基于城乡和谐发展的广州新型城市化实现路径研究

□ 郭艳华（广州市社会科学院 经济研究所，广东 广州510410）

一、广州新型城市化面临的主要挑战

2011年，广州城市化率超过83%，城市化发展已到了一个新的历史转折点上，因而走什么样的城市化道路，关系到广州发展后劲及竞争力的提升。推进新型城市化发展，是广州落实科学发展观的创新实践，是顺应现代城市发展规律的必然选择，是破解发展突出问题的迫切需要，是进行一场深刻的“城市社会变革”。目前，广州新型城市化面临的主要挑战有：

（一）二元结构和体制严重制约和束缚农村经济社会发展

改革开放后，广州大力推进工业化和城市化进程，经济社会发展取得了举世瞩目的成就。与辉煌的工业化和城市化发展成就相比，农业和农村领域的发展与改革步伐却明显缓慢。城乡二元结构和体制的存在，严重制约和束缚了农村经济社会发展，越来越成为广州经济持续健康快速发展的主要障碍。从总体上说，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。没有农业的现代化，就没有整体国民经济的现代化；没有农村的文明进步，就没有整个社会的文明进步；没有农民生活的全面小康，就没有全市人民的全面小康。因此，从缩小城乡差距，统筹城乡发展，推进新型城市化的战略高度来看，客观上要求必须加快农村经济发展。

（二）城乡发展差距扩大使和谐社会建设面临严峻挑战

统筹城乡经济社会发展，必须提高农民收入水平，缩小城乡发展差距。2008年以来，广州农村居民收入的增长速度均快于城市居民收入增长速度，但因为农民收入水平仍然较低，所以城乡差距还是比较明显（见表1）。从表1中可以看出，2000年广州城乡居民收入差距比为2.29：1，到2007年达到2.61：1，从2009年开始比值差距在逐步缩小，但城乡居民收入差距要想达到一个理想的状态（2015年达到2：1，2020年达到1.5：1）仍然任重道远。

表1 2000—2011年广州城乡居民收入比较（单位：元）

广州是全国经济发达城市，经济实力在全国位列三甲，但同时也是城乡发展差距较为明显的一个城市。广州发达的制造业与落后的农业之间，生活水平已跃居小康的城市居民与还严重依赖土地谋生的农村居民之间的发展和收入差距，将严重制约广州新型城市化的进程，给当前的和谐社会建设带来现实难度。

（三）农村改革发展滞后影响工业化、城市化发展进程

改革开放30多年来，与轰轰烈烈、风声水起的城市和工业领域的改革进程相比，广州农业和农村的改革步伐明显滞后，不仅使农村发展受到严重阻滞，而且城乡发展差距日趋扩大，已严重影响到工业化、城市化发展目标的实现和广州的发展后劲。经过改革开放后多年的发展与积累，广州已初步具备了工业反哺农业、城市支援农村的条件、基础与能力，因此，要毫不动摇地推进农村改革发展的伟大实践，以不断解放思想的精神和勇气，以新的理念和思路破解农村发展难题，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力，促进农业增产、农民增收、农村繁荣，为广州经济社会全面可持续发展提供有力支撑。

（四）高度发达的城市经济与落后的农村经济并存

进入“十一五”以来，广州新农村建设取得了长足进展，农村经济社会发展形势喜人，但是，全市的工农差别、城乡差别和地区差别日益扩大的趋势尚未根本改变，“三农”问题依然严峻，高度发达的城市经济与落后的农村经济同时并存既是广州现阶段城乡发展的基本特点，也是未来广州经济社会发展面临的最为严重的挑战之一。从广州目前发展的实际情况来看，一是城乡经济互动不足。城市经济是一种高度集约、集聚、大规模、市场化的产业发展模式，而农村经济则是分散、小规模、市场化发育不足的产业发展模式，两者互补互动的发展模式和各自的产业结构特点彼此实现对接有现实难度。二是城市与农村相互支援机制不对称。农村为工业化、城市化提供了大量土地资源以及廉价的劳动力，也就是说，工业化、城市化是充分分享了农村土地、劳动力而带来的发展“红利”；相比之下，工业反哺农业，城市回馈农村的通道不够顺畅，农村经济从城市经济得到的“益处”远远小于其为对方所做的贡献。

