从乳制品看我国的关税保护

陈映川

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

据我国官方公布的数字，截至2008年9月21日，我国因使用婴幼儿奶粉而接受门诊治疗咨询且已康复的婴幼儿累计39 965人，正在住院的有12 892人，死亡4人。包括伊利、蒙牛、光明、圣元及雅士利在内的22个厂家69批次产品中都检出三聚氰胺[1]。而到了2010年，乳制品的安全问题依然存在。2010年1月27日，贵州省卫生厅发布三聚氰胺超标食品“黑名单”，确定四个批次的食品存在三聚氰胺超标问题，其中上海熊猫乳品已被查处[2]。2011年4月22日上午，陕西省榆林市鱼河镇中心小学部分学生因饮用由蒙牛集团统一配送的学生奶后出现发烧、肚痛、腹泻等症状，先后共有251名学生被送往医院治疗，蒙牛集团也因此陷入“中毒门”。国内奶制品安全问题再次引发舆论热议[3]。

从个案中抽离，来看我国乳制品的标准。我国的乳业标准全世界最低是不争的事实。在2010年卫生部制定的乳业新国标中，生乳蛋白含量从1986年的不低于2.95%降低到了2.8%，细菌含量(菌落总数)从2003年的每毫升牛奶不超过50万个提高到200万个，这个标准是欧美国家的20倍。

一、进口乳制品关税税率分析

从上述资料可以看到，我国乳制品市场现在存在着各种问题，无论是层出不穷的有毒个案，还是全球倒数第一的质量标准，都让我们有理由相信，这个行业目前总体的发展水平，并不值得国民信赖，甚至会对公民的身体健康带来危害。在这里我们要讨论的是，作为生活必需品，我们除了喝下这些质量低劣甚至有毒的牛奶，是否已别无选择。

会有人说，我们依然有选择的权利。如果我们认为目前国产的乳制品并不可靠，那可以选择其他国家或地区的进口奶粉。我们当然有选择的权利，可以去购买进口的乳制品。可是，当我们作出这种顺理成章的选择时，成本就是我们需要考虑的问题。若成本过高则很有可能阻碍了我们行使基本的权利，那么，这就是一种实质上的不公平。

我国消费者如果要选择进口乳制品，究竟需要付出多大的额外成本?现在我国消费者要购买进口的乳制品，主要有实体店铺及电子商务两种购买途径。无论从哪一种途径购买，乳制品的销售价格构成中，均会比国产乳制品多了一个部分，那就是关税。换而言之，关税就是我国消费者在购买进口乳制品时所需要支付的主要额外成本。

根据进口乳制品是否为商业用途，我国目前对其分别课征进口关税或者行李和邮递物品进口税(以下简称行邮税)。先来分析用作商业用途的进口乳制品，海关需要对其征收进口关税。根据《2012年海关进出口税则》，我国对乳制品的普通税率达到了80%，婴幼儿专用乳制品则是40%，除此之外，还需要被征收税率为17%的增值税。也就是说，我国的消费者若选择购买国外进口的乳制品，那么除了产品因本身质量的高低而导致的价格差异之外，消费者另外还需要额外付出约一倍于商品本身价格的关税税金(婴幼儿专用乳制品是一半左右)。如果消费者选择自己直接在境外购买超过海关总署规定的数额但仍在合理数量以内的个人自用乳制品入境，根据海关总署于2006年《入境旅客行李物品和个人邮递物品税则归类表》，乳制品的税率则为10%.笔者想阐明的是，哪怕是刨除了高昂的不断进出境费用，仅就乳制品本身，我国消费者若要购买国外产品，仍需要额外支付等于产品价格十分之一的行邮税税金(行邮税当中关税和进口环节海关代征税已合而为一)。

为了要喝上较为让自己放心的乳制品需要支付上述费用，会影响广大消费者的选择决定，以笔者自身处于中等收入的个体而言，这笔费用，绝对是高昂的。这便是笔者想要论证的一个问题，若乳制品属于公民生活的必需品这一点已经没有异议的话，那么我国关税的设计对于公民购买何种来源的生活必需品，已经产生了重要的导向作用。它引起的实际效果便是，大部分公民不得不继续饮用国产乳制品。

二、保护性关税的本质

我们弄清楚了这样一个事实：关税的存在使我们在选择乳制品的时候基于过高的选择成本而不得不继续购买国产乳制品。当然有很多人会说，关税本身就具有保护国内产业及经济发展的作用，于是设置高额关税用以保护生产生活必需品的民族产业的发展，自是理所应当。

