民族地区农村老龄化与权益保障制度研究——基于“土地换保障”的视角

孙 岿，朴婷姬

(大连民族学院东北少数民族研究院，辽宁大连 116605)

东北朝鲜族农村人口流动已造成农村“老龄化”“空巢化”问题。目前，朝鲜族农村80% ～90%的家庭以出租作为主要经营方式，土地收益的大部分被承包户所有，农村土地保障功能日益弱化。许多人认为，发展农业合作社组织、专业农场，能够提高适度规模经营增加农民收入，事实上，缺少了农村养老保障制度“安全网”的保护，农民就不会主动地参与规模化经营。农村土地流转，关键在于协调好农地的生产要素功能与社会保障二者之间的矛盾。本文以延边朝鲜族自治州为例，从现代社会的保障方式替代传统土地保障的视角，认为适时推出“土地换保障”政策，不仅能保障农民权益，还能吸引社会资本进入规模化农业生产领域，推动城乡一体化进程。

一、农村人口流动与社会保障问题

1992年中韩建交后，朝鲜族利用语言等优势形成的“出国打工热”和“走向沿海城市热”持续至今。大规模人口流动在给经济增长与发展带来收益的同时，也带来朝鲜族农村老龄化、家庭核心化和空巢化等一系列问题。20世纪90年代后期，朝鲜族人口约有1/5左右离开原来的集居地而流向韩国、日本等国家和我国的内陆地区，朝鲜族农村出现了集居地空洞化问题［1］。2005年，朝鲜族农村人口外流比例超过1/2，农村人口基本呈现“老龄化”“空巢化”状况［2］。2011年，笔者对龙井、和龙、图们等农村的调查发现，朝鲜族农村实际人口只有户籍人口的27%，基本上是1户1人的状况，吉林、黑龙江等朝鲜族农村的情况大致类似。人口流动加深了朝鲜族村人口老龄化程度，也使社会保障功能不足显性化。

1.出租土地的短期行为，导致农村土地细碎化格局

至今，朝鲜族农村人口还在外流。龙井市东盛涌镇龙河村原有700户900多人，现在只有150户250多人;开山屯镇爱民村，有8个自然屯，户籍人口171户530人，现有80户170人;和龙市南坪镇柳洞村，户籍人口124户305人，现有60～70户130多人;图们市月晴镇榆基村，户籍人口109户342人，现有70户110人。农村留守老人的平均年龄大多超过65岁，使得以老年人为经营主体的传统农业无法承受经济社会发展之重，出租土地成为农村主要的经营方式。外来承包户以每亩地150元～200元的价格承包当地农户的土地，最多包20～30垧地，最少包13垧地。出租土地多以短期合同为主，如，延边地区农村土地流转期限为一年的农户占34.9%。虽然出租土地避免了土地撂荒现象，但分散出租土地，造成土地难以管理，不能有效地实施适度规模化经营。

2.大部分土地收益为承包户所有，土地保障功能弱化

农村土地除了充当生产资料以外，还作为农民的一种传统保障方式。而如今，劳务经济成为朝鲜族村的主导产业，外出人员把土地委托给老年人照看。老年人出租土地，使得大部分土地收益被承包方获得:一是外来承包户作为承包方，只图赚钱走人，不参加集体生活，也不给村集体交提成，老年人除了得到微薄的地租收入外，得不到其他收益;二是农业大户联合几家农户办合作社，实际上仍是一种土地出租关系，农民并没有机会参与二次分配。出租土地已经造成土地保障功能严重弱化，那么，为什么农户不肯放弃土地使用权，甚至一些流转出去的土地还要打官司要回来?原因在于土地流转与社会保障之间没有关联性，农民担心转让土地使用权会失去生活的依托，所以，农户宁可自己出租土地也不愿意转让土地使用权，农村土地成为“鸡肋”，种地种不了，扔也扔不了。

3.老年人靠微薄地租收入，边境村屯出现“久扶而不脱贫”现象

2009年，延边贫困人口有19.7万人，主要分布在龙井、和龙、安图、汪清、图们等民族地区和边疆地区。国家为边疆地区投入大量资金，解决了茅草房改造、饮水和交通等基础设施问题，但农民抗风险能力仍十分薄弱。老年人有三种收入来源:地租费(约3 000元)、种粮直补(1 500元)和子女寄的生活费。家庭养老是朝鲜族传统的养老方式，虽然子女汇款在一定程度上改善了家庭经济状况，但老年人大多患有脑血栓、糖尿病、高血压等疾病，少量资金返流不足以解决生活保障问题。鳏寡孤独、无依无靠的低保户占农村总人口的40%，还在贫困线上徘徊。大规模人口流动增加了农民对社会保障的需求，朝鲜族农村亟须在“土地”与“保障”之间建立转换制度，形成以土地流转促进养老保障、养老保障促进土地流转的互动机制。

