民族牧区撤乡并镇对当地畜牧业的影响探究——以内蒙古自治区兴安盟乌兰毛都苏木为例

白 鹭，林雨欣，石少敏，黄荒原，曾楗楠

(中央民族大学经济学院，北京 100081)

为了推进城市化发展，中国从2000年开始大规模的撤乡并镇。截至2009年底，全国共有乡镇级行政区划34 170个，比上年同期减少131个。其中，乡14848个，比上年同期减少219个;镇19322个，比上年同期增加8个;街道办事处6686个，比上年同期增加162个。为响应这一政策要求，民族自治区在各自治地方进行了相应的改革，内蒙古兴安盟乌兰毛都苏木也进行了相应撤并。本文通过实地调研撤乡并镇在乌兰毛都苏木的实行情况，以了解这一改革措施在民族自治地方的实施效果，重点探究对当地畜牧业发展的影响;并通过分析当地撤乡并镇停止实施的深层次原因，讨论撤乡并镇政策的适用性，以及在实行的同时该如何配套一些辅助政策，针对此提出相应建议［1－3］。

一、乌兰毛都苏木撤乡并镇历程

1958年乌兰毛都苏木与阿力得尔努图克、海力森三分合一，成立乌兰毛都人民公社。1961年8月阿力得尔被划出，1962年树木沟被划出。1984年设立乌兰毛都努图克，辖四个苏木乡，即乌兰毛都苏木，乌布林苏木，桃合木苏木，满族屯满族乡。1998年撤销努图克，保留了原来四个苏木建制，其中乌布林苏木为乌兰毛都苏木的前身。2006年在科右前旗机构改革中，乌布林苏木与桃合木苏木合并，成立了现在的乌兰毛都苏木。2011年，该地区停止实行撤乡并镇，乌兰毛都苏木和桃合木苏木分离，恢复原有建制。

二、乌兰毛都苏木撤乡并镇对当地畜牧业影响的实证分析

1.撤乡并镇前后各项经济指标的对比

乌兰毛都苏木从2007年开始实施撤乡并镇，至2009年停止。

(1)撤乡并镇前后的财政收入对比。在撤乡并镇实施之前的2006年，该地区的财政收入达到了100万元，而在政策实施期间分别为120万元和80万元;撤乡并镇停止实施后，财政收入分别提高至2009年的120万元和2010年的150万元。通过分析财政收入的增长率变化显得直观。

由图1可以看出，2007年(实施撤乡并镇政策的第一年)较上一年的财政收入增加了20%;2008年(实施撤乡并镇政策的最后一年)的财政收入较2007年降低了33%。而在停止实施撤乡并镇政策以后的2009年的财政收入则较2008年大幅上扬，增长了50%，2010年的财政收入也增长明显，达到了25%。显然，实施撤乡并镇政策后，财政收入增长缓慢，甚至在2008年发生了负增长的现象，达到了－33%;在停止实施撤乡并镇政策后，财政收入有所增加，增长率也很高，分别达到了50%和25%，都高于实施撤乡并镇政策时的增长率。从以上分析可以看出，该政策的实施确实对财政收入带来了负面的影响。

图1 2007～2010年财政收入增长率

(2)撤乡并镇前后牧民的收入变化。由于畜牧业是乌兰毛都苏木的支柱性产业，畜牧业收入的变化直接反映了当地主要财政收入的变化，因此研究撤乡并镇对牧民从事畜牧业的收入的影响至关重要。在撤乡并镇政策实施的前一年(2006年)牧民的收入为5 200元，政策实施的第一年(2007年)牧民的收入为6 200元，实施政策的第二年(2008年)牧民的收入为6 800元。撤乡并镇停止实施后两年，牧民的收入分别上升至8300元和12000元。下面看看牧民收入的增长率变化。

由图2可以看出，2007年(实施撤乡并镇政策的第一年)较上一年牧民收入增加了19.23%;2008年(实施撤乡并镇政策的最后一年)的财政收入较2007年增加了9.68%。而在停止实施撤乡并镇政策以后的2009年的牧民收入较2008年增长了22.6%，2010年的牧民收入也增长明显，达到了44.58%。显然，在实施撤乡并镇政策后，牧民收入增长缓慢，在2008年的增长率降低至9.68%。在停止实施撤乡并镇政策后，增长率逐年提高，分别达到了22.06%和44.58%，都高于实施撤乡并镇政策时的增长率。

