社会保险经办机构改革走势分析

陈仰东

社会保险经办机构改革走势分析

陈仰东

（大连理工大学 大连 116015）

社保经办机构提供的社会保险服务是公共服务，是服务型政府的重要职能。社保经办机构是依法履行公共服务职能的政府执行机构，是服务型政府的重要部门之一。在新一轮政府职能改革中，社保经办机构属于应该加强的部分。加强主要是指体制机制创新，推进机构规模化、法人化、现代化，关键在于政府治理观念的更新。

经办机构；职能；定位；改革

在党的十八届三中全会召开，新一届中央政府大刀阔斧简政放权的背景下研究社会保险经办机构改革走势，必须厘清几个问题。

1 认清大势

要从全面深化改革的总目标看推进社会保险经办管理现代化的重要性，从新一届中央政府带头转变政府职能，推进行政体制改革的力度上看社会保险经办管理现代化的紧迫性

党的十八届三中全会把推进治理体系和治理能力现代化摆到全面深化改革总目标的位置，明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这给社会保障行政主管部门和社会保险经办机构提出一个课题：作为中国特色社会主义制度重要组成部分的社会保障制度，其经办管理理应成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，而且应该成为全面深化社会保障改革的总目标。在这个大势之下，社会保障行政主管部门和经办机构如何推进社会保险治理体系和治理能力现代化，已成为一个亟待回答的课题。

新一届中央政府在履职的8个月内取消和下放行政审批221项。中央政府简政放权、解放和增强社会活力的诸多努力，只有通过地方政府的职能转变和机构改革方能落地。8月底召开的中央政治局会议，审议通过了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》。会议要求，要把职能转变作为改革的核心、把深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口，继续简政放权，增强经济发展内生动力。这标志着简政放权、职能转变的承接工作，已经摆在了地方政府面前。

地方各级社保经办机构处于改革前沿。它既属于事业单位改革范畴，又属于政府职能转变改革范畴，还是社会保障一揽子顶层设计改革能否很好落地的关键。因此，社保行政主管部门和经办机构的当务之急是认清大势，解放思想，舍利为公，主动地进行一场自我革命，勇敢地冲破旧体制障碍，推进经办机构规模化、法人化和现代化。

2 认清职能

社保经办机构提供的服务是公共服务。因此，社会保险服务是服务型政府的重要职能

认清经办机构的职能，是准确定位机构性质并进行改革的前提。社会保险经办机构职能，法律已经作出明确规定。一是，《中华人民共和国社会保险法》总则第八条规定了社会保险经办机构的职能是提供社会保险服务。国家标准《社会保险服务总则》，对社会保险服务的内涵作出如下释义：社会保险服务是政府提供的公共服务。是服务型政府建设的重要内容，是基本公共服务体系的组成部分。二是，社保法对经办机构的具体职责也有明确规定，即负责办理参保登记、审核缴费、征收社会保险费、记录权益、支付社保待遇、转接社保关系、订立协议规范医疗机构服务行为，为参保的用人单位和个人免费提供服务等。明确规定，经办机构必须依法设立，其人员经费、管理运行所需经费全部由财政提供，充分显示机构的公共行政属性。三是，社会保险法还规定，用人单位和个人认为经办机构侵害个人权益的，可以申请行政复议或行政诉讼。通俗点说，可以通过“民告官”的诉讼方式寻求司法援助，这就更加清楚地表明经办机构具体行为的行政性。这也是经办机构“参公”的一个充分的法律理由。就是说，法律已经确认经办机构和其他行政机关一样，适用行政诉讼法律。

这一切都说明社会保险经办服务是公共服务，经办机构是公共行政性质的机构。如果说，此前对经办机构的性质还有争议的话，社会保险法颁布实施后再质疑经办机构行政性质的正当性，无疑是对法律的挑战。正因为如此，笔者认为，“参公”还不能表达对社保经办机构人员的理性定位，只是对现行不同性质事业单位进行区分的一项权宜性措施。

众所周知，服务型政府承担经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能。毋庸回避，政府改革相对滞后，建设服务型政府的目的之一就是强化公共服务职能，建立完善的基本公共服务体系，使包括社保经办机构在内的保障民生的公共服务能力得到明显提高。毫不夸张地说，社保经办机构的完善程度以及服务能力强弱，可以作为衡量一个地区服务型政府建设成效的标尺。如果社保经办机构体制分散、政事不分、管理失范、能力低下的情况得不到根本扭转，只能说明这个地区服务型政府建设与政府职能转变的既定目标之间还有很大差距。

