由于程序上的法定性及制定过程中充分的市民参与，公共政策一经制定，就具权威性，任何组织和个人均需遵守，制定政策的政府亦不例外，这就保障了公共政策执行的持续性。

二、深圳公共政策制定需完善的方面

深圳是我国经济体制改革的先行区，也是我国政治体制改革的先锋。如人大的立法听证制度、决策执行职能分离改革等都是促进公共政策制定民主化与科学化的重要举措。但与洛杉矶相比，深圳公共政策制定仍需在以下六个方面开展深入探索：

（一）公共政策制定缺乏严谨科学的法定程序。如前所述，洛杉矶市公共政策制定中最强调程序的正义性，任何人和政策都不能挑战制定政策的法定程序，程序的法定性也带给了政策相应的权威性。而比较起来，深圳公共政策制定过程虽也有一定的程序约束，但缺乏严谨科学的法定程序，部分政策出台的相对随意，导致政策的权威性屡受挑战。如深圳近年来禁行电动自行车政策出台时并未充分考虑部分行业的使用需求，以致政策的实施遇到很大阻碍，政策的权威性受到较大挑战。

（二）公共政策对基层公众的需求关注不够。由于政治体制的差异，深圳公共政策的来源多是政府部门，这与洛杉矶公共政策多源于公众需求有较大差异。如何进一步提高基层公众在公共政策制定中的作用，使公共政策更多反映基层公众的需求而不是上级主管部门的需要是深圳落实以人为本精神，探索中国特色社会主义政治体制的关键。

（三）制定过程缺乏全面、科学、定量的分析。虽然我们在制定公共政策过程中，尤其是建设公共设施时需要开展预可行性研究、可行性研究、环境影响评价等多方面的研究与评估，但与洛杉矶相比，我们的政策制定过程仍然缺乏全面、科学、定量的分析。如去年交通系统推出节日高速公路免费政策时，并未对其社会、经济、环境影响进行深入定量评估，也缺乏应急预案的设计，导致在政策实施过程中全国各地均出现大范围的堵车现象。

（四）制定过程中对目标的认识并不明确。洛杉矶市公共政策制定过程中有一个关键步骤是“要求议案要论证与明确所需达至的目标”。从理论上讲，公共政策是个人与团体权益的再分配，任何公共政策都不可能做到让所有人不付出而只收获权利，因此公共政策的目标至关重要。由于体制原因，我们在制定公共政策时对目标的认识并不明确，有些公共政策的目标指向还因部门利益而具有明显的片面性，使得政策被公众诟病。

（五）制定过程中公众参与处在初级阶段。深圳人大的立法听证制度及政府重大公共政策的听证制度虽已明确了公众参与在公共政策制定中的重要性，但公众参与的程度仍处在初级阶段，有关听证、公众意见的吸纳与反馈等都未有明确的规定。如深圳政府部分决策虽然召开听证会,但往往只召开一次听证会,而且即使听证会上有较大的反对声音,方案仍可能通过。

（六）制定过程中专业咨询机构和智库的作用仍需强化。深圳一直重视专业咨询机构和智库在公共政策制定中的重要作用，如综合开发研究院、深圳环科院等专业咨询机构也因在深圳的实践而具全国影响力。然而，在公共政策制定过程中，政府与智库多是“购买关系”，智库做何课题完全取决于政府，且相应的评估与研究多数也不对外发布，在这种情况下，智库受政府相关部门的影响较大，较难形成独立研究的环境。而在洛杉矶，政策评估报告的法定性就明确了智库的权利和地位，评估报告也真正能够体现中立性，增强了专业咨询机构及智库在公共决策中的地位。

三、洛杉矶公共政策制定模式对深圳的启示

通过与洛杉矶地方政府的比较，我们认为，未来深圳公共政策制定仍需根据自身实际进行多方面的改革与创新，并由易到难，开展以下五方面的探索：

（一）实现重大决策的程序法制化。重大决策涉及面广、影响大，一旦失误就会对经济社会发展造成长期影响。可借鉴洛杉矶的做法，对重大政策的决策程序用法律法规加以确定，即用法制手段将重大决策的立项、信息公开化、分析评估、专家咨询、多方案比较、公众参与等程序作出制度安排，使决策过程有法可依，有章可循。

（二）高度重视专业咨询机构和智库建设及其作用的发挥。在对现有的各类官方决策咨询研究机构整合资源、提高素质的同时，积极支持大专院校、社会团体从事政策咨询研究工作，并采取有效措施促进社会政策研究机构的发展，使全市决策咨询研究机构和专家队伍结构合理、活力增强、能力提升。要推进专家咨询文件的公开化，一方面使公众更清楚政府公共决策的政策分析工作，另一方面使专家咨询置于公众和媒体监督之下，有效保障专家咨询的中立性。

（三）推进决策过程和决策信息的公开化。决策过程和决策信息公开化是决策科学化民主化的基础。可结合深圳电子政务工作，将决策过程和决策信息的公开化作为电子政务建设的重要内容，为专家和公众参与我省各级政府的决策提供平台。发挥各级政府新闻发布和大众媒体的作用，引导大众媒体参与到决策过程中，服务决策信息公开化。鼓励公众媒体更多的传播当地政策决策的有关信息，如专家对政策方案的分析、公众的意见等。

（四）强化公众参在公共政策制定中的地位。公众参与决策是决策民主化的必然要求，也是均衡公众利益的关键。由于在公共政策的决策过程中让公众表达了各自的利益诉求，政策本身就考虑了各阶层的利益平衡，因而公共政策可以在利益多元化的美国顺利实施。随着深圳经济社会的发展，公众利益日益多元化，也应当更加重视公众参与决策。应进一步完善人大的立法听证制度及政府重大公共政策的听证制度，并以法定形式确定公众参与的合法地位。

（五）加强基层组织建设，增强基层组织在公共政策制定中的影响力。加强基层治理已成为新时期我国社会建设的重要内容，从洛杉矶的实践看，增强基层组织在公共这个内制定中的影响力能有效解决公众的各类公共需求。深圳应以推进基层党建工作、推广社会化社区服务中心为契机，加强基层组织建设，增强基层组织在公共政策制定中的影响力。

[1]小约瑟夫·斯图尔特等著，韩红译.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[2]卞苏徽.洛杉矶与深圳公共决策模式比较[M].特区实践与理论.2008（5）.

[3]湖北省政府发展研究中心.美国公共政策决策咨询考察报告[R].湖北决策咨询网.2006年7月3日.