图2 2007～2010年牧民收入增长率

2.问卷调查分析

此调查问卷是在内蒙古兴安盟科右前旗乌兰毛都苏木牧区逐户走访的基础上完成，共走访30户牧民，发放调查问卷30份，回收30份，回收率为100%;其中有效的调查问卷为30份，有效率为100%。

(1)调查群体收入主要来源。被调查者收入的主要来源是畜牧业，占了调查人数的90%(27户);从事其余行业的加起来占了10%，其中，从事运输的有1户，种地的有2户，只占调查者总数的很小一部分。值得一提的是，收入来源不是畜牧业的调查者有2户是汉族，也就是说，受访者中有96%的蒙古族主要收入来源是畜牧业，只有1户蒙古族居民收入主要来源不是畜牧业，这印证了畜牧业是乌兰毛都苏木的支柱性产业。

(2)牧民关注撤乡并镇程度分析。①牧民对撤乡并镇的了解程度。从统计数据中看出，了解撤乡并镇政策的牧民只有3%(1户)，而部分了解和不了解此项政策的牧民占到了绝大多数的97%;其中，不了解撤乡并镇政策存在的牧民高达40%(12户)，其余牧民只是了解了撤乡并镇政策的一部分。从以上结果分析，政府在撤乡并镇政策实施之前和实施期间并没有做好充分的宣传工作，导致大部分牧民对于该政策不了解，在一定程度上也说明撤乡并镇政策并未深入影响牧民的生活，或者没有给牧民的生活带来实质性的改变。②实施政策是否征求了民众意见。调查统计发现，只有30%(9户)的牧民的意见在实施政策之前得到了反馈。说明该政策在乌兰毛都苏木这个地区的实施是缺乏充分的考虑的。

图3 实施政策是否征求了民众意见

(3)撤乡并镇对牧民生产生活影响。①撤乡并镇对放牧是否有帮助。调查统计发现，高达60%(18户)的牧民觉得撤乡并镇对放牧没有帮助。虽然撤乡并镇政策的实施会使牧民原本的放牧场地发生相应的变化，但是这些现象只是存在于处于草场边界的牧场，而处于草场中心牧场的牧民，其放牧场地大小是不受影响的。②撤乡并镇对集市买卖是否有帮助。从图4的数据可以发现，有3%(1户)的牧民觉得撤乡并镇对集市买卖是帮助很大或者有负面影响的;有51%(15户)的牧民觉得撤乡并镇对集市买卖没有帮助，剩下的43%(13户)牧民觉得撤乡并镇对集市买卖有一定帮助。

图4 撤乡并镇对集市买卖是否有帮助

牧民农牧产品的销售途径分为就近销售和长途运输销售两大类。撤乡并镇后原本在乡级单位进行牲口及其副产品销售的牧民将前往集中度更高的集市进行买卖，因此对其产品的销售形成一定的帮助，尤其对于撤乡并镇后到集市的距离缩短的牧民而言，节省了运输的成本，故对集市买卖有较大帮助。相反，对于撤乡并镇后到集市的距离增长的牧民而言，原本靠近他们的集市迁移至更远的地方，增加了他们的运输成本，故对集市买卖有负面影响。③撤乡并镇后牧民和政府沟通是否方便。从图5中的统计数据可以看出，没有牧民觉得撤乡并镇后和政府沟通变得方便了;反而有57%(17户)的牧民觉得撤乡并镇后和政府的沟通变得不方便了，需要重新构建政府与牧民的相互联系的系统。分析其背后原因，源于牧民原本处于分居状态与乡一级政府进行联系，而撤乡并镇后，镇级单位需要面对以往几个乡级行政单位所管辖的牧民群众，而行政资源并没有相应的扩大和提升，造成了牧民得到政府的回应需要等待较长的时间，对牧民的生产和生活都带来了一定的影响。

图5 撤乡并镇后牧民和政府沟通是否方便

3.小结

以上各项经济指标的对比分析显示:对地方政府而言，撤乡并镇政策实行期间的财政收入增长率要低于政策停止实行期间，直观上政策实行对于当地财政收入产生了负面影响;对牧民而言，撤乡并镇政策实行期间牧民收入增长缓慢，在政策停止实行后牧民收入增长率反而逐年提高，即政策实行对牧民收入也产生了负面影响。