二、“土地换保障”条件基本成熟

1.社会结构的内在驱动力

“要动地，先动人”，这是农村土地制度改革的前提条件。经过20年的人口流动，朝鲜族流向国外和我国内陆区域的人数已达百万之多，大多数农民进城买房、投资教育、从事商业服务业，使朝鲜族城乡人口结构发生了质的变化。(1)朝鲜族城市化水平位居高于全国、吉林省平均水平，一部分农村人口已作为城市和非农业产业的一个存量而固定下来，如在北京、上海、广州、青岛、烟台、大连等城市已形成新的有一定规模朝鲜族社区;(2)农民对土地的依赖程度不断降低。朝鲜族从事第二、三产业人口占70%以上，实际务农人口仅有20%。朝鲜族十分重视教育，农村子女在城镇上学就业，不再返乡务农;(3)对土地的认知状况、对城市的认同和对社会保障的需求状况都发生了变化。朝鲜族的城市化不是“消极被动”的，而是“积极主动”的愿望。由于种田效益不高，农民选择了出国劳务或进城经商，多数人认同城市生活方式，其中一部分人不认同城市生活也是因为城市生活成本高、不能享受城市社会保障及照顾农村父母。

同时，农村人口外流，必然产生了城乡之间、地区之间社会资源的单向流动的“马太效应”，即资本和劳动力从农村流入城市是“极化效应”，从城市流往农村是“涓流效应”。延边农村人才、劳动力、资本等持续、单向地向城市流动，导致朝鲜族农村集居地萎缩和区域发展不平衡［3］，使得本来已经十分缺乏的农村社会保障资源进一步流失，加大了养老、医疗等保障的压力。农村人口老龄化对农地制度改革提出更高要求，一方面通过农地制度改革，吸引城市工商资本下乡，推动高效的现代农业快速发展;另一方面建立和完善社会保障体系，消除农民的后顾之忧，促进农村土地流转。而土地资源优化配置和社会保障制度的衔接点就在于“土地换保障”，从这个根本问题入手，其他一系列问题才能迎刃而解。

2.土地资本再配置的外部条件

延边地区农村唯一能吸引资本的就是土地。每个朝鲜族农村都有充足的土地，但是，土地要给农民带来资产性收益，需要一套“土地”与“社会保障”的转换制度。制度缺失是目前土地流转中存在的最主要也是最迫切需要解决的问题。单纯从提高土地经营效率的角度，鼓励种田能手、外来承包户、龙头企业承包农民土地，效果并不明显。例如，近几年，延边州积极发展专业农场，促进土地流转，超过30公顷的规模化经营者发展到300多个，各类专业农场发展到50多个，但是就整体而言，仍处于分散的小规模经营土地的局面［4］。

土地资产化，必须借助于产权交易制度在产权层面进行流转。2011年5月，国土资源部、财政部、农业部联合发布的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求2012年底，全国范围内农村集体土地确权登记发证全覆盖。农地确权，为土地流转增加了一个条件，只要农民有其他出路且不愿意从事农业经营，就可以转让土地产权。东部经济发达地区已经探索了不同类型的“土地换保障”。如江苏省为征地人口建立社会保险的“城乡双置换”模式、成都市农村集体经济组织采用的“土地入股”模式、广东鼓励各类工商企业投资农业的“土地信托”模式等。“土地换保障”也必将成为延边统筹城乡经济社会发展中无法回避的问题。

三、农地流转与农村社保机制创新

“土地换保障”有多种类型(如征地补偿型、土地流转型、权益放弃型和耕地保护型)，其中土地流转型是通过土地出租、入股、转让和抵押等方式将承包地或宅基地等流转起来，利用土地流转收益参加社会保险，进而实现权益的交换和增值，如“土地承包经营权换社保”和“土地经营权流转换社保”。“土地换保障”涉及农村人口社会保障等权益的保护和实现土地资源的有效利用和优化配置两大战略问题。