（五）农业基础地位不牢固对构建新型城乡关系带来不利影响

新型城乡关系要求强化农业的基础地位，用城乡统筹的大视野和思维方式，把工业与农业、城市与农村作为一个紧密相联的联合体，以同样的重视程度、同样的力度加快其发展，力戒以往重工业、轻农业，重城市、轻农村发展弊端的重演；新型工农关系、城乡关系的形成，一定要有破旧立新的勇气，要敢于“革”现有二元体制的“命”，否则，将难以有效推动农村发展。在统筹城乡发展，加快推进新型城市化的新形势下，如果对强化农业基础地位只是做点表面功夫的话，则对广州农村发展不会有实质性的推动，而只有持之以恒地深化改革，才是推动农村发展的真正良策。

二、新型城市化的发展特点与趋势

（一）新型城市化是城乡一体、城乡和谐发展的城市化

由于城市与农村的地理区位、发展阶段和发展环境不同，因而城市与农村在空间、时间和速度的三维巨系统复合结构中的表现必然是非均衡、非对称和非线性的，但同时又不超出临界阈值、有合理梯度的城乡共同体。也就是说，城市与农村具有不同的生态位，不可能实际上也做不到完全同一化，新型城市化的城与乡，在空间形态上存在一定的差别，城市更像城市，农村更像农村，农村既保留优美的田园风光，又达到城市的文明及生活的便利。新型城市化就是要根据城与乡的不同功能定位和发展目标，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，使城乡居民享受同样的现代物质文明与精神文明，享受同样的社会福利和公共服务，享受同样的国民待遇，最终实现城乡均衡发展。

（二）新型城市化是城市经济与农村经济互为补充的城市化

新型城市化是以城乡和谐发展为标志，在城乡统筹、城乡协调、城乡一体的原则下，以要素互补、共同富裕、全面流动为特点，是城市经济与农村经济互为补充的城市化。新型城市化不仅需要高度发达的城市经济，更需要农村经济作为补充，只有把城市化的内涵扩展到包括农村经济和农业在内的区域经济发展坐标体系中，并且始终把农村作为区域的“基底”并统一实施联动发展、协同发展、和谐发展，消除传统城市化的弊端，才能真正使城乡从异化走向同化，从对立走向统一，从二元走向一元，从而将威胁社会和谐的深层次矛盾维系和控制在合理阈值之内。这种“结构有序、功能互补、整体优化、共荣共促”的区域经济社会一体化发展系统，通过寻求梯度合理分布、资源空间优化和系统运行流畅的“区域交集最大化”为根本出发点，才能使统筹城乡的区域“红利”得到充分涌流。

（三）新型城市化是工业与农业良性互动共赢的城市化

城乡协调发展，实现共同富裕是新型城乡关系和谐的最终目的，也是广州实现现代化的关键所在。实行工业反哺农村，城市支持农村，就是要更加关注农业和农村问题，而农村的发展也离不开城市的辐射和带动，城市的发展同样也离不开农村的促进和支持。新型城市化就是要统筹城乡经济社会发展，使城市和农村、工业和农业紧密联系起来，在理顺城乡关系的基础上加快传统农业向现代农业的转变，以工业化、市场化、商品化的理念发展现代农业，不断壮大工业反哺农业和城市支持农村的物质基础，实现新型工业化和农业产业化互促共进，建立地位平等、开放互通、互补互促、共同繁荣的城乡现代产业体系。

（四）新型城市化是公共资源在城乡之间均衡配置的城市化

由于受到多年来二元体制和结构的影响，传统城市化是以牺牲公共资源、公共服务、公共设施在广大农村地区的缺失为代价的，造成公共资源在城乡之间配置不均衡。新型城市化就是要旗帜鲜明地高举公共服务均等化的旗帜，在大力发展农村经济，增强农民获取财富能力的同时，努力构建城乡一体的公共服务体系，不仅城乡居民间的收入、分配和消费水平接近，而且享受的公共资源、公共服务也基本均等化，实现均衡配置，不再区分孰重孰轻、孰主孰次、孰先孰后，这既是新型城市化的难点也是重点所在。

