高职院校教代会制度建设的历史发展、问题及对策

赵 妤，雷世平

建立有中国特色的现代高职院校制度，完善高职院校内部治理结构，是我国当前以及今后一段时间高职院校内部体制改革的重要目标。在现代高职院校制度中，高职院校内部治理制度处于核心地位，它是针对高职院校内部各个权力主体之间的决策权配置的制度设计。作为广大教职工依法行使民主权利、参与学校事务、进行民主决策、民主管理和民主监督的基本组织形式，教职工代表大会（以下简称“教代会”）是高职院校内部治理制度的重要组成部分，其运作的好坏，直接关系到高职院校内部治理的效能。当前，我国高职院校教代会制度建设存在一些问题，影响了教职工主人翁作用的充分发挥，影响了高职院校民主管理的实质性推进。因此，了解我国高职院校教代会制度建设的历史发展，分析其存在的主要问题，并采取相应的对策，对健全和完善教代会制度，促进高职院校内部治理新机制的形成，实现现代高职院校制度的改革目标，具有十分重要的现实意义。

一、高职院校教代会制度建设的历史发展

改革开放三十多年来，随着我国经济和社会的发展，高等职业教育经历了创立的试验探索、地位确立后的规模扩大以及内涵建设与质量提高三个不同的发展阶段。在这一发展历程中，我国高等职业教育已成为高等教育的一个新类型，并发展成为高等教育的一个重要组成部分，占据了高等教育的半壁江山。高职院校是高等职业教育的主要承载者，公立高职院校（创立初期称为职业大学）作为现代大学的一部分，创立伊始就采用了和其他普通高校相同的内部治理结构，其中，也包括教代会制度。教代会是高职院校实行民主管理的基本形式和基本制度，是教职工参与依法治校和学校民主管理、进行民主监督的基本组织形式。伴随着我国普通高校教代会制度的整体发展，我国高职院校教代会制度建设也经历了三个发展阶段，走过了三十多年的发展历程。

（一）试点起步阶段(1978—1984年)

我国高职院校成立于20世纪80年代。1980年，原国家教委批准建立了南京金陵职业大学、无锡职业大学等首批13 所职业大学。这批职业大学是我国最早试办高等职业教育的学校，是我国高职院校的前身。1980年6月12日，全国总工会党组向中央书记处提交《关于在学校试建教工代表大会制度的请示报告》，提出在试点的基础上，在全国各级学校逐步普遍推行教代会或教工大会制度。同年11月3日，中央书记处会议做出决定：“学校特别是高等院校的教职员工代表大会的组成和职权，应当专门研究，制定单行条例。”此后，全国各地先后参照企业实行职工代表大会制度的经验开展了教代会试点工作。最早成立的职业大学也参与了教代会制度的试点工作。为进一步搞好教工代表大会的试点工作，教育部和中国教育工会于1981年召开了“教工代表大会试点座谈会”，对教工代表大会的性质、职权、代表、工作机构等问题进行了广泛深入的讨论，对职业大学（高职院校）教代会制度的建立起了引导和推动作用。1983 年7 月，教育部和中国教育工会联合召开“高等学校教职工代表大会工作座谈会”，商讨了《高等学校教职工代表大会暂行条例》草案，为《高等学校教职工代表大会暂行条例》的颁发奠定了基础。[1]

（二）全面发展阶段(1985—2009年)

1985年1月28日，教育部和中国教育工会联合颁发《高等学校教职工代表大会暂行条例》（以下简称《暂行条例》），这是我国第一部关于教代会制度的行政法规，开启了包括职业大学（高职院校）在内的高校教代会制度法制化进程的重要里程。在随后的二十多年里，教代会制度法制化工作不断推进。与《暂行条例》同年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》强调：“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”这构成了职业大学（高职院校）教代会制度的基本立法依据。1993年颁布的《教师法》第七条规定：“教师对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理。” 1999年颁布的《高等教育法》第四十三条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”另外，从1985年起，中央各部委及地方人民政府陆续发布了有关《暂行条例》的细则、规定、实施办法，各高职院校也相继出台了本校教职工代表大会规章制度，逐步形成了具有中国特色的教职工代表大会法规体系。[2]

（三）转型发展阶段（2010—）

2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《规划纲要》）正式颁布，标志着我国高等教育体制改革进入了一个新的历史时期。《规划纲要》提出：“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”《规划纲要》同时还提出要完善中国特色的现代大学制度，完善高校内部治理结构，加强教职工代表大会建设，发挥群众团体的作用。并计划通过10年的努力，在我国建立起现代大学制度的基本框架。《规划纲要》的出台，对已运行近三十年的教代会制度来说既是机遇，也是挑战。作为民主管理与民主决策基本制度的高职院校教代会制度，是现代高职院校制度的重要形式。如何重新审视高职院校教代会的性质、地位与作用，规范和创新教代会制度，并将其导入现代高职院校制度建设的轨道上来，在不断推进办学民主化、法制化进程中进一步健全和完善教代会制度，是当前深化高职院校内部体制改革的重要任务。