对于问卷调查分析的结果显示:牧民对于撤乡并镇政策的参与程度较低，一方面，牧民缺乏对于撤乡并镇政策的了解，另一方面，政府在政策实行期间也未广泛征询牧民意见;撤乡并镇的实行也对牧民生产生活形成了一定的不便，尤其是在集市买卖以及与政府沟通方面，对牧民生产生活造成了障碍。

三、撤乡并镇停止实施的原因分析

1.畜牧业投入阶段的借贷融资弱化

随着撤乡并镇的开展，一些在原来乡镇的中国农业银行、邮政储蓄和农村信用合作社的网点开始撤离，集中到新组建的乡镇，这使得边远农牧区金融服务变得弱化。其结果一方面使得金融机构服务范围扩大，随着合并后金融机构总体服务人员减少，金融机构单个服务人员工作量加大;另一方面，网点减少，使农民获得金融服务的成本增大。主要体现在两方面:

(1)对于牧区金融机构而言，撤乡并镇加大了其贷款风险。农牧区农村信用社由于诸多原因，在过去形成了较多的苏木乡镇政府、村组、农牧区经济组织以及苏木镇工作人员贷款。在撤乡并镇政策实施后，政府组织、地区经济组织及地区工作人员数量减少，随着贷款的机构在政策实施后的合并或解散，在还贷方面形成转接问题。还贷方和收取贷款的金融机构有可能都发生了变化，若不能有条不紊地进行贷款工作的移交，就极有可能出现贷款无法收回的现象;对于解散的组织而言，则面临着更加严峻的挑战，由于没有继续的还贷实体，很可能形成不良贷款。

现实上，金融服务网点和金融机构服务人员的减少，导致金融机构对于牧区金融服务无法再像政策实施前一样细致。金融机构对于申请贷款的农牧民状况的了解未必能同以往相比，服务范围过大可能造成放贷失误，导致金融机构无法对农牧民还贷能力，及申请贷款的实际用途进行全面评估，增加了金融机构的放贷风险［4－5］。

(2)公共服务机构的撤并使得边远农牧区有效金融服务弱化。金融机构在撤乡并镇后数量减少，基层服务半径过大，乡镇工作落实较难，牧民群众申请贷款的难度加大，特别是一些偏远乡镇撤并后，牧民要去新的乡镇路程更远，申请贷款成本增大。同时也难以保证金融机构所出台的金融政策、金融信息，及时为农牧民所知。其次，农村信用社的机构设置受到影响，致使农村金融服务水平进一步降低，边远农牧区得到有效金融服务的困难增大，在办理贷款购买饲料牧草受到影响。

2.畜牧业养殖阶段的经营管理问题

虽然在撤乡并镇后，当地的人才资源经过整合，原来属于几个乡的牧业技术人员、管理人员现在服务于一个镇，但也显露一些问题。

(1)合并后管理、科技人员减少，无法保证对当地畜牧业出现的问题及时、有针对性地进行解决。一方面，管理、科技人员减少增大管理、科技人员的工作量，特别是当偏远的乡镇畜牧业出现问题时，管理、科技人员往往不能及时赶到实地调研，并提出相应的解决方案。另一方面，实地调研率的减少，使得管理、科技人员对乡镇畜牧业了解程度下降，无法有针对性地提出意见和建议，也无法对当地畜牧业情况进行合理规划。

(2)随着管理、科技人员的减少，增加了农牧民咨询畜牧业问题的成本。在撤乡并镇之前，农牧民通常可以针对自家畜牧业出现的状况到附近的科技管理服务中心点进行咨询。但撤乡并镇后，科技管理服务站点的减少，使农牧民咨询所耗费的时间和精力增加。

(3)基础设施的建设覆盖率减小。在撤乡并镇实施前，存在一定的基础设施重复建设，形成了政府的财政负担。但在政策实施之后，也有一些地区的对于基础设施的需求得不到满足，造成了畜牧业发展的障碍。

3.畜牧业销售阶段的市场体系问题

撤乡并镇后，理论上小市场合并形成大市场，并由一个管理机构统一规划管理，有助于形成完整的市场链，甚至在更大的范围内形成产业链，从养殖到销售都按照已形成的模式进行，客观上减轻了牧民寻找市场的负担，可以提高当地的经济产值，形成撤乡并镇的积极作用。但是在撤乡并镇实施阶段，政府机构、金融服务机构等组织的减少所带来的不良影响却很难找到合适的解决方案，即使在撤乡并镇政策取消之后，仍可以通过乡镇间建立联合市场继续保持撤乡并镇所形成的优势［6－7］。

