公务员公共服务能力建设问题探析

□ 秦攀博 秦桂平（、广州行政学院政治学与法学教研部，广东广州50070；、广东科贸职业学院 管理系，广东 广州50064）

当前，建设公共服务型政府已成为政府改革的一种趋势。公务员群体是政府公共服务的决策者、承载者和执行者，公共服务能力在公务员能力体系中居于核心地位，影响和制约着政府公共服务能力的强弱。有研究表明：提升公务员公共服务能力是构建服务型政府的关键，也是提高公众满意度的必然选择。然而，目前公务员公共服务能力建设仍然存在一些亟待解决的问题，有必要从概念内涵、存在问题和策略措施等方面进行一个系统的梳理，从而找到提升公务员公共服务能力的有效路径。

一、公务员公共服务能力的内涵

构建一个科学而系统的能力体系，必须有一个清晰而精准的概念，才不至于发生偏差。然而，目前多数研究对于公务员公共服务能力内涵的描述主要依照人事部2003年印发的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，其定义多达一百余字，更多体现的是工作职责，作为概念的内涵显得过于宽广，外延更是边界模糊，严谨性稍显不足。文献分析发现从学理角度的研究并不多见，其中具有代表性的是赵立波（2011）的观点，他认为公务员公共服务能力体现为公务员向社会提供公共服务以满足社会公众公共服务需求所具备的意识、态度、知识、技能等表现出的实际能量和成熟度，是公务员品德、知识、智能、体能、技能等的高度统一。[1]该定义仍然体现了公共服务能力承载的内容过多，内涵过广。

目前一些研究混淆了公共服务能力与公共服务素质的区别。将素质和能力混为一谈，容易干扰能力体系的建构。在心理学中，能力是与活动相联系的且直接影响活动效率，并使活动顺利完成的个性心理特征。素质是在人的先天生理基础上，经过后天教育和社会环境的影响，由知识内化而形成的相对稳定的身体和心理品质。素质的内涵更广，并包含了能力。在公共服务活动中的态度、意识不能直接等同于能力，应该归为素质的范畴，但是可以作为提升能力的有效组成部分。

当前的研究还忽视了公务员公共服务能力实施主体的差别。沈刚（2010）对公共服务能力定义如下：公共服务主体为生产和提供优质的公共服务产品以满足公共服务客体的公共服务需求而具备的技能、技术和技巧。[2]该定义有一定的代表性，即涵盖了所有的公共服务主体，但在实施主体方面，有必要厘清三层关系：一是政府和其它社会组织公共服务能力的差别。政府提供的公共服务只占一部分，并且与事业单位、社会组织、各类企业提供的公共服务的内容、程序、效果有很大差异。二是政府公共服务能力和公务员公共服务能力的差别。政府的公共服务能力主要体现为整体运作、制定政策、协调利益的能力；公务员的公共服务能力更具体，体现了群体与个体行为的结合，政策制定与执行的结合，宏观与微观层面的结合。三是公务员群体内部的差别。不同类别、职级、机关性质的公务员，其岗位职责、任务目标有很大的不同，其公共服务能力的具体要求也必然有所不同。

综上所述，在公共服务能力概念内涵的界定上，应结合人事部对公共服务能力内容的描述，参照心理学中能力的二分法和多元划分方法。笔者认为，公共服务能力是公务员向服务对象提供公共服务活动过程中体现出来的技能水平。同时，公共服务能力不是一个最基本的能力单元，而是一个复杂抽象的能力体系，可进一步细化解析为群众工作能力、公共责任能力、自我管理能力、现代行政能力、成本控制能力等方面。

