土地规划制度的权力结构分析——兼论以公民与人大为主导的土地规划模式

安子明

（西北政法大学行政法学院，陕西 西安 710063）

土地规划是对具有基础性地位的土地资源的一种宏观管理方式，至今已有200多年历史。新中国成立以来十分注重该方面的制度建设，无论是计划经济时代还是改革开放以来，土地规划都被严格置于政府的管控之下。而在这种涉及国计民生又完全由政府主导的土地规划制度中，公民和其他权力主体无论是在规划的制定阶段还是执行和监督阶段，其各种参与机会在制度设计上几乎被完全忽略。按照2000年第二轮土地利用总体规划，2010年耕地保有量是1.28亿hm2，但该规划实施第一年，就有19个省、市、自治区提前10年跌破规划指标；建设用地总量规划2010年为0.37亿hm2，但到2002年全国建设用地总量就已达到0.39亿hm2，提前8年突破规划[1]。而据2008年的相关统计，有15%—20%以上的用地都是违规用地或违规批地，被曝光的大量土地案件，无不可以用“违反土地规划”一言以蔽之[2]。甚至有估计，中国目前80%的违法用地，属于政府行为[3]。这不得不引起人们对该制度的反思和追问。本文即在于对中国现行土地规划方面的制度设计进行梳理和检视，运用法律的核心分析工具——权力（利）、责任（义务）——来考察其基本结构，并在此基础上探讨中国土地规划制度的完善途径。

1 土地规划制定权设置模式及其制度假设

中国在法律层面上对土地规划进行规定的是《土地管理法》，在该法的86个条文中，“规划”一词出现了75次，并专设第3章“土地利用总体规划”。本文以《土地管理法》为基础，结合中国现行的其他有关土地规划的规定，分析土地规划制定权的设置情况。

1.1 制定权设置模式∶政府主导、人大缺位、规划责任空白

在由谁来制定土地规划的问题上，《土地管理法》第3条规定：“各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”围绕此条款关于“各级人民政府”“全面规划”的权力配置思路，在该法中，再没有出现其他的具有法律效力的土地规划主体，包括参与主体。

这种政府主导下的土地规划权，排除了人大在土地规划制定上的权力。《土地管理法》第25条规定“省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告”，这是该部法律中惟一一次出现的“人民代表大会”字样，而且是“省、自治区、直辖市”人民代表大会，而不包括全国人民代表大会，也不包括市、县、乡人民代表大会。从该条规定上看，省级人民代表大会此处的出现不是“通过”、“决定”、“制定”土地规划，而是“听取”省级人民政府向其报告土地利用年度计划的执行情况。例如，《湖南省土地利用总体规划条例》（1999）第3条和《广东省土地利用总体规划条例》（2009）第31条即明确规定了“听取”方式。

在该法的“法律责任”部分，只在第73条、76条和78条中规定了“违反”土地利用规划和“不按照”土地利用规划从事者的法律责任，而没有涉及土地规划制定者——政府的法律责任，也没有其工作人员的法律责任。

在土地规划的批准权方面，该法的设置模式是：下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，并经过“国务院”或“省级人民政府”或“省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府”的批准后生效。这种权力配置，使省人大在省级人民政府执行土地利用年度计划后听取其执行情况，变得没有多少意义，因为“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”（见《土地管理法》第21条），这种事后听取执行情况报告的制度设置，使人大采取任何措施对执行本身都很难发生实质性影响。

1.2 制定权运作的封闭结构：政府全能的假设以及制度性突围

《土地管理法》关于制定土地规划的权力分配的条款，形成一种政府内部的封闭性权力体系结构。第3条规定“各级人民政府全面规划土地资源”，明确宣示土地规划权全面归属政府。第18条规定“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”和第21条规定“土地利用总体规划实行分级审批”、“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”，则明确了具体的封闭方式。第24条规定“土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行”，把总体规划进一步分解为年度计划在政府内部落实。

这样，就完成了这种模式的权力体系设置：所有的土地资源都在政府的规划之下；下级的土地总体规划都必须依照上级的总体规划，并经过上级的批准；年度土地计划依据总体规划，并经过上级批准。这个封闭体系不能说不严密，如果真的完全得到实现，只要能够保证国务院制定的土地总体规划的科学性，中国的土地利用就不会出现任何问题。

