延安统筹城乡发展的探索、问题及对策

靳 铭

(中国延安干部学院，中国 延安 716000)

2010年7月，陕西省委省政府出台了《支持延安率先实现统筹城乡发展的意见》。《意见》要求延安要进一步增强统筹城乡发展意识，坚持辩证思维，注重统筹兼顾，自觉用一体化的理念审视发展实践，主动在互动联动中谋划和推动发展方式转变，积极创造经验做法，促进城乡优势互补、携手共进，在打破城乡二元结构上走在全省前列。在三年的改革试验中，延安在统筹城乡制度安排、土地综合整治、新型城乡形态构建方面进行了全方位的实践，取得了统筹城乡发展的阶段性成果，同时也遇到了一些难点和问题，需要认真研究、积极探索。

一、延安推进统筹城乡发展的实践与探索

(一)以创新制度安排为核心，充分发挥各级政府在统筹城乡发展中的指导和服务作用

1.实施城乡全覆盖的养老保险制度。为城乡居民提供同等程度的社会保障是体现城乡公平的重要方面。根据国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号)，延安自2009年7月1日开始进行城乡居民社会养老保险制度的试点。延安城乡居民社会养老保险按照“保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续”的基本原则，从实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准与经济发展能力相适应，采取政府主导和城乡居民自愿相结合，个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资办法，引导城乡居民普遍参保。为了提高保障水平，延安在国家政策的基础上对养老金的补助额度进行了上调。个人自缴费部分由市级财政统筹补助30元/年，基数部分由国家的55元/月上调为80元/月;中青年人员只要上缴规定养老保险费，政府在其个人账户中每人每年补贴30元;对于年满60周岁以上老人只要申报参加居民养老保险，无须缴费也能按月领取基础养老金80元。2011年7月1日起，全市13个区县全部纳入2011年国家城乡居民社会养老保险试点，国家财政每年支持延安市城乡居民社会养老保险基础养老金1.3亿元。延安充分利用国家政策倾斜机遇，及时制订出台了《延安市城乡居民社会养老保险试行办法》。新《办法》统一了缴费档次、财政补贴和待遇领取标准，并在原有基础上加大了财政补助力度，将原农村居民社会养老保险缴费标准5个档次统一调整为每年100-1000元及1500元11个档次，参保人员可以随自己的经济能力变更参保种类。城乡居民基础养老金不再根据年龄段设置不同标准，统一为每人每月100元。［1］居民养老保险制度，打破了过去养老保险的城乡二元界别，居民养老由城镇和农村“两条线”整合为“一体化”，城镇居民和农村居民一样，统一缴费、统一待遇、统一经办，在义务和待遇上没有任何差别，真正实现市民与农民的对等，体现了社会公平。

2.实施城乡统筹的户籍制度。现行户籍制度是城乡分割的主要“藩篱”，户籍差异严重影响城乡社会公平。延安城镇户籍人口比重较低，推进户籍制度改革有利于集聚城市人口，加快推进户籍制度改革。真正破解农民工进城“落地生根”问题已成为实现城乡统筹的关键。2009年起，延安开始改革城乡户籍二元体制，建立城乡统一户籍制度，取消城乡“非农业户口”和“农业户口”划分，统称居民户口，实行城乡一体化户口登记和无差别管理，公安机关户籍管理部门不再向有关部门和单位出具户籍性质的证明。放宽户口迁移政策，凡农村居住的居民要求投靠城镇居民的，只要属近亲属的，即可办理。甲地城镇居民要求投靠乙地城镇居民的，需办理迁移手续的，不受时间条件限制。符合有关条件的，允许城镇居住的居民将户口迁移到农村或者农村居住的居民迁户到城镇。简化户口审批程序，凡办理居民户口登记、迁移的，一律实行派出所一站式服务，县区公安局不再审批，方便广大群众。［2］充分发挥户口政策的引导作用，鼓励农村居住的居民向城镇转移，吸引各方面的人才到城镇居住和创业。