（五）新型城市化是生产要素在城乡之间自由流动的城市化

从世界各国城乡发展历程来看，几乎都经历着乡育农村、城乡分离、城乡对立到城乡融合的发展阶段，城市之所以能够成为地理单元或空间意义上的增长极，是因为城市具有良好的区位优势、资源优势、科技优势和市场优势，加上城市从农村吸引人、财物等生产要素的渠道顺畅，因而乡村资源向城市的流动加速，导致城市在配置资源上占据主动地位；相反，由于制度缺陷和缺失，农村的人、财、物等生产要素向城市的流动则设置了很多障碍和门槛，使农村经济社会发展缓慢，新型城市化就是要打破这种障碍和门槛，加速农村资源向城市的合理流动，加快整合各种城乡资源，实现劳动力、资金、信息、技术、土地等要素在城乡之间有序流动。

（六）新型城市化是城乡二元结构向城乡一体发展的城市化

城乡二元结构是导致目前城乡发展差距不断扩大的直接制度因素和体制障碍，因此，破除城乡二元结构是实现新型城市化的先决条件。要进一步打破横亘在城乡之间包括户籍、土地、财政、金融和公共服务等领域的二元体制障碍，逐步缓解和化解城乡二元体制的矛盾，实现城乡共同富裕和共同发展。新型城市化要求在城市走向现代化的同时，农村地区也要走向共同富裕之路。通过推进新型城市化，加快传统农业向现代农业的转变，加快城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射，以城乡居民全面发展为核心，以城乡之间财富获取与分享的机会平等为标志，以城乡一体化为目标，建立和形成一套城乡之间开放互补、要素自由流动、城乡公共服务均衡发展、城乡共同繁荣进步的机制体制。

（七）新型城市化是农村传统文明转变为现代文明的城市化

新型城市化是具有广州特色的经济形态、社会形态和文化形态的统一体，是从传统农村文明走向现代文明的历史进程。传统农村文明虽然在继承和保持农村传统文化，形成良好的道德规范上发挥了积极作用，但也必须与时俱进，跟上时代发展的步伐，根据新型城市化的发展趋势，使农村经济发展、社会管理、乡村治理等加快向现代文明转变。因此，从农村传统文明转向现代文明的转变，不仅是新型城市化发展的必然趋势，也是农村进一步提升发展质量，促进发展方式转型升级的内在要求，更是生产方式、生活方式从外延发展走向内涵提升的内在要求和现实举措。

三、城市化发展模式转型

随着经济社会的快速发展，城市化进程也在不断地经历着发展功能、发展模式及发展趋势的演变。基于上述新型城市化的发展特点和趋势，广州推进新型城市化必须实现如下转型：

（一）从城乡分立、城乡分割向以城带乡、城乡融合发展转变

在传统二元结构及“城市偏向”的影响下，城市与农村彼此处于相互分立、相互分割的发展状态，城市与农村运行在两个不同的发展轨道上。因此，新型城市化必须对城乡分割、城乡分立给予高度重视，要勇于打破城乡分割的制度藩篱，充分发挥城市对农村发展的带动与辐射作用，实现城市带动农村、城市支援农村发展的新格局，不再只重视和考虑城市的发展，更要把广大的农村纳入发展视野，从城乡融合的角度通盘考虑空间拓展、产业发展、基础设施、公共服务等规划布局和建设，推动城乡发展的有机融合与衔接，形成城乡共同促进、共同发展的生动局面。

（二）从强调城市中心区建设向城乡都市带协调发展转变

由于城市是由中心区、新城区及远郊区、广大农村等不同空间单元所组成，如果只重视城市中心区的发展，而忽视包括广大农村在内的其他地域发展，既不利于广州和谐社会建设，也不符合统筹城乡发展的内在要求。新型城市化不是“城市的城市化”而是“区域的城市化”，不能只是在城市中心区打转转，精心谋划城市中心区的狭小地域空间，要把视野放大到全市域，以“全域广州”的理念规划和建设广州，在资源配置上更多地向新城区、城乡都市带及广大农村地区倾斜，进一步加强和完善新城区基础设施及公共服务设施建设，以疏解中心城区过于密集的产业及人口。