对于关税的性质，主要存在三种理论：财政关税说、经济关税说和贸易关税说。财政关税说认为关税征收的主要目的在于充实国家收入，尤其是在经济发展缓慢的国家，关税充足财政收入的功能尤为突出。经济关税说则认为关税征收的主要目的在于阻止进口产品的竞争，以保护本国幼稚工业的生存与发展。本文暂且不去讨论上述三种学说哪种更接近于关税的本质属性，在此要论述的问题是我国对进口乳制品课征如此高的税赋，意欲何为。

据国家税务总局的税收收入统计显示，我国关税收入占全国税收收入的比重持续降低。2011年，进口税收收入占税收总收入的比重为17.9%(当中包括了除关税之外的关代征进口环节增值税和消费税)，其中关税收入为2 018.19亿元，进口货物增值税、消费税收入为10 732.93亿元。从以上数据可推知关税收入占我国税收收入总数的比例非常小。而且目前国际税法学的主流观点也认为关税课征的目的逐渐趋向于单纯的保护性质，财政目的渐渐变得不太重要[4]。故先不论关税税率的变化对我国财政总收入的细微影响。前文已经提到，牛奶属于生活必需品。既然是生活必需品，因为关税的存在而带来国内消费减少的可能性也并不大。因此，笔者认为，进口乳制品被征高额关税的主要目的，只在于保护国内的乳制品企业。

三、可能会被绑架的关税

从2002年到2011年，我国农产品关税平均税率从18.5%下降到了15.2%.而排除了适用最惠国税率和双边互惠协议，我国对乳制品的税率一直维持在80%左右。这无疑对国内的乳制品行业带来了巨大的免于竞争的利益。鉴于乳制品并不是一种需要深度加工的高难度的工业品，而只是经过初级加工的农产品，所以本文并不考虑名义关税税率与实际保护率(effective rate of protection)存在偏差的问题。

如果按照传统的关税外生化理论(即幼稚产业保护论)[5]延展下去，本文就会陷入到纷繁的保护国内产业与消费者利益孰轻孰重的各种模型争辩当中去，这不是笔者的目的。本文的目的在于论证当关税保护已经侵害到公民基本生存权利的时候，法律应当如何回应的问题。因此笔者更倾向于用内生化的关税理论来解读关税要素设定时的合法性与合理性。

关税内生化理论打开了关税政策决策当中的黑箱，把关税作为一个内生变量来考虑。简单概括，关税保护虽然不利于实现资源的最优配置，但在实践中它却往往比自由贸易政策更容易得到统治者的青睐而获得施行。原因就在于赞成设置高关税垄断保护的是利益指向清晰，人数少但是通常政治能量较大的各种利益集团；而反对设置高关税垄断的群体虽然人数众多，却是利益模糊的大群体，无法确切说出关税保护具体损害的是谁的利益。加之我国目前人民代表大会制度有待完善，因此赞成关税垄断的集团更容易影响决策者的决定[6]。因此，其实关税的税率只是一个表象，其背后的深层次原因是权利之争与利益博弈。某种程度上而言，关税实际上也属于一种收入再分配的手段：财富从国内消费者(支付更高的价格)转移到国内生产者(保证产品销量与获得更高价格)手里。

接下来看看我国关税(当中不包括行邮税)的税率，是由谁决定及是如何确定的。我国《海关法》第五章“关税”当中，规定了关税的纳税人，征税对象，唯独没有规定进口商品的税率，这是一个奇怪的问题。进口商品的税率被规定在《中华人民共和国进出口关税条例》(以下简称《条例》)当中，其中第三条阐明了该条例是由国务院制定；但后一条我们才可以真正窥见税率高低变化调整的真正操刀人——关税税则委员会。《条例》第四条规定：国务院设立关税税则委员会，负责《税则》和《进境物品进口税税率表》的税目、税则号列和税率的调整和解释，报国务院批准后执行，决定实行暂定税率的货物、税率和期限；决定关税配额税率；决定征收反倾销税、反补贴税、保障措施关税、报复性关税，以及决定实施其他关税措施；决定特殊情况下税率的适用，以及履行国务院规定的其他职责。

当然从行政法的理论上来，《条例》由国务院制定，关税税率的调整，由国务院批准，我们就可以认为海关关税的税率是由国务院决定的。但从《条例》中的规定我们也可以看到，真正决定关税税率的，乃是关税税则委员会。这里就需要讨论两个问题：(1)作为关税税收要素之一的税率，由国务院制订，是否合法？(2)作为关系到公民基本财产权利乃至于人身权利的一个制度，实际上由国务院的一个议事协调机构来确定，是否合理？