1.建立农村社保机制

提高农村土地流转率，关键在于维护好农民权益，其核心是社会保障制度。一般说来，社会保障体系包括三个目标层次。(1)最低目标层次——社会救助。政府向公民提供基本保障，打造基本的“安全网”，如新型农村社会养老保险制度、城乡最低生活保障、农村五保供养、特困生活救助和医疗救助制度等;(2)核心目标层次——收入安全，这是为保障人们最基本生活收入所做的制度安排。(3)最高目标层次——促进社会平等和个人潜能发展。即土地作为农民的资产，在不损害农民利益、不改变土地用途的情况下，可以进行社会保障转移续接的权利或利用土地收益来置换社会保障的权利(如以土地流转收益来缴纳社会保障等)［5］。

当前，政府正在建立农村最低社保制度，例如，延边州八县市一并纳入全国“新农保”试点，17.3万名60周岁以上城乡居民，年直接受益额1.14亿元，但是，从长远看，延边州边境乡镇60岁以上人口占总人口的16.58%，远超过10%的国际老龄化标准，其中龙井市白金乡人口老龄化已经达到20.51%［6］，如果不能按照市场经济规律构建完善的现代社会保障方式，那么，到2020年建立覆盖城乡的社会保障体系任务将十分艰巨。因此，破解农村空心化、村庄空废化、主体老弱化难题，需要尽早尽快地进行农村经营制度创新，一方面构建以中心村建设、社区化管理为目标的居民点，另一方面推行集体经营性土地的股份化和债券化，让老年人以股民身份参与规模化经营、农业现代化产业，将土地红利纳入社会保障制度之内，进而实现从“土地保障”到“社会保障”、从“家庭分散经营”到“适度规模化经营”的社会转型。

2.有效配置土地

农业为什么困难?难就难在孤立、分散的经营方式，长期缺乏科技创新、资本投入和产业提升。朝鲜族农村主要靠出国务工，农村土地流转方式单一。延边8个县市的土地流转面积占耕地总面积的 15.9%，农户参与土地流转仅占18.7%。2011年3月，延边地区参与合作组织的农民有38 536户，仅占总农户数的17%［7］(84)，其中，土地转包和出租占土地面积的80%，入股仅占2.1%［8］。这与浙江省以及成都、重庆的土地流转制度存在较大差距，主要表现在股田制、反租倒包、两田制、土地银行等土地流转方式上。

表1 延边州农村土地流转方式及其所占比例

一般而言，在人地关系高度紧张的农村，应发展专业合作社，确保农民土地承包经营权，而在地多人少、老龄化程度高的农村，则应采取社区经济组织类型。目前，由于中介组织缺乏、市场化程度低，延边州的农地流转主要发生在本地农户和外来农民之间，土地出租造成相对无组织的小生产者经营格局，阻碍农业组织化经营，所以，十分有必要支持工商资本进行适度规模经营。具体步骤:一是以工商业企业标准化的社会化服务、科学管理、农业科技等要素来替代作为小生产者的外来农民，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系;第二，制定农业生产的长期规划，给予农民明确的土地收益预期，形成企业与农户之间的利益联结机制，避免外来承包户、农业大户的短期投资行为;第三，壮大集体经济，以社区经济组织替换农村内生型管理形式(亲缘关系)，完善农民土地使用权、收益权和处置权，将农民纳入到社会保障体系范畴，使农民“学有所教、老有所养、病有所医、定有所居”。

四、“土地换保障”:农地制度改革的政策尝试

随着人口流动和老龄化程度的不断加深，朝鲜族农村愿意转让土地承包经营权获得社会保障的农民是主流的，而返乡种地的农民是少量和非主流的。近年来，国家一系列重大战略的实施(如西部大开发、兴边富民、长吉图开发开放先导区)使延边朝鲜族自治州农村的基础设施、城乡交通、城市规模、公共事业等方面超过了绝大多数边疆地区，为城乡要素平等交换和公共资源均衡配置创造了条件。笔者认为，满足农村老年人和人口流动日益增长的社会保障需求，不能仅靠政府提供公共服务，还要按照市场经济规律实施“土地换保障”，给农村社会保障提供持续、稳定的建设资金。“土地换保障”可以从下面几个层面进行设计。

1.以社区型合作为主要载体，辅之以少量的专业合作社

社区合作应该作为老龄化农村的首选方式。社区型合作既可以社区产业的发展为合作的基础，也可以涉及社区公共事务和社区服务事业。延边州选派知名企业家担任贫困村名誉村长就是一个很好的尝试。笔者在图们市石岘镇永昌村了解到:(1)土地入股。企业与村民签订合同，承诺“3年内让承包的两个村农民收入翻一番，达到发达地区农村人均收入水平”。(2)规范生产标准。建起了标准化蔬菜基地和黄牛养殖基地，打造“图们市永昌农场”有机绿色农产品品牌。(3)提高投资和盈利水平。企业投入上千万元，把农业特色产业作为一项事业，为农业现代化打下牢固的基础。(4)与农民分享收益。老年人不仅在农场干细活挣工资，年底还按照股份参加二次分配。全村70%耕地(262公顷)加入农场，农业现代化顺利启动。另一种类型是反租倒包，如延边市小营镇吉兴圆葱经济专业合作社、和龙东城镇淳哲有机大米专业农场，都是乡村集体组织土地流转的实践创新。