二、高职院校教代会制度建设存在的主要问题

三十多年来，高职院校教代会制度建设为维护教职工民主政治权利，保护广大教职工的知情权、参与权、表达权和监督权，促进高职院校发展和推进民主政治建设，发挥了积极作用。但依然存在一些问题，集中表现在如下四个方面。

（一）教代会性质和地位规定不明确

目前，高职院校教代会工作的主要依据是1985年颁布的《暂行条例》。《暂行条例》规定：“高校教职工代表大会是教职工群众行使民主权利，民主管理学校的重要形式。”这是我国行政条例对教代会性质所做出的最早界定。在其后国家颁布的《高等教育法》、《教育法》、《劳动法》等一系列法律法规中，也均把教代会的性质规定为“参与学校民主管理的一种形式”。上述界定过于抽象，未对教代会职权与学校行政管理权力之间的关系做出规定，难以把握、执行。[3]《暂行条例》作为指导和规范我国高职院校实施教代会制度的主要依据和唯一的全国指导性法规文件，虽然在高职院校教代会制度的建立和发展方面发挥了重要作用，但它自颁布以来从未修改过。随着国家政治经济形势的变化与高等职业教育事业的改革与发展，其中的许多内容已明显不适应现代高职院校制度建设的要求，特别是其界定的教代会四项职权，有的职权内容上有新变化，要求上有新发展，有的职权因教代会性质不明确而很难落实。由于从教代会的提出到现在，国家法律法规对教代会的性质和其在学校管理工作中的地位等一直缺乏明确界定，势必在一定程度上影响教代会代表议政的积极性，继而影响到教代会功能的充分发挥。

（二）教代会形式化倾向比较严重

由于对教代会性质和地位规定不明确，许多高职院校对教代会在民主管理学校事务中的重要意义未引起足够的重视，教代会工作始终没有纳入学校整体工作去统筹部署。在一些高职院校，有的领导没有视教代会为一种基本制度和基本形式，认为教代会只是工会的具体工作，或者将教代会定位为学校发扬民主、听取群众意见的一种途径、一种形式，或者将教代会当作一种手段，利用教代会把校长自己的意图强加为教师的意志。由于思想认识上的偏差，在许多高职院校民主管理实践中，从来没有把教代会当作审议学校重大问题的机构，有的高职院校虽已建立了教代会制度，但不能坚持每年召开教代会；有的高职院校虽然每年召开一次大会，但把教代会看作是一个简单的议事咨询机构，随便发表意见的“清谈会”，会议内容空泛，避重就轻，择利而求，涉及学校建设发展或教职工切身利益的重大问题往往没有纳入会议议程，教职工关心的“热点”、“难点”问题长期得不到解决，结果使教代会流于形式，或者形式大于内容。

（三）教代会四项职权落实不平衡

按照《暂行条例》规定，高职院校教代会应有审议建议权、审议通过权、审议决定权、评议监督权等四项职权。但由于各高职院校的环境、条件、认识上的不同，加上教代会的一些规章制度不够完善，缺乏一整套科学的运作规程，没有形成强有力的制约和监督机制，致使教代会四项职权的落实出现不平衡。在实际工作中，各高职院校普遍重视向教代会报告学校工作，听取审议校长工作报告已经成为所有高职院校召开教代会的主要议程，而对将涉及学校改革、建设、发展的规划与方案提交教代会讨论审议不够重视；有的高职院校的教职工奖惩晋升条例、内部岗位设置方案、职务聘任方案、工资奖金分配方案及其他与教职工权益有关的重要规章制度，未经教代会讨论通过即由学校发文施行；教代会拥有依法行使评议、监督学校领导干部并提出奖惩和任免建议的职权。在党组织的领导下评议学校中层以上领导干部是教代会实施民主监督的重要体现。因此，教代会可与组织人事部门配合，每年要对学校中层以上领导干部进行一次民主评议。由于种种原因，在很多高职院校这项工作难以开展，是个薄弱环节，影响了教代会监督职能的充分发挥。