（三）从重城抑乡、重工轻农向城乡公平发展、均衡发展转变

纵观广州城市化发展历程可以看出，从改革开放后到党的十六大召开，广州和全国大部分城市的发展脉络基本相一致，就是抓住了改革开放后大力发展工业化和城市化的有力机遇，使工业化和城市化建设实现了跨越式的发展，跃上了一个新的台阶，但农村的发展没有得到相应的重视，这一时期的战略部署、政策取向和资源配置的重点是工业及城市，从某种程度上讲，是一种重城抑乡、重工轻农的发展模式。而新型城市化建设一定要实现从重城抑乡、重工轻农向城乡公平发展、均衡发展的转变，更加重视农村及农业的发展，体现全面、协调、可持续的科学发展要求，弥补多年来对农业、农村发展的欠帐，实现社会的公平与正义。

（四）从资源配置的“城市偏向”向城乡共享发展转变

在城乡二元结构和体制的影响下，城乡资源配置存在失衡现象，农业和农村在资源配置与国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会、社会地位等方面仍不平等。统筹城乡发展就是要勇于打破资源配置的“城市取向”，实现城乡共同富裕，通过制度、政策等调控手段，把资源配置、要素流动以及分配机制整合起来，兼顾公平，惠及全民，实现城乡人才、教育、就业等资源共享，建立双向开放、城乡共享的资源配置机制，在统筹城乡中实现以城带乡、资源共享互补的良好局面。

（五）从要素流动往城市集聚向农村扩散、渗透和辐射发展转变

由于城市在地理区位、基础设施便捷度、产业发展基础、财富创造能力等方面有着农村地区无法比拟的优势，因而资源要素配置更加青睐城市，在城市的流动也更为顺畅，这符合市场发挥基础性作用配置资源的一般规律，但问题是如果单凭市场经济这只“无形的手”去调控资源配置，根据市场经济的驱利、重利原则，在公平的市场竞争条件下，则广大的农村地区在要素流动上永远处于劣势地位。因此，推进新型城市化建设，一定要适当发挥政府的主导作用，打通农村地区资源要素流进流出的渠道，使各种资源要素加速向农村地区涌流，增强农村地区要素集聚能力，从而促进农村加快发展。

四、基于城乡和谐发展的广州新型城市化实现路径

（一）基本原则

走新型城市化发展道路，不同于传统的城市化发展道路，必须拓展城市化的发展视野，在基于城乡和谐发展的基础上，努力破除城乡二元结构体制，充分发挥政府的主导作用，促进经济又好又快发展，提升城乡居民财富创造能力和水平，实现共同富裕。

——改革先行、制度保障。为更好地推进新型城市化，必须深化改革，努力破除城乡二元结构体制，在制度设计上构建一种新型城乡关系，使城市与农村、工业与农业、城市居民与农民实现身份、地位、权利、义务和责任的平等，不再区分谁先谁后、谁主谁次、谁重谁轻，实现城乡共同促进、共同发展。

——政府主导、市场推动。推进新型城市化建设，要在充分发挥市场基础性作用的同时，注重强调政府的主导作用，使政府主导和市场推动实现有机结合，特别是在涉农财政投入、固定资产投资等要素资源流动和配置上，更多地向农村地区倾斜，弥补多年来对农村地区的欠帐，逐步缩小城乡发展差距。

——产业带动、共同富裕。走新型城市化发展道路，必须以适度的经济增长为前提，通过实施城市带动农村,工业反哺农业的发展战略,推动城乡经济实现错位发展、融合发展、统筹发展,借助产业带动，提高城乡居民特别是农民攫取财富的能力，让农民能够在城乡产业发展中受益，实现城乡共同富裕。

——转型发展、内涵提升。新型城市化不再只关注非农人口所占全部人口比重的上升，更要努力推进城市转型发展，从重规模和速度向重质量和功能转变，实现外延发展向内涵提升，加速基础设施向农村延伸，公共服务向农村拓展，城市文明向农村辐射，提升农村地区现代文明发展水平。

