党代会代表提案制度的困境及出路

刘益飞

(中共成都市委党校 党史党建教研部，成都 龙泉驿 610110)

党的十八大在部署“积极发展党内民主，增强党的创造活力”时，强调要完善党的代表大会制度，并据此提出了一系列党的建设改革创新的举措，其中，“实行党代会代表提案制”就是一项重要的要求。其实，早在2004年9月，党的十六届四中全会在《关于加强党的执政能力建设的决定》中，就明确提出了“建立党的代表大会代表提案制度”的要求。但在过去的八年中，这项对于提高党代会质量、发展党内民主、增强党代表及广大党员主体意识都有重要意义的党内制度，却没有得到应有的重视。时至今日，不仅绝大多数各级党代会都没有对这项重要的制度要求作出回应，不少党的领导机关也没有把这项制度的建立和实施提上日程。在过去八年经历了两次统一安排、集中进行的全党五级党委换届，自觉实践党代会代表提案制度的还极为少见。为了切实保障党的十八大提出的“实行党代会代表提案制”的重要要求得以落实，探讨党代会代表提案制度数年陷入困境的原因及其启示，是很有必要的。

一、党代会代表提案制度陷入困境的原因

从党的历史来看，党代表如何密切联系自己所代表的党员、如何通过党代会充分表达党员群众及自身诉求、如何切实履行党代表的职责，党内历来缺乏简明、有效的途径，早已成为提高党代会质量的一个重点和难点。党代会代表提案制度，为探索破解这个难点提供了一条有益的路径。不论从国际社会中实行代议制民主的实践来看，还是从我国“两会”代表提案制度的实施来看，代表提案制度都是有着积极价值的好制度。这样一项好制度，为何一直没有实质进展，主要有以下三方面的原因:

第一，党的领导机关一些领导干部仍然囿于对党代会的固有认识、习惯于党代会的传统模式，认为党代会代表提案制度可有可无。党代会本是党员主体充分表达自己的意志、行使党员主体权利的党的最高领导机关，也是集中全党意志和智慧、讨论和决定重大问题的党的最高领导机关，是党内民主的最高组织形式。各级党代会的性质与此大体相同，差别只在于讨论和决定问题的范围、层次等。但是，由于历史和机制的原因，在党代表中领导干部占了绝大多数(一般都在80%左右，有些高达90%以上)，这种状况不可避免地使得相当一些党代会事实上成为了党的工作会议。党代会主要的议程也类似工作会议，即由主要领导作工作报告——代表学习讨论报告——审议通过报告——传达贯彻报告。在这种架构下，党代表提案制度自然就没有存在的价值和位置。一些领导干部多年来作为当然的党代表，久已习惯了这种党内工作会议似的党代会模式，还没有把党代会视为党内民主的最高组织形式，也并没有真正领会中央近年来多次强调的尊重和保障党员主体地位的要求，因此，这些同志对建立党代表提案制度兴趣不大、积极性不高。当然，个别领导干部久已习惯那种团结统一、罕有不同意见的党代会，因而对体现党员主体多种声音的党代表提案制度，就本能地持排斥的态度了。特别值得一提的是，由于党内民主还有待进一步推进，由于一些党员领导干部对党内民主还缺乏应有的认识，因此，一些党的领导机关对反映党员主体意愿(包括党内的不同意见、对党的工作的不同评价和建议、对党的领导干部的批评等)的党代表提案，就难免持消极态度。可以说，党代表提案制度长久没有落实，在相当大的程度上是受到党内这种消极态度的阻碍。

第二，缺乏对党代会代表提案制度特殊性的研究。一些同志认为，现在人代会代表有提案、政协委员有提案，再增加党代会代表提案，意义不大。个别市、县党代会试行党代表提案制度，大多数的提案都与人大代表、政协委员的提案相差不大，就更使得一些同志质疑党代会代表提案制度的必要性。实际上，由于党代会的性质、使命以及党代会代表的特定职责，党代会代表的提案与人代会代表及政协委员的提案，是有很大区别的，是不可相互代替的。即使在同一个地区、针对同一个问题，党代表、人大代表及政协委员从各自的特定职责及不同角度，也都会有不同的见解和诉求。例如，对一项党所倡导的重大改革举措，人民代表也许主要从这项举措的价值评估、从如何有利于实现和维护广大人民群众利益的角度，来组织自己的提案;政协委员也许会从反映各界人士对改革的不同声音、从专家审视的角度、从“旁观者清”的独特视野来思考自己的提案;而党代表，则主要应当从党内决策的科学化民主化，从党的建设如何适应、服务、保障改革实施的角度，包括如何切实通过干部人事制度改革来推进改革进程等方面，来谋划自己的提案。可见，并不是党代表提案制度没有必要，而是由于对党代表提案制度的特殊性研究得很不够，才导致一些同志对这项制度的误解及缺乏应有的积极性。