四、建 议

从以上分析可以看出，根据经济和社会发展的需要，撤乡并镇的确有利于优化资源配置，促进乡镇经济和社会事业的发展，也进一步减轻了牧民负担，推进了城市化进程，促进了牧区经济的发展。但是在撤乡并镇的过程中也存在很大问题，对此提出如下建议:

1.对撤乡并镇进行制度安排

在撤乡并镇中，应树立绩效管理的理念，要建立科学的绩效指标体系和评价方法，坚持以职能转变等的内涵性改革为主和外延性改革为辅的政府机构改革，对撤乡并镇工作做出制度安排，对经济发展水平程度、目标要求、工作程序以及相隔时间做出明确的规定，避免撤乡并镇工作的随意性和盲目性，使撤乡并镇工作有章可循、有法可依。

2.设立临时办事机构协调过渡

有些偏远乡政府距镇中心远，管理的广度和深度受限，合并后如果对原有的公共设施疏于维护和管理，极易造成原有设施的废弃和破坏。这些不利因素会影响该地经济的发展，而且还会影响当地群众的正常生活，不利于当地的社会稳定。为了克服以上弊端，应建立一些临时办事机构协调并镇的过渡。办事机构还应设在之前的乡政府所在地，对原有的基础设施进行建设和维护，以解决牧民办事难的问题。

3.保持牧区金融服务能力

针对苏木乡镇撤并中存在的金融服务弱化问题，建议在机构改革后续工作运转中，地方政府及金融部门应注意强化提高农牧区金融服务能力。农村信用社在考虑经营成本和效益的同时，在资源整合、撤并网点的同时，应兼顾农牧区金融服务因素，结合本地实际制订机构增减的总体规划。监管部门在农牧区金融机构的变更审批上，也应考虑农牧区金融服务的实际需要，培育竞争性的农牧区金融市场，完善农牧区金融服务体系，促使农牧区金融服务水平的提升。

4.加大对畜牧业综合服务站财政扶持

撤乡并镇后，综合服务站的合并减少不利于边远牧区的养殖放牧，因此，政府应加大对综合服务站的财政扶持，提高技术人员的待遇，并建立奖励机制，鼓励和支持服务站技术人员深入边远牧区进行技术服务。同时，调整新镇服务站人员的知识结构，提高技术人员的综合素质。

5.加强撤乡并镇政策实施的监测措施

区划调整涉及多方面的问题，撤乡并镇与居民生活息息相关，因此应该设立相应的监测机构，对其效果作系统、全面的长期评估，总结教训、推广经验。可以考虑通过一些指标，如恩格尔系数，人均收入等，用变异系数法或专家打分法确定各指标的权重系数，线性加权，计算出绩效综合值，明确撤乡并镇政策实施的绩效，并作为之后政策变动的参考。

撤乡并镇作为乡镇机构改革工作的一部分，其初衷在于精简机构，节约人力财力，提高办事效

率，改革的关键在于乡镇机构功能的重建，这才是乡镇机构改革的总目标。只进行机构形式的改革而未实现其政府职能的转换，乡镇机构改革就很难有实质性进展，最终只会落入“循环改革”的怪圈。乡镇改革不仅要看机构精简得如何，，更要看乡镇的执政能力是否得到加强，在做“减法”的同时，还有很多“加法”亟待去做。

［1］郭淑芬.关注撤乡并镇后可能存在的五大问题——撤乡并镇现象调查［J］.生产力研究，2007(5):81.

［2］长子中.撤乡并镇后部分偏远农村面临的社会问题——基于山西、内蒙古的调研［J］.北方经济，2007(19):33.

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［5］张新光.论中国乡镇改革25年［J］.中国行政管理，2005(10):16.

［6］田官平，张勇.民族山区撤乡并镇的理性思考——以麻阳苗族自治县吕家坪乡、黄桑乡撤乡并镇为例［J］.中国集体经济，2009(4):199.

［7］邹超凡.妥善处理乡镇撤并后的遗留问题［J］.领导科学，2006(11):48

(责任编辑 董邦国)