（二）实现路径

基于城乡和谐发展的广州新型城市化实现路径应突出“一个核心、两大重点、三大支撑”。其中，“一个核心”即提升城乡统筹与城乡一体化发展水平；“两大重点”即缩小城乡居民收入差距、促进城乡基本公共服务均等化；“三大支撑”即产业发展互补、空间发展融合、社会发展和谐。

1、突出“一个核心”：提升城乡统筹与城乡一体化发展水平

基于城乡和谐发展的新型城市化必须以构建新型城乡关系为主线，以提升城乡统筹与城乡一体化发展水平的高低为核心标志，实现城乡发展共建共享。城乡一体化是在生产力高度发达，工业化、城市化水平相对较高的条件下，城市与乡村融合，以城带乡、以乡促城、互为资源、互为市场、互相服务，实现城乡之间在经济、社会、文化、生态协调发展的过程。新型城市化不应将地域广大的农村，处于发展弱势地位的农业和收入水平仍较低的农民排斥在城市化的发展视野之外，新型城市化是“全市域的城市化”而非“城市的城市化”，如果不把“三农”问题纳入新型城市化的发展体系和发展框架中，那么，新型城市化就是不完整意义上的城市化，不仅不符合科学发展观关于全面发展、协调发展、可持续发展的要求，而且无助于新型城市化向纵深推进。因此，提升城乡统筹与城乡一体化发展水平是衡量和检验新型城市化的核心标志和客观标准，只有不断加大城乡统筹力度，才能引导新型城市化进入良性循环的发展轨道，建立起城乡空间协调有序、生态环境美丽宜居、产业发展互补、资源要素双向流动、公共服务均衡配置、城乡机制体制完善的新型城乡关系，形成城乡“共谋、共建、共富、共享”的经济社会发展新格局。

2、突出“两大重点”：缩小城乡居民收入差距、促进城乡基本公共服务均等化

——缩小城乡居民收入差距。城乡居民收入差距是城乡发展差距最明显的表现，从前面的分析可以看出，2000—2011年广州城乡居民收入差距比呈现先缩小、后扩大、再缩小的发展态势，2000年为2.29：1，2005年为2.58：1，2011年为2.33：1，远高于国际上衡量城乡居民收入差距比的理想状态1.5：1。如果把城市居民收入中一些非货币因素，如住房、教育、医疗、社会保障等各种社会福利考虑在内，城乡居民的收入差距可能更高。因此，广州推进新型城市化，要努力缩小城乡居民收入差距，使城乡居民享受均等化的公共服务，追求城乡之间财富获取能力和享受财富程度的机会公正和平等，在实现城乡居民共同富裕上不断探索。一是转换发展思路。要跳出就农民富农民、就农业搞农业、就农村建农村的传统思路，坚持以工业化的方式发展农业，以商品化的方式经营农业，千方百计提高农民的工资性收入、政策性收入和财产性收入水平。二是建立以城带乡、以工促农长效机制。大力发展城乡关联产业，统筹城乡资源配置，搭建城乡共享的资源要素平台，加强城乡之间资本、技术、人才和信息方面的交流与合作，建立城乡良性互动的市场，实现城乡生产要素的自由、合理流动。

——促进城乡基本公共服务均等化。广州农村改革发展走到今天，基本公共服务不均衡已成为制约农村经济社会发展的突出矛盾，从全面推进新型城市化的发展要求出发，应把提高农村基本公共服务供给作为现阶段新型城市化建设的重要内容。此外，为城乡居民提供良好的公共服务也是政府的重要职能之一，以往由于经济发展水平低，各级政府都把精力和重心放在了经济建设上，随着政府职能转变的不断深化，政府的转型势在必行，即由建设型政府向民生型政府的转型。向民生型政府的转型要求政府必须为公共服务“买单”，为城乡居民提供良好的公共服务，这也是政府的职责所在。