近代以来立宪的民主法治国家，税收法定原则莫不被当做是租税课征制度的首要基本原则。虽然近年来税收法定原则的严格被遵守也似乎有了松动的迹象[7]，但是，从法源资格上看，必须严格遵守税收法定原则。在我国的税收立法实践中，税收法定原则已经屡次被各种有理由或者无理由的僭越，这是笔者不得不承认但坚决不认同的一个现实。而关税立法，相对于越来越受关注的增值税与所得税等其他税种，更像是我国税收立法体系中的一个特殊的角落。如前文所述，关税的决策，极其容易受到利益集团的影响与操纵，因此，我们应当将其决策与变更程序更好的置于公民的视野与监管当中。可我国的现实情形却是，作为毫无争议的属于关税税收要素之一的税率，它的变更一直是在一个公民无法注意到的接近(这里所说的接近，是因为税率毕竟最后要经过国务院的批准)监管真空的空间里由关税税则委员会完成的。

我国《立法法》第八条规定了关于“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”的事项只能制定法律。如果说实践中对于什么是民事基本制度和经济制度还有所争论的话，那关税的税率涉及财政、税收、海关、金融，以及外贸这几个领域，应该是没有争议的。因此我国的关税税率，在名义上由国务院批准决定，违反了《立法法》的规定。有人会说，税收领域内的授权立法数不胜数，似乎也并不违法。因为《立法法》第九条为授权立法开了一个大口：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。但《海关法》早在1987年就已经制订生效，2000年修改，这似乎并不符合《立法法》第九条“尚未制定法律的”授权立法的前提。而且，更具有讽刺意味的是，《海关法》的修改是在2000年7月8日第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的。也就是说，之前已有制定法律，后又已经有了《立法法》明确规定的情况下，《中华人民共和国进出口关税条例》依然是从全国人大手中抢过了关于税率的决定权。

在关税制度中，当行政权堂而皇之的僭越了立法权之后，接下来我们就不难理解为何关税的法律体系是一个封闭的自成一体并远离国民视野与监管之外的体系了。《条例》第四条规定了国务院设立关税税则委员会，负责《税则》和《进境物品进口税税率表》的税目、税则号列和税率的调整与解释，报国务院批准后执行关税税则委员会是国务院的议事协调机构，具体工作由财政部承担。它的主要组成人员包括了财政部部长、国务院副秘书长、发改委副主任、商务部副部长、工信部副部长、国土资源部副部长、农业部副部长、海关总署副署长、税务总局总经济师、质检总局副局长、法制办副主任及财政部的部长助理。[注]参见国务院办公厅关于国务院关税税则委员会主要职责和调整组成人员的通知(国办发[2008]20号)。这也就是说，关系到全体公民财产甚至人身利益的关税基本要素问题，它从决策到最后出台，完全被封锁在行政体系之内。上文中已经提到，关税看起来与国际贸易或者双边关系息息相关，实际上，它也时刻牵扯着公民的人身财产权利，也非常容易被特殊利益集团操纵而成为攫取财富的工具。因此，仅仅因为关税具有部分的外生性就把其整个制度完全脱离开公民的监督与意志之外成为一个黑箱，这种现状急待改变。

或许会有学者认为，设置关税税则委员会并不是我国的独创，其他发达国家和地区也是如此。比如美国，美国宪法虽然规定未经国会同意，各州对进出口货物不得课征关税，而且所有关涉到课征关税的法律应由国会掌控与修正[8]。但事实上由于关税涉及类目繁多，受国际外部影响较大，以及课税要件与手续专业性较强等特点，美国在1939年修订了内地税条例(The Internal Revenue Code)，在内地税条例中区分有所得税等个别税种的法规，又在个别税种法规之下(也包括关税)，另有财政部补充规定的法令，也即等同于我国的部门规章。而德国与我国台湾地区，关于关税税率的调整，也均有正当法源授权于行政机关决定。国外发达国家与地区的确有这样的制度设计。日本学者水野丰志就认为在英国授权立法当中关于课税权的委任，最典型的就是关税。这是因为，在关税领域，确有其特殊之处。国际形势的变化多端，以及国家双边及多边贸易间瞬息万变，关税制度也应当与之适应，因为代议机关事实上并没有办法在短期内通过具有专业细节的税率调整。