2.以基层政府为主导，推进农村社会保障制度的建立和完善

土地流转制度相关研究表明，“土地换保障”的积极性和合理性占主导，也存在保障方式单一、保障水平偏低、利益分配不合理等缺陷。政府作为代表社会公共利益，在“土地换保障”中的作用越来越突出。温铁军指出，“发展农民合作组织的核心问题不是农民合作意识、合作文化乃至合作能力的问题，也不是一般性的法律和制度供给不足的问题，更不是缺少财政支持的问题。真正的核心问题是如何破除涉农部门和下乡资本对小农的优势地位问题”［9］。如果政府部门为了自身利益，或为了追求政绩，片面强调土地规模经营，就失去对资本的管理和监督作用。政府始终是社会保障制度建设的主体:一是按照市场经济规律，规范农户和承包土地企业和村集体的责、权、利关系，明确土地流转价格、土地的投入和收益预期、土地收益的分配方式和社保资金的分担方式，解决社保制度建设的增量资金问题;二是加大社会保障支持力度、降低农民缴费比例和定期调整养老金待遇，形成政府、家庭、企业(村集体)三方共同分担的多层次保障体系。三是完善集体经济的组织治理结构，按照依法、自愿、有偿原则流转土地承包经营权，维护农村老年人、非农产业人口、进入城镇落户人口的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，让农民放心地交出土地使用权，才能实施“土地承包经营权换社保”或者“土地经营权流转换社保”。

3.以居家养老与社区养老服务相结合模式，提升老年人的自豪感和幸福感

朝鲜族生活方式、文化伦理决定了其还有通过社区福利和社会保障水平降低风险以及社区交往获得生活意义的需要。朝鲜族重视邻里人情往来和村落集体利益，热心参与公益事业，朝鲜族民间音乐、舞蹈、体育、服饰以及民族习俗和风情等传统文化都以村落为载体。朝鲜族农村应强化“居家养老与社区养老服务相结合”的新模式，兴办公共设施和公益事业，改造抛弃的宅基地，建设社区养老服务中心、健身室、医疗室、文化活动室，由老年协会组织民族特色文化活动，最大限度地满足老年人在卫生保健、生活照料、文化娱乐、精神慰藉等方面的特殊需要，提升老年人的自豪感和归属感。例如，沈阳近郊满融村以入股方式将农户的5千亩土地纳入村集体统一管理，建立工业园区，给农民办理社会保障和合作医疗，提前实现了城镇化，拥有文化广场、卫生所、农贸市场、健身中心、老年人活动中心等，形成设施完善的社区养老服务体系［10］。

［1］金强一.朝鲜族社会人口流动和集居地空洞化问题的对策研究［J］.东疆学刊，2004(3):81.

［2］孙岿.人类学视野下的朝鲜族消费文化变迁［M］.沈阳:辽宁民族出版社，2008:102.

［3］朴光星.区域发展不平衡与边疆少数民族地区的发展—以吉林省延边朝鲜族自治州为例［J］.云南民族大学学报，2011(4):12－18.

［4］池明学.完善农业产业化经营加快转变农业发展方式——以延边地区为例［J］.延边大学学报，2011(1):129.

［5］郑雄飞.破解“土地换保障”的困境——基于“资源”视角的社会伦理学分析［J］.社会学研究，2010(6):1－24.

［6］朴美兰.全球化时代延边朝鲜族人口负增长的实质及其特点［J］.东疆学刊，2012(1):85.

［7］卢春华.发展农业合作组织 加快转变农业发展方式——以延边地区为例［J］.延边大学学报，2012(1):84.

［8］俞昌根.2012年延边经济社会形势分析与预测［M］.延吉:延边人民出版社，2011:319－320.

［9］仝志辉，温铁军.资本和部门下乡与小农户经济的组织化道路——兼对专业合作社提出质疑［J］.开放时代，2009(4):23.

［10］孙岿.外向型经济与沈阳近郊朝鲜族农村社会变迁［J］.黑龙江民族丛刊，2010(6):47 －48.

(责任编辑 王莉)