3.实施城乡统筹的教育与文化制度。教育文化水平的差异是产生城乡差距的重要原因，因此，推进教育文化发展改革就成为城乡统筹发展的关键举措之一。近年来，延安按照“镇办小学、县办中学”模式，提高办学层级，将小学生归集到镇以上、中学生归集到县城以上学校就读，办学质量取得实质性提高。鼓励有条件的县区实行免费高中教育，并启动推行免费中等职业教育。全面构建农村文化体育基层服务体系，培育“一县一艺一品”地方特色文化，实现调频广播信号覆盖乡镇，推进有线电视向新型农村社区延伸与推广;实现县有图书馆、文化馆、影剧院和体育场，乡镇有综合性文体活动中心，农村社区有文体活动站、农家书屋和健身广场，进一步加速了城市文明在乡村的扩散，提升了城乡共享教育文化服务水平。

(二)以盘活土地资产收益为重点，实施土地综合整治，着力解决统筹城乡发展“钱从哪里来、人往何处去、地该怎么用”的问题

1.开展城乡建设用地增减挂钩试点，利用土地级差收益推动城乡统筹发展。2010年，延安依据国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发［2008］138号)及《陕西省城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》(陕国土资发［2009］154号)的有关规定，积极执行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的制度，在城乡之间建立起利用市场配置城乡土地资源的机制。城镇获得了更大的发展空间，农村则获得了更多的优良耕地和源源不断的资金“输血”。拆迁腾出的建设用地级差地租主要用于建设农民集中居住区、农业发展和基础设施建设，使城乡资源形成互惠互补。土地整理，尤其是村落居民点整合和填沟造地，有效盘活了长期闲置浪费的土地资产，成为统筹城乡发展和推进农业现代化、新型城镇化的基本路径之一。

2.引导农民向城镇和农村新型社区集中，推动农民向市民转变。延安根据全市区域发展条件、人口和城镇分布以及生态环境保护的要求，按照城乡一体、区域统筹的原则，完善城镇规划体系四级结构(中等城市、小城市、小镇、农村新型社区)，形成城乡统筹、相互衔接、覆盖全市的城乡规划体系。建设与培育宝塔区人口60万人以上的中等城市，建成子长、志丹、吴起3个人口8-10万人县城，延长、洛川、延川、富县、黄陵、宜川6个5万人左右县城，黄龙县城达到3万人左右，县城常住人口总数达到60万人。重点引导市域范围内33个重点镇优先发展。在引导农民集中居住方面，延安遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，首先将被征地农民和规划范围内可能被征地的农民集中到城镇居住，先行进行居民身份的转化，同步提供就业培训、社会保障及良好的居住条件。在中心城区，实行农村与城市社区完全接轨，按照城市社区标准建设新型社区，推动农民向市民转变。在县城和区域中心镇，按照城市社区标准建设城镇新型社区，积极引导农民向城镇集中。可以说，从农村到社区，从农民到居民，不仅仅是称呼上的变化，而且让祖辈务农的农民换了个“活法”。［3］比如吴起县的金马社区，就是借助全县蔬菜生产基地和金马工业园区两大优势，社区90%以上的居民已经脱离农业，转向二、三产业。［4］

3.推动土地向规模经营集中，建设农村新型集体经济。土地家庭承包经营下，农业的规模经营很难实现。村集体除了对土地拥有名义上的所有权外，传统意义上的“集体”政企不分、产权不明，经济职能已大大弱化。因此，延安在坚持和完善土地家庭承包经营责任制的基础上，深化农村集体经济管理体制改革，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、互换经营、入股等形式，推广股份合作、“村企合一”、土地开发、物业经营等农村新型集体经济发展模式，推动土地向规模经营集中，延伸农业产业链，推进农业产业化发展，壮大了新型农村集体经济实力，促进了农民增收，并且有利于农民向非农产业转移。