二、公务员公共服务能力建设的问题

公务员作为一种社会职业，自身也是一个有着各种利益需求的社会群体，提供公共服务受社会氛围、工作环境和个人素质的交互影响。研究者（郑凤娇2007）指出，公务员在提供公共服务中突显出不同的个性需求，依赖于薪酬、声誉、晋升、奖惩等激励因素发挥效用，若其正当需求得不到满足，就可能缺乏为民服务的意识和提升公共服务能力的动力。[3]因此，探析当前公务员公共服务能力存在的问题及成因，是探索解决策略和有效途径的前提。

（一）公共服务总体能力亟待强化

调查和研究显示，公共服务总体能力亟待强化。首先是公共服务意识欠缺最突出。[4]尤其表现在公共服务认知能力和情绪调节能力不足等方面。部分公务员没有及时转变思维方式，仍然存在“五不知”的情况，即不知道什么是公共服务，不知道向谁提供公共服务，不知道怎样提供公共服务，不知道哪些该管理哪些该服务，不知道公共服务的效果。其次是公共服务的动力不足很明显。由于缺乏有效的监督和考核机制，造成了部分公务员缺乏主动提供服务、提供高效服务、创新服务的动力。另外，公共服务基本技能欠缺很值得注意。部分公务员不能与时俱进，仍然延用过去的一套管理方式和管理作风，没有实现公共服务从说教型、命令型、繁杂型向示范型、服务型、快捷型转变，没有有效掌握现代的管理和服务方式，不能提供便利、快捷、高效的公共服务。

（二）公共服务具体能力亟待优化

不同的岗位对能力的要求不同，同一种能力内部在对象、范围、方式等方面也需要不断的优化与整合。一是履行公共责任的能力亟待优化。传统的官本位思想和现有的干部任免制度，造成部分公务员对公共责任能力缺乏正确认知，形成了只对上级负责，强化了职权淡化了职责，怕担责任、推卸责任、回避责任。二是群众工作能力亟待优化。部分年轻公务员是从学校门到校门再到机关门的“三门干部”，不知道群众需要什么，不知道怎样和群众打交道；部分年老公务员又容易惯性思维，群众工作方法缺乏创新性，不会利用网络和群众打交道。[5]三是现代行政能力亟待优化。部分公务员学习西方先进的管理理论却难以满足实际工作的需要，在以往实践中摸索出的管理经验往往又难以解决新问题，理论和实践总是难以有效的对接和匹配。

（三）公共服务行为亟待规范化

完备健全的公务员公共服务行为规范能够有效促进公共服务行为的法律化、程序化和标准化，然而《国家公务员行为规范》对公共服务的规范只有寥寥数语，行为失范导致了公共服务参差不齐，进而影响了公务员和政府本身形象。主要表现在：一是优越心理导致身份错位。公务员本应是人民的公仆，但职业产生的优越感导致公务员群体自身以及社会民众都容易把公务员等同为官员，容易展现出一种居高临下的姿态，重视管理轻视服务，导致民众反感，增加社会隔阂。二是应付心理导致效率不高。部分公务员不是心甘情愿的为公众服务，而是迫于上级命令或者外界压力不得已而为之，导致敷衍塞责，服务重形式走过场。三是冷漠心理导致态度不好。一些部门“门难进、脸难看、话难听、事难办”成为了社会现象，导致群众满意度不高。

（四）公共服务能力亟待向服务绩效转化

当前一种普遍的观点认为，中国民生领域矛盾的主要症结在于政府公共服务提供不足以及分配不均等，现有实证研究表明2000年以来公共服务效率水平得到了显著提升，但仍未达到改革开放初期的水平。[6]尤其是一些地方政府和公务员的公共行政成本能控制力不强，表现在财政支出“三公”消费高，政绩工程浪费多，执行成本高，监管成本高，行政效率反而不高，导致社会负担重，群众认同度不高。另外，由于激励机制不健全，公共服务能力不能有效转化为工作绩效，部分公务员不能主动提供服务，前瞻意识不够，社会调查能力欠缺，服务内容和质量不能充分满足服务对象的合理需要，导致公共服务效率低下。