上述结果的出现，必须具备这样的假设条件：政府在制定土地规划方面是全知全能的，是不会犯错误的，因此也就无须其他主体在制定土地规划方面进行任何参与（包括人大），所以只要“严格执行”他们制定的土地规划就够了。

现实中各级政府对土地规划指标的迅速突破，证明目前显然不具备这种假设条件，所以，已开始在制度层面上寻求其他主体的协助。2008年8月13日，国务院常务会议审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》（以下简称《纲要》），该《纲要》增加了土地规划制定过程中的参与主体：“修编各级土地利用总体规划，要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排各项工作，切实提高规划决策水平。”该规定在2009年1月15日由国土资源部颁布的《土地利用总体规划编制审查办法》第7条中基本被重复一遍：“编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。”

这种在规范性文件和规章层面上对法律层面制度困局的突破，在一定程度上反映了现实的需要，但同时也造成了新的问题：一是，由法律层面的政府主导变成规章层面的“专家领衔”，下位法和上位法的关系这个更高层次的问题又浮出来了；二是，规章层面的规定，依然很原则，比如“领衔”是什么意思，“专家”如何组成以及如何产生，由什么方式决定等，则缺乏具体的规定。

2 实施模式中的权力失衡结构

从《土地管理法》中很难看到土地规划的具体内容，下面以国务院《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》 （以下简称《纲要（2006－2020年）》）的内容为例，结合其他相关规定，对土地规划实施权力设置的基本格局进行简要分析。

2.1 缺乏责任设置的政府实施权

土地规划作为一种抽象行政行为，政府如果利用规划的方式为其滥用土地提供依据，具体负责执行的工作人员是否承担责任，在实践中是一个悖论。实际上，这种行为客观上需要规划的制定主体承担责任，即政府承担责任，但中国目前还缺乏这样的规定，而且，即使是工作人员的责任，许多本应予以规定的文件也有意无意地忽略了。《纲要（2006—2020年）》共计7章内容：第1章土地利用面临的形势、第2章指导原则与目标任务、第3章保护和合理利用农用地、第4章节约集约利用建设用地、第5章协调土地利用与生态建设、第6章统筹区域土地利用和第7章规划实施保障措施。落实土地规划是政府的职权，《纲要（2006—2020年）》正是在此基础上较为全面和细致地规定了政府行使权力的方式和范围，但通篇没有提及政府及其工作人员在执行土地规划中的责任问题。

行政监察是在行政系统中设置的专司监察职能的机关对行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为所进行的监督检查活动，其主要功能包括对违反行政纪律的行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员进行查处，依法进行纪律制裁。中国的地方人大已制定了不少土地监察条例，在20世纪90年代中期，湖南省（1997年11月2日）、山东省（1995年6月14日）、福建省（1995年9月29日）、深圳经济特区（1995年11月13日）、广西壮族自治区（1996年5月28日）、浙江省（1996年11月2日）、吉林省（1996年11月25日）、四川省（1996年12月24日）、河南省（1997年4月4日）等分别由其人大常委会制定了“土地监察条例”，进入21世纪后又进行修订，如深圳特别行政区、四川省、浙江省等分别于2001年修订，湖南省、河南省、安徽省等分别于2002年修订，深圳特别行政区在2005年又进行了第二次修订。上述如此之多的地方土地监察条例，对其他土地违法违规行为有相应的责任规定，但在规定土地规划方面的责任监察时，只有极少的地方（如深圳特别行政区）把土地规划的年度执行情况纳入监察范围，但在法律责任部分又没有对违反土地规划行为的责任规定，大多地方则是连年度执行情况都没有纳入监察范围，更不要说责任规定。

直到2008年5月2日，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合发布了《违反土地管理规定行为处分办法》（以下简称《办法》），该《办法》第6条规定了公务人员的责任：“不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”这是目前在违反土地规划问题上对行政惩戒方式规定较为明确的一个规章，从而使公务人员的行政责任与刑事责任在适用上有了较好的衔接。