(三)以推进城乡一体化发展为目标，深度破解城乡二元结构，构建新型城乡形态

1.统筹城乡建设规划。延安着力理顺规划管理关系，将各有关部门涉及城乡建设的规划职能统一划给市规划管理局。按照城乡规划编制、管理、监督工作全覆盖的要求，从市到乡都配备了专业规划行政管理人员，加强规划编制和监督工作。坚持把区域发展定位、产业发展、基础设施，以及村庄建设布局等作为一个完整的系统进行整体规划，把新型社区建设规划设计理念历史性地全面引入农村，形成了以科学规划引领城乡统筹发展的新理念，着力落实“做美延安、做强县城、做大集镇、做好社区”要求，打造“一市十二城三十三镇一百个社区”的新型城市体系，加速城市化进程。

2.统筹城乡公用设施。近几年来，延安加快了基础设施的建设步伐。在交通方面，新增二级公路400公里，主要产业集中区、风景名胜区和省、市级重点镇实现二级连接，形成市到县两小时交通圈;逐步建成西延高速第二通道、吴起至延水关、榆商线绥德至延川等高速公路，形成“两纵两横”高速公路网，基本建成连接城区、覆盖乡村、城乡一体的交通基础设施体系。在水利方面，加快推进控制性水源工程建设，建成南沟门水利枢纽、黄河引水工程和安塞马家沟、子长红石峁、延长安沟水库等15个骨干供水工程，逐步实现集镇和新型农村社区集中式供水。在电力方面，建成750千伏输变电工程，新建洛川、增容黄陵330千伏变电站，形成以750千伏、330千伏变电站为中心的坚强主网结构，新建19座110千伏变电站，实现110千伏双线双变;完成新一轮农网改造，建好35千伏、10千伏及以下配网工程，低压改造覆盖面100%，城乡电网安全保障水平逐步提高。在信息方面，逐步完善市、县、乡三级电子政务综合平台，加快形成公用网为主、专网为辅的信息高速公路。在环保方面，实施巩固退耕还林成果、百万亩松柏林基地、千里生态长廊等重点工程，加强道路沿线、河流沿岸、城镇周边、旅游景区等重点区域绿化，大力开展生态村镇、生态县区创建活动，初步实现城乡水、电、气和排污、垃圾处理等公用设施一体化。逐步缩小城乡通讯、广播电视、电子政务等“数字鸿沟”，形成了城乡基础设施共建联网、城乡群众共享现代文明的新局面。［3］

3.统筹城乡产业发展。生产要素过多向中心城市集中，农村产业空心化、弱质化，是当前西部多数地区在新世纪初碰到的普遍难题。根据这一情况，近年来延安将视角更多地投向了农业和农村。按照“以工哺农、以城带乡”的发展思路，注重发展城乡关联产业，合理布局产业体系，优化产业空间结构。一是借助丰富能源储备，大力发展能源化工产业，并逐步延伸产业链，提升产品的科技含量，推进新型工业化进程;二是利用工业经济的快速发展，各级财政对农业、农村、农民发展的投资和补贴力度逐年上升，2009年用于“三农”方面的专项资金达到25.7亿元，较上年增加1.5亿元，加快传统农业向现代农业的转变;三是构建“一体”带“两翼”产业联动帮扶机制，实行产业对接联动，共建优势互补型产业链，为“一体”企业在“两翼”建立半成品加工基地和原料生产基地，发展上下游关联产业;四是在“一体”和“两翼”分别大力发展各自的优势和特色产业，优化产业在延安市域的空间结构布局。在中心城区，着力发展综合性装备制造业、天然气石油化工、材料工业等产业集群，推动产业高地建设;在外围地区重点发展为核心城区配套的制造业、劳动密集型加工制造业、能源及矿产资源深加工业、农副产品的深加工业和特色农业，形成布局合理的特色产业带，促进经济实力不断增强。由此形成一、二、三次产业城乡分工合理、区域特色鲜明、资源要素优势充分发挥的产业空间结构，实现优势互补、协调发展。