三、公务员公共服务能力的提升路径

能力管理是人力资源管理理论与实践的最新发展，其精髓在于突出公务员能力本位，将能力本位理念贯穿于公务员管理的全过程。[7]在社会改革的倒逼机制和建设服务型政府的双重影响下，公务员公共服务能力建设必须从政府和公务员个体两方面入手，解析并构建合理的公共服务能力体系，加强公共服务能力培训与锻炼，健全能力考核评估，才能切实提高公共服务能力。

（一）强化公共服务精神，构建合理的公务员公共服务能力体系是前提

强化履行公共责任的能力。在公共行政部门，责任是摆在第一位的。公务员要强化公共服务精神，牢固树立公仆意识，彻底从“官本位”向“民本位”转换。[8]服务型政府要强化落实岗位责任制，公务员不仅要承担公共服务中的政治责任和行政责任，还要承担法律责任和道德责任。树立正确的职业价值观，良好的公共责任意识，养成良好的个性品格和心理素质，锻炼预见出现责任的思维，具备担当相应责任的勇气，培养履行责任的能力，切实提高公共责任能力。

大力提升群众工作的能力。在公共服务能力体系中，群众工作能力居于核心地位。公务员要牢固树立群众意识，形成正确的群众工作认知和情感。要在深入群众上下功夫，鼓励公务员从群众中来，到群众中去。要在提高与群众打交道的能力上下功夫，服务态度上耐心、热情、公正必不可少，服务能力上熟练快捷、依法办事必不能少。要在赢得群众信任上下功夫，善于听取群众意见和向群众准确表达意见。要在合理满足群众需要上下功夫，牢记公共服务代表公共利益，在多元利益格局下要注重公平机制和补偿机制。要在健全群众工作长效机制上下功夫。群众工作要注重示范性、广泛性和长期性。

逐步增强现代行政能力。树立现代行政理念更新公共服务理念，深刻认识到当前的新形势、新局面对公共服务能力提出的新任务新要求，做到不固步自封，不自我设限，不脱离时代。要培养现代行政思维善于总结公共服务规律，勤于积极思考，乐于发现问题，善于总结经验，保持思维常新。要掌握现代行政技能处理日常工作，学会运用信息技术办公，运用网络新媒体提供公共服务。

学会提高成本控制能力。行政成本控制能力是公共服务能力的重要体现。行政效率的高低是衡量整个行政管理活动的重要标准，较高的行政效率有助于建立政府与社会之间的良性关系。研究表明，通过转变政府职能，增强行政成本意识，加强科学决策民主决策，推行政务信息公开，限制自由量裁权，提高行政成本控制能力，有利于提高行政效率。[9]同时，要充分认识到成本控制的系统性和整体性，必须紧密联系公务员“德，能，勤，绩，廉”五个环节的考核才能取得实效。

不断改善自我管理的能力。公务员必须学会自我激励和自我约束。因为公共行政工作具有常规性、程序性、单调性、服从性的特点，公共性强而自主性弱，容易导致成就感缺失和价值感丧失，从而产生职业倦怠感。因此政府要健全激励机制，健全奖惩、晋升和轮岗机制。公务员自身要端正认识，改造“三观”，树立合适的目标激励自己，提高职业效能感和成就感。同时要提高自我约束能力，公务员要有职业风险意识，加强自律，提高廉政意识和平等意识，减少贪腐意识和特权意识。

（二）建设学习型组织，加强公务员公共服务能力培训与锻炼是重点

大力开展公务员职业素质教育。职业素质是顺利履行职责完成任务的基础条件。研究表明，职业素质的提升主要依赖岗位锻炼、自我学习和业务培训，通过创新公务员培训形式和内容，改革教学方法，加强师资力量来提升公务员的基本素质和专业技能是提升公务员公共服务能力的有效途径。[10]政府要强化和优化培训机制，将定期培训和轮训相结合，不断加强培训针对性和实效性，突出能力锻炼和训练，尤其是重点加强职业宗旨信念教育、公仆意识教育和职业素养教育。