2.2 缺乏对应权利的公民义务设置

《土地管理法》第4条规定“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”，如果使用土地的单位和个人不按照土地规划使用土地，则根据《土地管理法》第73条、76条、78条的规定追究责任。但该法对政府在土地规划实施方面的责任和公民在土地规划实施方面的权利都缺乏明确的规定。

公民在土地规划实施方面的权利主要体现为对土地规划实施的意见权和监督权。《纲要（2006—2020年）》对政府权力进行全方位规定后，在临近结束部分提到：“对于县级和乡级土地利用总体规划，在具体安排土地利用和土地整理复垦开发方面应当广泛听取公众意见。经批准的土地利用总体规划应当依法予以公告，接受公众监督。”算是体现了公民在土地规划实施中的权利。但目前，中国土地规划和其他大多数规划一样，公众参与机制尚不够健全，公众缺少相应的话语权和监督权，社会团体或个人依然缺少发表意见及维护自身利益的渠道和平台[4]。

关于土地规划实施中的权利（力）义务（责任）设置模式，存在4个问题：（1）政府责任规定分散于不同的法律文件之中，在具体实施中由于不同法律性文件的侧重点并不在土地规划，使依据现有的这些规定单独追究规划责任变得不现实；（2）公民权利义务配置严重失衡；（3）政府权力责任与公民权利义务对比明显失衡；（4）权力机关在土地规划的制定和执行方面，处于制度性失衡状态。

2.3 对司法权的屏蔽及其影响

从土地规划的制定程序上看，先是国土资源部进行土地资源调查，征求各部门的意见，进行专家论证，听取公众意见，制定规划，最后由国务院批准实施；地方各级人民政府根据《全国土地利用总体规划纲要》按上述程序制定本地区的土地规划。这一过程在行政法上称为制定土地规划的行为，简称土地规划行为，但这一行为的性质介于行政立法和制定其他规范性文件的行为之间，无论属于哪一种，都是中国行政法上所说的“抽象行政行为”。这一定性也就把土地规划的制定行为排除出了司法审查的范围。而在准司法的行政复议制度上也存在较高的门槛：如果土地规划属于行政立法，则不属于复议范围；如果属于制定其他规范性文件，行政复议也不能直接审查，而只能是在审查执行土地规划的具体行政行为时进行附带性审查。

上述土地规划的司法屏蔽和准司法的高门槛，无疑会产生3个负面影响：（1）土地规划行为本身不容直接复议和诉讼，由此引发的纠纷，就只能寄望惟一的解决渠道，这些惟一渠道目前在中国主要是上访、信访和申诉等；（2）在执行环节引发的纠纷，法院和复议机关基于非法律因素的考虑，纠纷化解的几率并不高，也会使部分案件同样进入上访、信访和申诉环节中去；（3）进入上访、信访和申诉环节的案件，本身就是司法或准司法解决机制失灵的表现，作为专业的纠纷化解机制尚且不能化解的问题，现在依赖于专业化不强的上访、信访和申诉机制来解决，效果不得而知。

因此，土地规划引发纠纷后，在制度上对公民诉权的限制甚至剥夺，造成的后果是大量纠纷缺乏有效的解决渠道，由此也就把此类社会矛盾积压在社会中，成为威胁和谐社会建构的一大隐患。

3 模式重构及其依据

上述制度设置模式中，由于公民和人大在制定土地规划中缺位，各级政府往往把土地规划制定得较为模糊，一旦政府自己滥用土地，不仅在形式上不违反规划，而且几乎不受任何有效地监督和控制。这种权力空间，使政府可以根据自己的偏好使用土地，在现实中导致十分惊人的、规模庞大的土地浪费后果，造成新的社会矛盾，危及社会的和谐发展。鉴于此，建立以公民和人大为主导的土地规划模式是必要的。

3.1 以公民和人大为主导重构土地规划模式

在土地规划中，人民的利益体现为土地利用的效益最大化，除了当代人的利益外，还包括后人的利益。这种整体和长远的利益在由谁决定的问题上，最好的方式是使人民自己在制度设置和运行中能够发挥基础性作用。因此，根据中国的整体政治制度，土地规划制度在设置上以居于土地上的公民选择为基础、以人大为主导、由政府配合和实施，对于解决目前制度性和现实性困境具有一定的可行性。