二、延安进一步深化统筹城乡发展的难点问题

(一)统筹城乡发展中面临公用设施建设与农村产业发展资金短缺问题

1.区域经济发展整体实力不够，统筹城乡公用设施建设面临较大资金压力。前述延安统筹城乡的重大举措比较集中在2010年至2012年内推出实施，几乎每一项改革均需要巨大的公共财政支持。但是延安目前尚处于工业化中期的初级阶段，经济实力还不够雄厚，地方政府的财政收入还不足以完全承担起所有城乡统筹改革的成本，现阶段许多城乡统筹项目的实施最终都涉及到公共财政投入问题，推进城乡统筹发展的资金缺口非常大。而推进城乡统筹发展改革中公共财政受到了经济发展总体水平的限制，因此，公共资金供给不足和改革需求巨大的矛盾就成了制约统筹城乡发展的重大问题。

2.农村金融资源配置功能不足，限制了商业性金融参与农村经济的力度。延安是一个农业大市，农业经济在国民经济中占有举足轻重的地位。然而相对于农业对国民经济的贡献，金融对农村经济的支持力度存在明显不足。相对落后的农村金融已难以适应农业和农村经济发展的需要:一是农村金融资源配置主体缺位。随着金融体制改革的逐步深入，市场化和商业化进程的加快，四大国有商业银行相继调整经营战略和贷款投向，退出了县及县以下农村机构网点，仅有的农村信用合作社和中国邮政储蓄银行的金融服务又比较滞后，农村信贷资金流出严重，金融资源配置不合理。二是农村金融风险转移机制缺位。农村金融风险转移机制，包括农业保险和担保机制，可以降低商业性金融进入农村经济的风险。但是，当前我国农村金融风险转移机制尚不成熟，这在一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业风险程度的评估，降低了商业性金融参与农村经济建设的积极性，加剧了农村金融供给紧张状况。三是农村金融市场竞争机制缺位。金融机构类型少且功能单一，机构分工过于严格，无法形成有效竞争，借贷主体信用度普遍低下，放贷对象单一。［5］11-13

(二)统筹城乡发展中农民土地资产流转与住宅征拆收益的合理实现问题

1.农民进城后的土地问题解决难。城镇化过程实质是农民境遇逐步改善的过程，在此过程中地方政府首先需要尊重农民的土地权利，其次应当赋予农民平等的公民权，积极向其提供公共服务和公共用品，为其建立与城镇居民均等的社会保障。在此基础上，让农民自主处理自己的土地，决定是否流转及怎样流转。让农民带着土地承包权进城就业做市民，既拥有城镇居民的各项权利，同时又不放弃原农村集体经济组织成员的权利，这也是延安推进城乡统筹发展的基本做法。然而，在实践过程中又面临着新的问题:如果进城农民的土地完全由农民自愿处理，那么在城市获得稳定就业收入的农民可能会更倾向于保留土地，以获取租金或者将其闲置;而那些在城市勉强谋生的农民却倾向于将土地变现以增加在城市生存的机会，而恰恰这部分人有可能很难在城镇长期立足，又会进一步导致不关心农村的“城居地主”或者“城市贫民”的出现，进而带来难以解决的遗留问题。［6］51

2.对农民的征地补偿标准确定难。依据经济学的基本原理，农村土地征迁的结果应该是社会总福利最大化的帕累托改进，即应当使征地者和失地者的利益都实现最大化，这就要求对所征地的补偿价值尽可能地接近市场价格。从发展实际看，延安经济发展水平已有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。从发展趋势看，改革征地制度、扩大农民分配权益、实行城乡同地同价已经逐步成为社会共识。党的十七届三中全会提出“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。温家宝总理在2012年全国农村工作会议上提出“分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益”，这些都为创新征地补偿制度指明了方向。但如果以土地被征收后的市场价值为标准，又可能带来新的不公平，因为土地被征收后的市场价值，与其用途规划密切相关，一块地被规划为住宅、商业或绿地，会带来完全不同的收益，按规划用途补偿对失地农民也不公平。那么，如何对包括经济社会发展、政府公共投资和土地稀缺引起的土地增值进行评估，确定一个对全体农民都能接受的合理补偿标准并非易事。［6］51