3 认清定位

社保经办工作兹事体大，经办机构是服务型政府的执行机构，从国际视角看，它是政府的核心部门之一

服务型政府由决策、执行、监督三大机构组成。社保经办机构是政府的执行机构，承担着管理社会保障事务的重任，是基本公共服务体系的重要组成部分，是政府联结民众的桥梁和窗口。现代社会保障作为社会的减震器和安全网，关系着政治和谐、经济发展、社会安宁。从俾斯麦到贝弗里奇、罗斯福，社会保障发展实践证明，制度要靠管理去实现。尤其像医疗保险这样的项目，管理甚至比制度制定更重要、更困难，没有专业高效的经办管理，制度再好也发挥不了应有的效能。因此，各国政府都不敢轻视经办管理，尽管体制不同。美国重视社会保障始于罗斯福总统的社会保障法案，之后法律日臻完备。其主干执行机构是联邦社会保障署，始隶属联邦政府一个部门，后改为直属总统的政府部门。美国政府预算受制于国会。当国会预算达不成协议时，政府不得不关门。但反预算过度法规定，对可能危及国家和社会安全的政府核心部门是不能关门的，其中包括社会保障署。即使政府关门，社会保障计划仍照常执行。可见，社会保障署在美国是政府的核心机构之一。在美国，不管政党争斗如何激烈，社会依然稳定，一个重要原因是社会保障稳定。稳定的社保法律与稳定的执行机构，强有力地支持了美国社会的长期稳定。与美国相反，日本因社会保险厅管理不善，被媒体曝光有5000万份记录出错，约有1000万份原始凭证丢失。惊天大案最终导致时任首相安倍不得不辞职下台，执政的自民党被在野党轮替，社会保险厅因失职而被灭。

正反经验证明了一个看似常识性的道理，保障民生的经办管理兹事体大，政府公共服务不可等闲视之。公共服务质量和效率直接关乎政府的信誉形象，关乎执政的合法性和正当性。谁挑战这一常识，谁就会被常识所抛弃。

4 认清走向

履行公共服务职能的经办机构属于政府改革中应该加强的部分。推进购买服务或委托服务，更需要加强社会保险经办机构治理能力现代化建设

有种认识，经办机构确实要加强，但现在中央强调财政供养人员只减不增，“生不逢时”。是的，靠扩大人马增强机构的做法，现在确实不是时候。但是，应该看到，中央转职能、调结构的政府职能转变改革，恰恰有利于公共服务职能的强化，有利于民生保障机构的增强。“控、调、改”，是一个整体。人员总量不增但结构可以调整，而且应该调整，如果所有机构都不增不减，那还叫改革吗？再说，中央已经明确，调整优化机构编制结构的重点是强基层，强一线。中央还明确，要加强保障民生的基本公共服务，保住基本，补上短板，兜好底线。大家清楚，随着社会保障事业的大发展，基本养老和基本医疗保险实现全覆盖，公共管理能力远远不能适应制度需要和民众期待，有些地方已经成为民意聚焦的热点和影响和谐发展的瓶颈。在这种背景下，无论是民众对公共服务的实际需求，还是政府职能转变的改革需要，增强社保经办能力都是必须破解的课题。增强社保经办能力就是强化公共服务职能，就是建设服务型政府。社保经办机构的改革，不是“生不逢时”，而是恰逢其时。

还有种认识，经办能力不足可以向市场购买。这里有几个问题必须弄清楚。首先，购买服务不仅仅是为了弥补经办能力的不足，还有更重要的意图和作用，这就是社会治理，购买服务是社会治理的一种重要机制，因此政府要坚定地探索购买服务的有效形式。其次，购买服务要有购买的主体，即社会保险经办机构，这是社会保险法已经明确规定的。不能因为有了购买服务而忽视社会保险经办机构治理能力现代化建设，更不能以购买服务取代社会保险经办机构。恰恰相反，购买服务要买得物有所值或质优价廉，更需要提升购买能力，即治理能力。因此，购买服务更应该加大力度推进社会保险经办机构治理能力现代化建设。第三，购买服务，既要有买方，又要有卖方，即商保公司，而且必须是具有相应资质的商保公司。目前，这样的商保公司在有些地方为数不多，如城镇的社区、边远地区和农村地区。与社保经办服务平台延伸到城乡社区的情况相比有差距。因此，购买服务一定要从实际出发，有条件的地方要坚定不移地大力推进，条件暂不具备的地方不能为了购买服务而去搞“拉郎配”。