由村（居）民委员会或全体村（居）民讨论决定本区域的土地利用规划方案（可分5年规划、10年规划、20规划），形成具体的规划方案——公民方案，并报送基层政府。以此解决中国土地规划“忽视了规划区域本身的用地特征和具体的用地冲突，与土地资源利用‘地域分异’这一基本规律背道而驰”的问题[5]。

由基层政府汇总辖区所有的公民方案，制定本辖区的初步总体土地规划方案——基层政府方案，该方案中对公民方案进行调整的部分，必须向相关公民方案的提出主体说明理由；然后把基层政府方案向辖区所有村（居）民公布，征集整体性意见并解答质疑；最后形成本地土地利用规划方案，提交本级人民代表大会决定，作为本地域的土地利用规划方案。

基层政府把经过人大决定的土地利用规划方案上报上级政府，由上级政府汇总辖区所有的下级土地规划方案，制定本辖区的初步土地规划方案，并把初步规划方案向社会公布；由下级人大代表作为公民意见的收集和整理人，并经过本级人大常委会形成具体意见，送达公布机关；由公布机关汇总所有下级人大常委会的意见后，确定本辖区的土地规划方案，然后提交本级人民代表大会决定，形成本区域的土地规划方案。

上述机制反复使用，直至国务院形成具体的规划方案，提交全国人民代表大会或其常委会决定，形成全国的土地规划。在全国土地规划制定发布后，各级人大根据全国土地规划，结合本地区的实际情况，制定本地区的土地规划，实现国家统筹与区域实际的结合。政府在土地规划的制定过程中主要负责组织和协助工作，并负责制定向人大提交的政府规划方案。在各级人大土地规划正式制定后，政府对土地规划只有执行权。

各国大多通过法律对公众参与加以明确规定，如英国在规划过程中必须多次举行公众听证会，并及时修改规划，公众意见也是批准规划的重要依据；美国公民有权决定是否进行土地利用规划，市镇土地分区规划要经过居民表决讨论，半数以上同意方可进行；日本还有专门的专家审议机构，负责对规划进行审议[6]。

如上模式可以解决中国现行模式中的5个问题：（1）土地信息和土地需求直接来自于土地上的居民，使土地规划的制定更加具有针对性，确保公民在土地规划中的基础性权利的实现，从而尽可能地避免规划的失误和纠纷的发生；（2）解决现行土地规划由政府封闭制定所形成的政府专断问题，把政府权力限制在土地规划制定中的组织环节中，转换政府的行政模式；（3）强化人大在土地规划制定中的地位，提升土地规划的效力位阶，使从上到下的土地规划之间更加协调；（4）在土地这种基础性资源的管理上，协调政府和人大之间的关系，是政府服从人大，而不是现行土地规划制度中排除人大；（5）进一步明确政府作为执行机关的法律地位，在土地规划这样的重大问题上，其只能是执行机关，而不是分配机关，其执行行为理应受到人大和司法的监督。

3.2 新模式的制度依据和理论基础

人大主导土地规划的宪法依据。根据《宪法》第99条的规定，地方各级人民代表大会对“地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”行使的是“审查和决定”权；对“本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”行使的是“审查和批准”权；根据第104条的规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会”对“本行政区域内各方面工作的重大事项”行使的是“讨论、决定”权。与人大的权力设置相对应，第107条在规定县级以上各级人民政府的权力时，则是对“本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业……”等事务的“管理”权。就《宪法》的上述规定来看，《土地管理法》第3章把土地规划权配置给政府，是基于把“土地规划”理解为一种“管理行为”，把“土地规划权”理解为一种“管理权”，如果说这有其道理，但把人大排除出土地规划领域的做法，则是较为明显的违宪情节。因为《宪法》在上述条文中对人大和政府二者权力分工时，人大及其常委会对“地方计划”、“重大事项”行使的是“讨论”、“决定”、“审查”和“批准”权，政府行使的是本地区事务的管理权，在逻辑上，只要“土地规划”属于“地方计划”或者“重大事项”的范畴，则《土地管理法》的做法就违背了《宪法》，因为这种权力主要是属于人大，而不是属于政府。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对这个问题的规定比《宪法》还要明确一些。该法第8条规定县级以上地方各级人民代表大会“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”，“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、……等工作的重大事项”。第44条在规定县级以上地方各级人民代表大会常务委员会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济……等工作的重大事项”的权力的同时，还明确规定其“根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”。从第44条的规定看，在国民经济和社会发展计划的变更问题上，政府只有建议权而没有决定权。而第9条在乡、民族乡、镇的人民代表大会的权力规定上，则是直接“根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”，在这一级人大权力配置上，对于地方计划行使的是明确的“决定”权。而该法第59条和第61条规定各级地方各级人民政府的计划权力时，则限于“执行”权。