(三)城乡统筹发展中相应法律与配套政策供给不足问题

1.相应法律供给不足。农村产权流转市场培育难度增大是推进城乡统筹发展的难点问题之一，陕西省委省政府让延安在全省率先实现统筹城乡发展，实质是以延安为“实验区”，进行“先行先试”。而统筹城乡发展改革的广度和深度都可以说是前所未有的破冰之举，因此必然会在发展过程中遇到一些我国现行法律、法规尚无明确规定的空白地带。对于诸如集体经营性建设用地使用权出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押、土地流转，村民拆迁房屋补偿、赔偿的分配制度等，都没有相应的法律法规进行规范性的解决。

2.配套政策创新不够。目前国家对集体建设用地使用权、农村住宅产权流转仍然没有放开，管理较严，宅基地和房屋抵押面临法律风险，地方性金融机构的贷款压力较大，限制了交易流转，加大了延安农村产权流转市场的培育难度。这些问题的解决都需要相关部门尽快出台一些有利于统筹城乡改革的法律、法规文件，指导具体工作的开展和实施。

三、进一步推进延安统筹城乡发展的对策思路

(一)健全市场机制，完善农村信贷资源配置制度

1.运用市场机制解决建设资金。政府运用宏观调控手段，以市场为导向，实行“谁投资，谁所有、谁受益”的原则，积极引导民间资金投向城镇基础设施建设，可以极大地加快城镇建设的进程。中国第一座农民城苍南县龙港镇就是运用市场机制吸收广大农民集资建设的成果。1984年，龙港镇农民在政府的鼓励和市场利益激励下，以自理口粮，自谋职业，自建住房的形式进入城镇务工经商、开店办厂。镇政府通过收取税收、城镇基础设施配套费和土地使用费等途径来解决建设资金的困难。据有关资料统计，截至2000年，龙港镇的建设中大约有20多亿元的资金来自集体、个人的投入。与此同时，温州的其他村镇也学习龙港经验以同样的办法解决了城镇建设资金匮乏的问题。［7］74

2.实行农村金融政策倾斜，完善农村信贷资源配置制度。进一步深化农村金融改革，既要着眼当前，在宏观调控中加大对农村金融的供给力度，又要立足长远，加快建立有利于农业农村发展的农村金融体制和机制。一是放宽金融市场准入条件，发展民营银行，加快建立农村中小型金融机构的步伐。就日益增长的农村金融需求来看，仅仅依靠信用社显然难以独立支撑。从提高金融市场资源配置效率的要求出发，积极引入竞争机制，稳妥地发展民营银行，打破金融业的垄断格局，应该成为农村金融改革的方向。重点发展适合农村特点的农民合作金融组织。突破自然村的限制，允许跨村联合组建新型金融组织，扩大资金来源和规模。在财政、用地等方面加大对农村新型金融组织的扶持力度。二是制定专门的农村金融扶持政策。对农村信用社、村镇银行和农村资金互助合作社等农村金融机构实行有差别的存款准备金政策。对发放农业贷款的金融机构或农业贷款借款人给予财政补贴。中央银行对于从事涉农业务的金融机构和组织，在贴现率方面，给予利率、期限等优惠，以增强其资金融通能力。逐步建立涉农风险保障基金，按贷款的一定比例给予风险保障金，分担金融机构涉农贷款风险。为农村基础设施建设提供低利率、长期限的专项贷款，加快农村基础设施建设，推动现代农业发展。三是加强商业性金融机构与农村信用社新型支农金融组织的合作。由于商业性金融机构直接从事农村业务成本较高，可以将其规定比例的支农资金委托给农村信用社或新型农村金融组织运作，既可促进商业性金融机构支农作用的发挥，又能增强农村信用社和新型农村金融组织的资金实力。［8］