5 认清路径

加强经办机构主要是指体制机制的创新，实行机构规模化、法人化、现代化，关键在政府治理观念的更新

上一个社保项目，建一批经办机构，增一帮子人马，这种数量扩张的老路子不能再走下去了。目前机构“小而分散”的现状不能不说与这种发展模式紧密相关。这种体制真的不利于经办工作规范化、专业化、现代化建设，不利于经办质量和效率的提升，不利于基本公共服务均等化。加强经办机构建设不能走老路，要走改革的新路，主要是体制机制的创新，实行机构规模化、法人化，并逐步迈向现代化。

规模化是改革的突破口。规模化就是打破行政区划局限，改变县设机构格局，按照保险大数法则要求，扩大管理面，提升管理层级，提高统筹层次。社保法规定，按统筹区域设立经办机构。这已经为打破县区设立机构的做法提供了法律依据。

规模化是法人化的基础和前提，也是实现经办工作规范化、专业化、现代化的基础和前提。没有规模化，法人化是高度分散的，专业化更不可能，现代化也无从谈起。试想，全国8400多个机构，平均一个机构不足20人，如何做到专业分工？再精致的信息系统有何价值？凡到天津考察的都叹服医保监管的专业化信息化水平，但要知道，天津是在全市医保一体化的基础上才有专业化信息化水平的，如果分割成几十个区县分别管理，能实现专业化、信息化、现代化吗？

规模化就是要整合现有机构。上下整合，城乡整合，五险整合。医疗保险机构至少实行地市级管理体制，养老保险实行省级管理体制。县区原则上不设立独立的经办机构，现有机构改造成大机构的分支机构，在人口密集社区乡村还可设立服务网点。通过整合，将全国八千多个机构变成几百个，平均每个机构管理的参保人数扩大到500万至1000万。

法人化是改革的创新点。法人化就是打破部门分治，改变机构依附部门的现状，改变政事不分，实现政事分开、管办分离，在政府监管下依法独立自主开展专业化管理。政府监管的模式可以探索，建议组成监管会，以行政主管部门为主，财政、审计、民政、卫生等部门参与，还可以吸纳用人单位和参保人代表、专家等。法人化的本质是依法、独立、自主、专业化管理，面向社会，跨部门承办民生保障业务。现在的事业单位登记，名义上是法人单位，但不是实质上的法人化，因为它是非独立的，是行政部门的附属品，只为本部门本层级的业务服务，没有独立事权和管理权，只能是政事不分的混合体。

推行机构规模化、法人化、现代化的关键是政府主管部门的治理观念必须更新。以自我革命的精神，抛开门户之见，真正从人民利益出发，以壮士割腕的勇气，义无反顾地推进改革。否则，再好的方案也无济于事。

十八届三中全会在“建立更加公平可持续的社会保障制度”中提出：“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。”为了实现公平可持续的制度建设目标，我们应该以高度的责任感和紧迫感，加快社会保险经办机构改革，推进治理体系和治理能力现代化。

[1]李克强.在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话[N].人民日报,2013-11-08(2).

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16(1-3).

Analysis On the Orientation of Social Insurance Agencies Reform

Yangdong Chen
(Dalian University of Technology, Dalian,116015)

Social insurance services provided by social insurance agencies belong to the public services, and it is one of the important functions of serviece-oriented government. As one of the important sectors of a service-oriented government, social insurance agencies implement public service functions. In the new round of government functions reform, the reform of the social insurance agencies should be strengthened. The strengthness means system and mechanism innovation,and institution scalization, legalization and modernization. Renewing the concept of governance is the key point.

social insurance agency, function, orientation, reform

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2013)12-17-4

10.369/j.issn.1674-3830.2013.12.5

2013-11-10

陈仰东，大连理工大学公共管理与法学院教授，清华大学公共管理学院特聘资深研究员，主要研究方向：社会保障。