因此，从一般法与基本法、宪法的关系看，建立人大主导的土地规划制度，只需通过修改《土地管理法》第3章的内容即可实现，而不涉及对更高层次立法的调整。公民在土地规划中的权利依据是《宪法》的第2条，该条立场鲜明地规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。根据本条的规定，在土地这种涉及人民生存的根本利益问题上，使用土地和参与土地规划，正是其管理各种事务的“各种途径和形式”的其中一种方式。这一宪法立场，当代国家领导人阐释得更加明确：“中国最广大人民群众是建设中国特色社会主义事业的主体，是先进生产力和先进文化的创造者，是社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展的推动者。”[7]在土地规划领域，依然需要相信人民群众的选择能力。

从制度变迁的角度看，现行《土地管理法》第3章的规定模式已不适应现实发展的需要。现行《土地管理法》对土地规划的设置模式是以1986年《土地管理法》第3条和第15条为基础的，即“各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理”，“各级人民政府编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行”。这种立法思路奠定了中国土地规划制度的基本格局，《土地管理法》的几次修订，都只是在强化和细化这一思路。这是一种典型的由政府计划的思路，具有浓重的计划经济色彩，是改革开放初期的时代特点在土地规划制度设置中的具体体现。

中国30多年的改革历程是不断摆脱计划经济模式束缚的过程，而在土地规划问题的处置上则与中国其他领域不断向社会放权、增大公民参与空间的改革方向迥然不同。“没有分权，就没有改革的成功”[8]。其实，改革开放中的分权过程，在中国的现实权力格局中，是中央向地方分权，但更多地则是政府向社会分权（或让权）。就实践层面而言，还存在政府向人大分权的问题，即通常所说的“加强人大的建设”，因为人大的很多权力实际上还在政府手上。这个问题在制度建设上，则是使人大在国家权力格局中把本应该发挥的作用真正能够发挥出来，让宪法上的权力设置结构变成现实，使人大真正能够实现对政府的制约和监督。就人大的效能发挥而言，由于“中国的人大制度是作为一种体现‘国家意志’而吸纳‘民间代表’参与的制度体系，它的这一特性决定了中国人大制度的运作绩效是双方互动的结果”，“它的运作绩效实际上就取决于中央领导、地方官员和地方民众三个方面的互动模式”[9]。在土地规划问题上，新模式在于通过民众、政府、人大的互动并且层层向上形成不同层级的土地规划，可以有效强化人大的建设，也与人大制度的运作绩效发挥机制相一致。

就整个土地制度在改革以来的变迁方式来看，随着社会结构的复杂化也已由初始的“国家—农民（公民）”两极制度创新模式演变为“国家—地方政府—社区—农民（公民）”多极制度创新结构[10]，主要的决策过程也发展为“农民（公民）—社区—地方—中央”多极之间的谈判、沟通和“交易”模式[11]。这是在土地问题上各方利益主体之间进行利益博弈的公私协调机制，也属于社会治理的范畴。根据社会治理理论，社会治理的基础“不是控制，而是协调，既涉及公共部门，也包括私人部门，它不是一种正式的制度，而是持续的互动”[12]，各治理主体间“表现为相互依赖、更为普遍地以相互信任为基础的谈判、协商和以互相监督为基础的合作”[13]。在土地规划这个决定土地整体利用的重大问题上，建立公民能够充分发表自己意见，又能够充分利用政府的专业技能，并最终由人大决定规划方案的制度模式，不仅是有效控制土地滥用的需要，也是目前实现社会治理的需要。

（References）:

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