(二)创新土地流转制度，构建征地补偿与帮扶机制

1.创新土地流转制度。推行农村土地承包制度改革，明确农民的土地承包权权能。在坚持农村土地集体所有制的前提下，赋予农民对承包经营的土地更多的权益，如抵押、转让、租赁、入股等等，让农民作为承包权人享有的土地使用权得到充分的发挥，利用土地承包权权能优化土地资源配置。一是通过建立合乎法律规范的土地承包权交易市场，规范土地流转中介服务，建立土地流转制度，对土地进行分等定级，评估承包经营权资产权益价格，允许农民在自愿的基础上进行土地承包权买卖，搞活土地经营权，提高土地资源的配置效率，推动农业集约化经营的发展。二是加强土地流转的规范化管理。各级农业、土地行政管理部门要切实加强农用地管理，及时了解、掌握土地流转动态，指导、规范土地流转;要充分尊重农民意愿，维护农民合法权益;要规范土地流转手续，签订土地流转合同，及时办理合同的变更、解除、续签和签证;要切实加强土地流转档案和资料的管理，妥善调处土地使用权流转纠纷。

2.建立对被征地“农转非”居民的合理补偿机制和后期帮扶机制。被征地“农转非”居民对延安的工业化和城市化作出了巨大的历史性贡献，他们基本上是非自愿“农转非”居民，特别是早期“农转非”居民补偿偏低，政府对他们必须承担更多的责任。因此，支持延安在全省率先制定出针对被征地“农转非”居民的后期帮扶政策，包括就业、培训、医疗、住房、养老保险等等，使大多数原征地“农转非”居民(主要是中青年)获得可持续发展的能力;对缺乏劳动能力的人和老年人，则要通过转移支付手段让他们同步分享改革成果，分享他们原被征用土地未来升值的部分果实。［9］63

(三)深化城乡统筹的管理服务体制改革，完善相应法律与配套政策

1.实施城乡统筹的管理服务体制改革。必须理顺政府的各项管理体制机制，充分发挥政府在统筹城乡发展中的管理和服务作用。国内外和本地经验表明，科学高效的政府管理服务体制是推进统筹城乡发展的关键。中央提出把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，是基于化解城乡二元结构矛盾的现实需求，也是对各级政府提出的一项根本任务，突出强调了政府在统筹城乡利益、协调城乡发展、缩小城乡差距中的管理与服务作用。因此，继续深化管理服务体制改革已成为进一步推进统筹城乡发展的关键举措。

2.改进和完善统筹城乡的总体规划、相关法规和配套政策。积极实施干部“大下访”，到农村“三问三解”等措施，调查研究统筹城乡发展中的问题，直接帮助基层和农民解决实际问题。从城乡全局出发，制定城乡协调发展总体规划，构筑与统筹城乡发展相配套的各种法律、法规和政策。此外，还可以通过组建“延安市推进统筹城乡发展律师服务团”，组织和带动全市律师从法学理论和法律实务角度，参与全市统筹城乡改革中遇到的重大疑难问题的法律论证，参与制定、修改各项配套政策与法规，确保统筹城乡改革的顺利进行。

［1］延安社会养老保险实现城乡一体化［EB/OL］.中国养老金网［2011-07-05］.http://www.cnpension.net/yljkx/2011-07-05/news1309828400d1244118.html.

［2］我市积极推进城乡户籍制度改革［N］.延安日报，2010-07-06.

［3］延安市率先实现城乡统筹发展工作方案(2011-2015)［EB/OL］.延安市发展和改革委员会网站［2011-10-10］.http://www.yafgw.gov.cn/content/?79.html.

［4］延安:在统筹城乡发展的道路上率先起跑［N］.中国日报，2010-09-03.

［5］张合金，杨充.农村金融主体缺位及体系重构［J］，成都行政学院学报，2005(3).

［6］赵强社.统筹城乡改革实验:典型模式与路径反思［J］农业经济问题，2012(7).

［7］许经勇.农村工业化、城镇化:温州农民收入持续增长的重要载体［J］.中共浙江省委党校学报，2006(4).

［8］张红宇.我国现代农业发展面临的制度障碍［N］.中国经济时报，2008-10-31.

［9］黄志亮，滕飞.重庆统筹城乡综合配套改革的经验及难点问题研究［J］.当代经济研究，2011(7).