这当然是事实，但这绝不是将关税制度全盘交给行政机关任意操纵的不受监督的理由。就如美国虽然关于关税课征的细节及手续规则可以由财政部规定或决定，但是仍然应通过美国国会(Congressional Authority)下属的内地税当局I.R.S(Internal Revenue Service)监督，必要时还需要接受法院审查其效力[9]。德国租税通则所适用的法律，虽然并不限于形式意义上的制定法，但是对于违法或不合理的行政法规，议会有多种方法使其失效，如不信任投票、弹劾财政部长、开会时质询或直接行使议会及其委员会保留同意权。而在情形与我国最为相似的我国台湾地区，其关税税则委员会的权能虽然与我国基本一致，但其以行政部门名义所发布的行政法规效力，理论上备有争议；司法实践中，也不乏被法院宣告无效的实例[7]。

总之，与经济结构变化和国际政经局势紧密联系且息息相关的关税问题，有其特殊性，或许严格遵守形式上的税收法定主义已经并不能满足现实情况的需要。但是，作为一项对公民财产强制课征的金钱义务，而且还有很大可能影响公民间财产分配的税收制度，其运转与改变完全脱离了人民代表大会的监督是很危险的。关税绝不应当脱离了公民通过代议机关对其进行的监督与制衡而由行政机关一手包办。

四、结论

综上所述，笔者认为现行我国的关税制度，包括《海关法》与《进出口关税条例》，都要进行相应的修改。当中包括两个部分，对于关税基本要素问题原则上应当以法律的形式作出规定；对于关涉幼稚工业保护与国际贸易博弈的关税纳税义务的增加，可以以行政法规的形式作出规定，但是，此类变动需要受到全国人大或其常委会的监督。

具体而言，对于进口货物课征关税的税率问题，原则上应以法律的形式加以规定。只有这样，政府对于公民财产的剥夺才具有合法性。当中有两种选择，一是重新制订一部《关税法》，将原《海关法》中第五章“关税”部分与每年修改的《中华人民共和国进出口关税条例》部分合二为一。将纳税义务人、征税客体与各个税类的税率以法律的形式经过全国人大或其常委会的讨论通过予以发布。第二种是修改现行《海关法》，将《中华人民共和国进出口关税条例》合并入现行的《海关法》第五章“关税”部分中，经过全国人大或其常委会会议审议通过。无论采取哪一种方式，不讨论各方利益博弈最终对于税率的影响，那已经不是单纯法律可以决定的范畴，单从技术上讲不会太困难。我们只是将原来由行政机关自行决定的关税各类目税率问题经过全国人大常委会的讨论正当合法化其法律效力，并最终纳入到代议机关的立法权限内而已。

而关涉幼稚工业保护与国际贸易博弈而可能导致的税率变动，因为其瞬息变化多端，代议机关现实中根本无法短期内对其作出理性的回应，因此可以授权行政机关对此作出规定。当中应当区别对待，对于实际上降低纳税人纳税义务的部分，承认其法律效力，可有行政机关自行规定处理。而对于加重纳税人纳税义务的部分，可设定一定的上浮幅度，在上浮幅度之内的调整，可暂由行政机关作出规定。而超过上浮幅度作出的提高税率规定，则应当报全国人民代表大会或其常务委员会批准后实施。

参考文献：

[1] 凤凰网.央视报道69批次婴儿奶粉含三聚氰胺(含名单)[EB/OL].[2011-09-16].http://news.ifeng.com/mainland/200809/0916_17_787088.shtml.

[2] 腾讯新闻.贵州省卫生厅查出四种食品三聚氰胺超标[EB/OL].[2010-10-19].http://new.qq.com/a/20100119/001957.htm.

[3] 千龙网.蒙牛再陷“中毒门” 或因空腹喝牛奶说法遭质疑[EB/OL].[2011-11-17].http://cj.qianlong.com/46184/2011/04/25/5264@6918793.htm.

[4] 曹凯云.乳业新国标会给奶农带来什么[J].北方牧业，2011(5)：35.

[5] Brander J,Krugman P.A Reciprocal Dumping Model of International Trade[D].The United States：NBER Working Paper,1983.

[6] Rossendorff P.Voluntary Export Restrains,Antidumping Procedure and Domestic Politics[J].ER,VOL,1996:544-561.

[7] 李宪佐.关税法论[M].台北：植根法学丛书编辑室，2008：29-46.

[8] 王元颖.关税保护与动态比较优势的理论与经验分析[D].杭州：浙江大学，2005.

[9] 黄茂荣.法学方法与现代税法[M].北京：北京大学出版社，2011：137.