第三，缺乏自上而下的指导、要求和督促。虽然党中央提出了“建立党的代表大会代表提案制度”的要求，但是一项带有全局性制度的具体落实，还需要有具体的部署和检查督促。否则，对于某些领导机关领导干部，就可能出现“多一事不如少一事”、“能拖则拖”的状态，甚至出现“难得糊涂”，消极抵制的情况。当然，如果对实施一项新制度缺乏有力指导，也会在制度实践中发生一些不必要的问题。现在的问题是，对建立党代会代表提案制度，从上至下不仅没有明确的时间表(例如全国党代会何时建立，省、市、县级又必须何时建立等)，而且缺乏具体的制度解构、制度安排、制度指导，从而使这项制度在不少地方被处于不闻不问的状态。因而，建立党的代表大会代表提案制度，需要党的领导机关和有关部门着力推进从规则制定到试点实施、从时间表到检查督促等一系列工作的具体落实。

二、建立和完善党代会代表提案制度的几点思考

真正把党代会代表提案制度建立起来，要做的事情很多，包括深化对党的十八大强调的“尊重和保障党员主体地位”的认识、对具体部署的制定和落实、对党代会制度的健全和完善、营造党内不同意见平等讨论的环境等等。党代会代表提案制度毕竟是一个新事物，需要积极探索，从现实来看，至少有四个问题值得注重:

其一，要自上而下地解决对党代表提案制度的认识问题。直面现实，党内有相当一部分人仍然认为党代表提案制度可有可无，对建立这项制度缺乏应有的热情。我们应当承认，积极发展党内民主是党内多数人的共识，是大势所趋，但党内民主是一个循序渐进的过程，需要有像党代表提案制度这样一系列举措集腋成裘。更何况，不断改革和完善党代会制度是党的十七大、十八大确立的发展党内民主的一个基本方向，而党代表提案制度正是完善党代会制度题中之义。如果党代表提案制度都不能落实，那党代表与党员的联系、党员对党代表的监督都会在很大程度上难以真正实现，党员主体意志的表达就会因此大打折扣，“尊重和确立党员主体地位”这一党内民主的本质内容就可能缺乏可靠的基础。由此可见，党代表提案制度在发展党内民主的进程中，并不是无足轻重。

其二，关于对提案内容的范围界定问题。党代会代表肩负着执政党讨论或决定党和国家、地方的重大问题及党的建设的重大事项的特殊职责。这种特定的性质决定了党代会代表的提案内容，应当不同于人代会代表及政协委员的提案内容。否则，建立党代会代表提案制度就失去了应有的价值和意义。党代会代表的提案内容，应主要体现在两个方面:一是涉及党和国家、地方发展的重大问题或有重要倾向性的问题。这包括对党的路线、方针、政策的反思、修改、补充、调整、完善的建议;对加强和改善党的领导的要求及建议;对党面临重大社会问题、历史问题决策的价值判断及意见诉求。二是涉及党的建设方面的问题，即对加强和改进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设的意见和建议。这包括对推进党的建设改革创新的谋划;对党的领导机关领导干部的批评性意见;对党的建设有代表性、示范性的个案剖析及经验总结;等等。

其三，关于提案内容的来源问题。党代会代表的提案内容，只能是来源于自己所代表的党员的意愿。党员与党员代表的关系，实质上就是委托者与受托者的关系，党员代表首先要向推选自己的党员群众负责。为此党员代表就必须忠实于党员的意愿，保持与党员的联系并接受党员的监督。从这个意义上讲，党员代表的提案理应是党员意愿的反映。党员代表固然有自身独立的价值判断及行为选择的权利(如提案主题的确立、信息获取方式的选择、在党代会上发言权、选举权的行使等)，但是党员代表的提案决不仅仅是一种个人意志及个人行为的体现，党员代表的特殊身份及特定职责决定了在提案内容的大的方向上，必须充分尊重和体现党员主体的意愿。因此，应当努力探索和创造方便易行的、制度化的党员代表征集党员意愿的具体形式。与此相适应的，就是着力于党员代表经常联系党员群众并接受党员群众监督的制度化建设。

其四，如何实现提案价值的问题。提案再好，如果在党代会上得不到应有的重视，特别是由于对提案处置程序上的不合理而导致提案被漠视、被责难、被形式主义一类东西所敷衍，那就会严重损害建立党代会代表提案制度的意义和价值。因此，应当逐步建立和完善党代表提案的处置程序，特别是要建立通过多种途径对党代表提案及其处置在党内公开并接受监督的制度。应当在学习和借鉴人代会、政协会提案处置程序有益做法基础上，逐步形成有党内特色的完善的提案处置程序。

从目前党内生活的环境来看，应当说，党代表提案制度的实施，成本不高、难度不大、受益颇多、风险几无，在党的建设中，这并不算什么太大的改革。但这样一项改革却没有得到切实落实，这从一个侧面表明，党的建设的改革创新，迫切需要增强紧迫感和责任感，迫切需要更加奋发有为的精神状态，而这种精神状态，正是党的十八大所大声疾呼的。