优化完善公共服务知识结构。根据“干什么学什么，缺什么补什么”的原则，充分发挥自我学习和业务培训的重要作用，学最新的知识、管用的知识、正确的知识，尤其是要有针对性的学习公共管理知识、行政成本知识和公共服务知识，通过及时更新知识，不断优化知识结构，在学习中交流公共服务经验，拓展思维结构，促进知识向能力的有效转化。

切实加强公务员心理疏导。知者不惑，学习是解决问题的法宝，也是舒缓压力的有效方式。在培训中加强心理疏导，促其正确面对公务员职业炫目的光环与琐碎的日常工作，正确面对公务员职业巨大的社会影响力和较高的职业风险性，正确面对公务员职业较高的社会地位和普通的薪资收入，减少心理落差，调整心理预期。重视公务员职业心理健康问题，健全心理危机预警机制和心理压力调适机制，避免心理危机，增强公共服务能力。

（三）创新监督管理机制，健全公务员公共服务能力考核评估是关键

不断健全科学的能力考评机制。能力考评综合运用现代的能力测评技术，制定具有较高信度、效度的测量工具，采用定性与定量相结合的方法，构建完善、全面、合理的评估体系，合理确定评估指标和权重系数，坚持定期与不定期地对公务员的公共服务能力进行科学测评。同时，要在公共服务能力评价中积极引入第三方评估，增加社会公众的参与度，形成自评、上司评估、同事评估和群众评估相结合的制度，提高评估结果的信度、效度。

合理有效运用评估的激励机制。根据马斯洛的需求层次理论，要提高公务员公共服务能力必须完善相关激励机制，满足其合理需要。综合运用薪酬激励、晋升激励、声誉激励和奖惩激励，积极拓展人才选拔和晋升渠道，将公共服务能力和公共服务绩效作为公务员晋升的重要条件之一，对具备较强的公共服务能力，业绩突出的公务员，加以提拔使用；对于公共服务能力不足的公务员，应加强培训和责令整改，促其提升能力水平。

勇于创新公共服务的监督机制。树立刚柔相济的监督理念，完善多层次的监督体系，强化对公务员提供公共服务的内外约束机制。将政治价值监督与社会效益监督相结合，以制度和规则来规范公共服务行为，对公务员公共服务的数量、质量、水平及社会效益、工作能动性和创新性等进行全面量化和测评。在监督的方式上，将党内监督与党外监督相结合，同事监督与群众监督相结合，加强立法完善公务员能力考核配套法规，鼓励政府和社会多种力量监督公务员行为，重视并充分利用公共服务对象的反馈意见促进服务行为的整改与提升。

[1][8]窦泽秀、赵立波.公务员公共服务能力建设的模型构建与路径选择[J].学习论坛，2011，（5）：53—57.

[2]沈刚.提高基层公共服务能力是建设服务型政府的关键[J].中国发展观察，2010，（3）：41—42.

[3]郑凤娇.激励视角下基层公务员公共服务能力提升探讨[J].吉首大学学报，2007，（4）：66—69.

[4]张玉、王淼.公共服务型政府下的公务员公共服务能力建设思考[J].天水行政学院学报，2008，（2）.

[5]闻学良.提高做好新形势下群众工作的能力[J].党建研究，2013，（3）：32—34.

[6]王伟同.中国公共服务效率评价及其影响机制研究[J].财经问题研究，2011，（5）：19—25.

[7]陈福今、袁曙宏.公共部门能力管理——欧洲各国比较研究[M].北京：国家行政学院出版社，2007.65.

[9]房德良.略论我国行政成本控制[J].中共中央党校学报，2010，（4）：68—71.

[10]张礼祥.论特区服务型政府公务员公共服务能力建设[J].海南大学学报（人文社科版），2010，（4）.