（四）教代会代表参政议政能力有待提高

教代会代表是教代会制度的主体，是高职院校民主管理和民主监督的主力。教代会代表参政议政能力决定教代会工作的质量。当前，高职院校教代会代表参政议政能力不高主要表现在如下四个方面：（1）不少高职院校对教代会代表的培训工作不够重视，致使很多代表对教代会民主管理与监督的性质、教代会职权、教代会代表的权利和义务了解不够，对民主管理、民主监督的认识不到位，对代表履职的热情不高，影响到其参政议政水平和代表作用的发挥。（2）少数代表综合素质不高，在提建议、写提案时缺乏调查研究，对一些重大问题提不出具有较高价值的意见和建议，有的代表甚至从不提交提案。（3）少数代表本位主义观念比较严重，讨论问题往往从本单位利益出发，带有很大的片面性，缺乏大局意识和政策观念。（4）有的代表使命感和责任感不强，不能积极主动地向教职工传达和宣传教代会的会议精神和决议、认真听取和准确反映群众的意见和要求，不能很好地履行代表义务。[3]

三、加强高职院校教代会制度建设的对策

为了解决高职院校教代会制度运行中存在的问题，继承长期以来形成的教代会建设的经验，当前，必须从现代高职院校制度建设的视域来思考和探索教代会制度的建设问题，采取一定对策。

（一）深入推进教代会建设的法制化进程

要站在建立现代高职院校制度的高度，从立法、执法、法律监督等多个层面不断健全和完善教代会制度，推进教代会建设的法制化进程。当前，教代会法制化进程的重点是加强教代会的相关立法工作，为教代会工作提供强有力的法律依据。[4]笔者建议，国家有关部门尽快出台教代会条例等有关法律法规，明确教代会的地位、性质、职权、机构设置、组织形式、运作规范、保障措施和法律责任。特别是对教代会的四项职权的适用范围、具体内涵、权利主体应予以明确，以切实增强教代会工作的权威性，使教代会建设真正做到有法可依。同时，通过健全和调整教代会的代表制度、组织制度、工作制度等基本制度，增强其权威性、强制性、规范性和程序性，强化其作为教职工参与高校民主管理专门机构的职能。

（二）全面落实教代会各项职权

建全和完善教代会制度，应该把工作的着力点放在四项职权的落实上。教代会是学校民主管理的一种基本形式，教代会四项职权是教职工参与民主管理的重要体现。因此，加强高职院校教代会制度建设，落实教代会四项职权，关键是做好以下两方面工作：（1）推进高职院校党内民主建设，以党内民主建设带动带动校园民主建设，其中的关键是要提高学校领导人的民主意识。学校领导要站在加强政治文明及现代高职院校制度建设的高度抓好教代会建设，把教代会工作纳入学校工作重要日程，进行规划、检查和督导，总结教代会工作经验，发扬成绩，克服不足，提高教代会质量。（2）建立和完善教代会年会制度、提案工作制度、基层教代会制度、代表巡视制度、通报会制度等规章制度，建立健全教职工利益的表达、维护、协调与监督机制，切实维护好教职工的合法权益和根本利益，强化依法办事的意识，克服和避免教代会运行过程中的随意性、不稳定性和形式主义倾向，从制度上促进四项职权的落实，依法保证教职工对学校重大决策的知情权、参与权和监督权。

（三）加强工会和教代会自身建设

《中华人民共和国工会法》赋予了工会代表权、维护权、民主参与权、平等协商权和社会监督权等五项权利，这些权利意味着工会对职工群众的责任。工会是教代会的日常工作机构，教代会职权的落实、职能的履行、教代会在学校民主建设中的地位和作用与工会组织的自身建设密切相关。[4]因此，要加强教代会建设，保证教职工充分行使民主权利，就要（1）加强高职院校工会自身建设，采取切实有效的措施，选配高素质的同志担任工会干部，加强对工会干部理论学习和工作理论的培训，提高工会干部的专业化程度，以便形成党组织领导、行政支持、工会运作、教职工参与的工作格局，避免高职院校工会的地位、职能、队伍边缘化。（2）要加强教代会专门工作委员会建设，要根据各专门工作委员会的工作职能，尽可能推选具有相应专业知识的专家担任各专门工作委员会的成员，使专业工作委员会的组成专家化、高层次化。（3）要加强教代会代表培训工作。教代会代表的素质和参政水平的高低，直接影响教代会的质量，是教代会建设的重要基础。要建立教代会代表定期培训制度，通过加强教代会理论、政策知识的培训，使教代会代表了解自己的权利、义务，不断提高代表的民主意识、主人翁意识和参政议政的综合能力，增强代表的事业心、责任感和大局观，切实履行好参与民主管理、民主监督的职责。

[1]赵凤娟.我国高校教代会制度三十年演进与展望[J].工会论坛,2010(2):26.

[2]刘凤.现代大学制度框架下的教代会转型问题[J].现代教育科学,2011(5):44.

[3]王彩虹,李瑶.高等学校教代会建设的问题与对策[J].中国劳动关系学院学报,2009(6):65,66.

[4]陈旭光.教代会制度：现代学校制度的重要形式[J].思想理论教育,2010(22):66,67.