实现惠及城乡居民的基本公共服务均等化，是广州推进新型城市化，全面建成小康社会的重要举措，是走向公平可持续发展之路的重要战略，是改善民生、推动社会和谐建设的重大任务。进入经济社会发展新阶段，城乡居民的公共需求全面快速增长，党的十八大报告提出到2020年“基本公共服务均等化总体实现”的目标。为促进广州实现城乡基本公共服务均等化，一是要尽快提高基本公共服务的统筹层次，加大政府的基本公共服务支出，缩小居民享受的基本公共服务差距，强化对农村地区、落后地区、困难群体的义务教育、公共卫生与基本医疗、公共就业服务、基本住房保障等基本公共服务的供给。二是按照社会需求结构变化趋势，尽快调整财政支出结构，继续加大以保障性住房、教育、医疗等为重点的公共性投资，使更多的财力用于保障基本公共服务，以城乡居民基本公共服务均等化为导向，完善公共财政制度建设，到2020年广州率先实现城乡基本公共服务均等化。

3、突出三大支撑：产业发展互补、空间发展融合、社会发展和谐

——产业发展互补。一是新型城市化的产业发展要着眼于发展那些城乡产业关联度高，有利于城乡共同获取“发展红利”的战略性产业，特别是各类经济技术开发区、高新技术产业开发区、产业集聚区、功能区建设与调整等，不仅仅考虑开发区建设本身，要把开发区与周边农村地区产业发展、人口就业及城市化的发展通盘予以考虑。广州的绿道建设就较好地考虑了城乡休闲产业、环境建设和农村致富产业互补发展，因而具有良好的市场前景。二是要积极培育和发展那些不仅附加值高，而且产业链条长的产业类型，使这些产业的产业链和某些生产、装配环节能够延伸到广大农村地区，带动农村脱贫致富，真正实现以城带乡、以工促农。

——空间发展融合。一是规划上同步发展。要实现城乡空间融合发展，首先要规划先行，不再把城市与农村分裂、割裂开来，要以城乡融合的理念做好各项规划的编制与实施。新型城市化的空间发展不应该只关注城市中心区的发展，要实现城市中心区与郊县、农村地区的协调发展，促进人流、物流、资金流、信息流在城乡之间双向互动，形成规划合理、结构优化、发展梯度合理的城乡空间布局。二是城市集聚与扩散并重。城市由于具有吸引人才、资金、技术等要素的地理、区位等多重优势，因而能够在短时间内使各种优质资源迅速集聚，从而促进城市快速发展，城市的竞争力很大程度上在于集聚资源的能力，只有充分集聚资源才能创造财富，但如果城市仅仅限于集聚财富能力的提升，还不能体现新型城市化的科学内涵。新型城市化要实现集聚与扩散并重发展，要把集聚和创造财富的能力向周边地区，尤其是农村地区扩散，把城市的集聚效应向农村地区外溢，使城市内部的富裕能力逐步向农村反哺，带动广大农村地区加快脱贫致富能力建设，实现城市与农村在空间上相互融合、共同促进和共同发展。

——社会发展和谐。要彻底转变重城市轻农村、重工业轻农业的发展观念，城乡发展得到同样重视，由以往偏重城市的发展转向城市与农村并重，工业与农业并举，使城乡发展首先能够在发展观念上实现有机的融合和对接，不再区分谁主谁次、谁重谁轻。一是制度设计趋同。新型城市化要逐步缓解和消除城乡二元结构，虽然城乡一体化不是城乡同一化，但在制度设计和制度建设上要把城乡发展放在同等重要的位置上，逐步改变多年来形成的“重城轻乡”政策偏好，使城市与农村得到同样的重视，特别是在财政涉农投入、固定资产投资、资源配置等方面，要更多地考虑农村的发展需求，使贫富差异与区域差异逐步缩小，达到城乡共同富裕，最终实现城乡一体、互动发展的新型城市化形态。二是享受的“发展红利”要大体均衡。广州快速发展的工业化、城市化让城市居民享受的“发展红利”远远高于农村居民，造成城乡发展严重不和谐。因此，新型城市化要努力破除城乡居民在获取“发展红利”上的制度鸿沟，最终实现城乡从分治走向融合，从异化走向同化，从差异走向均等，从矛盾走向和谐。